从权力行使看人大的公信力

郑广永

摘要：公共权力的公信力是现代民主社会得以正常运转的基础。人大的公信力主要来源于其对立法权、人事任免权、重大事项决定权、监督权的行使。从人大对这几项权力的行使看，各级人大基本行使了这几项法定权力，从而赢得了一定的公信力。但是这几项权力并未完全行使到位，这与人大的崇高地位以及人民群众的期望尚有一定差距，从而影响了其公信力。人大应通过充分行使法定职权来赢得公信力。人大赢得公信力的过程就是落实人民当家作主的宪政理念的过程。

关键词：人大；行使权力；公信力

中图分类号：D62文献标识码：A文章编号：1003-0751（2014）05-0021-09

人无信不立，国无信则衰，古今中外，概莫能外。伴随着市场经济的发展，人的主体性日益觉醒，现代公民社会日益成熟，社会生活的公共空间逐步扩大。在这种扩大了的公共生活中，公民之间、公民与公共权力之间、公民与社会法人之间、社会法人与公共权力之间的信任成为社会得以正常运转的基础。当今时代人们对公共权力的信任比以往任何时候都重要，所以现代公共权力都在自觉追求公信力。我国各级人大及其常委会作为国家权力机关，其公信力就是一个非常值得关注的问题。在一定意义上讲，人大的公信力反映了宪法的公信力，也反映了执政党的公信力，特别是在我们强调坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的情况下，赢得人大的公信力，也就赢得了宪法和执政党的公信力。我们可以从多个角度探讨人大的公信力，但是从权力行使状况看人大的公信力则是一个极其重要的基本维度。这正是本文的逻辑起点。

一、公信力概念及人大公信力问题的提出

公信力概念最早出现在西方大众传媒研究中，主要研究信息源和传播媒介对传播效果的制约以及可信度。后来这个概念被广泛应用于司法、政府、社会团体等政治领域，涵盖了各种公共权力。尽管没有一个公认的概念，但是却有大致公认的含义：一是指公共权力在不同时间、面对不同的对象和利益时所表现出的公平正义、民主责任的品性，二是指公众对公共权力这种品性的信任程度。

一般认为，公共权力公信力就是公共权力在公众心目中的地位和评价，也就是公共权力的信用问题，是社会和公众对公共权力的一种价值判断。有学者对此做了概述，它包括三个方面的内容：一是公共权力机构的社会形象或道德评价的问题，即公共权力能否做到依法行政，秉公办事，一视同仁。二是公众对公共权力机构和官员们履职能力的信任问题，即公共权力是否拥有对内管理好自身事务、对外管理好社会事务的能力，能否得到公众的认同和满意。三是对各种政策的信任问题，即公共权力出台的各项政策和规定是否公正可行，政策制定的程序和过程是否合法，各种政策之间的协同和衔接性如何，特别是新旧政策之间是否有一定的连续性，能否得到公众的信赖。公共权力的公信力来自于两个方面：一部分是先赋的，另一部分是自致的，先赋的公信力是一个公共权力的初始公信力，自致的公信力是公共权力通过后天作为取得的，是公共权力公信力的最重要的来源。①政治学常识之一就是政府的合法性是政治稳定的基础，而公信力则是政府合法性的来源。

2003年非典事件后，政府公信力问题引起了人们的高度重视。但是对于人大公信力的研究仍然是一个空白。我们有必要借助于公信力概念探讨人大的公信力问题。

各级人大及其常委会拥有先赋的公信力。我国各级人大及其常委会作为国家权力机关，从成立之日起，宪法和法律就赋予了它们特定的职权，这种特定职权使得公众对它们抱持信任态度。从根本上说，在我国现行的代议制政体中，宪法和法律赋予人大及其常委会的权力最终来自于人民。也就是说，人民主权是各级人大常委会公信力的最终基础，人民信任各级人大及其常委会是因为人大及其常委会的权力来自于人民自身。从逻辑上说，相信各级人大及其常委会就是相信自己，这是马克思主义群众史观的必然结论。

各级人大及其常委会拥有后天自致的公信力。由于自致的公信力是公共权力通过后天作为取得的，是公共权力公信力的最重要的来源，所以，本文重点探讨人大及其常委会后天自致的公信力。我国各级人大及其常委会拥有立法权（县级以上）、人事任免权、监督权、重大事项决定权。正是在行使这些职权时，各级人大及其常委会获得了公信力。在一定意义上说各级人大及其常委会公信力的强弱取决于这几项权力行使的状况。

二、从行使立法权看人大及其常委会的公信力

2011年3月，吴邦国同志宣布中国特色社会主义法律体系形成，这是中国法制建设史上的里程碑。中国特色社会主义法律体系建成，人大居功至伟。这是各级人大及其常委会行使立法权的最直接最重要的成果，也是人大作为立法机关享有公信力的坚实基础。尤其是全国人大及其常委会在行使国家立法权方面起到的无可替代的作用，为自己赢得了公众的认可。

中国特色社会主义法律体系，是以宪法为核心、法律为主干，由宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法七个法律部门和法律、行政法规、地方性法规三个层次规范构成的统一整体。截至2011年8月底，我国已制定现行宪法和有效法律共240部、行政法规706部、地方性法规8600多部。这其中虽然包括行政法规在内的法规性文件不是由各级人大及其常委会直接制定的，但是行政法规和地方性法规从法源上讲都来源于宪法和法律，而宪法和法律都是由全国人大及其常委会制定的。中国特色社会主义法律体系的形成，总体上解决了有法可依的问题。

我们不仅要关注中国特色社会主义法律体系的具体内容，还要关注建设中国特色社会主义法律体系的过程中，人大及其常委会所遵循的标准和原则、所形成的立法制度、所立法律的质量，这些问题本身也是人大及其常委会能够正确行使立法权，从而赢得社会公众认可、获取公信力的重要依据。

任何成熟的法治国家都有自己的立法原则、立法标准以及在这个原则标准指导下的立法制度所形成的法律体系。中国特色社会主义法律体系的形成标志着我国正在逐步成为成熟的法治国家。

党的领导、人民当家作主和依法治国不仅是我国最高的治国理政的原则，也是我国立法的最高指导思想。党的方针政策与法律有着密切的内在逻辑关系。在我国特定的环境下，法律是被实践证明了的需要长期执行的党的方针政策，或者说被实践证明是正确的党的方针政策需要以法律的形式固定下来。离开了党的领导，我国的法律就不是中国特色社会主义法律。“立法则是把党的路线方针政策法律化的过程。”②党的立法提议通过人大的法定程序转化为全国人民都要遵守的法律。当然立法的最根本目的是为了维护人民的根本利益。

在党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机统一这个根本立法原则指导下，中国特色社会主义法律体系体现了这样的标准：第一，法的门类要齐全（即宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等不应当有缺项）。第二，不同法律部门内部基本的、主要的法律规范要齐备。第三，法律体系内部不同的法律门类之间、不同法律规范（如民事的、刑事的、行政的等）之间、不同层次法律规范（宪法、法律、行政法规、地方性法规和自治条例、单行条例等）之间，要做到逻辑严谨、结构合理、和谐统一。③

在党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机统一这个根本立法原则指导下，我国形成了独特的、统一的、多层级的立法体制。这个立法体制包括全国人大及其常委会的国家立法权、国务院及其部门制定行政法规和规章的权限、地方人大及其常委会的地方立法权。在这个立法体制中，全国人大及其常委会的国家立法权居于核心地位，特别是全国人大的基本立法权处于统领地位，这就保证了宪法的统帅地位。这种立法体制保证了全国法律的统一性，同时也满足了国家迅速发展过程中，不同行业、不同地区之间的特殊法律需求。

2000年3月九届全国人大三次会议通过的立法法，对我国的统一而又分层次的立法体制以及立法权限和程序做出了明确规定，标志着中国特色社会主义立法体制已经形成。

同时，具有立法权限的各级人大及其常委会逐步向着民主立法、科学立法、提高立法质量的立法方向迈进，从而使中国特色的社会主义法律体系的立法质量基本上满足了国家社会生活各个方面的要求。民主立法是建设中国特色社会主义法律体系的内在要求，是人民当家作主的宪政理念在立法工作中的具体体现。当然，民主立法成为立法工作的自觉追求还是有一个过程的。直到党的第十七次全国代表大会，民主立法才同科学立法一同被明确提出。民主立法的具体表现就是开门立法。立法不是立法部门在闭门立法，而是采取立法听证、立法座谈，广泛听取群众和专家意见，把法律法规草案向社会公示听取社会意见建议等方式进行立法。科学立法则是“要求立法工作应当秉持科学立法的精神、采用科学立法的方法、符合科学立法的规律、遵循科学立法的程序、完善科学立法的技术”④。值得一提的是，全国人大常委会对法律案的审议由二审制改为了三审制，并且在这个过程中听取人大代表的意见和建议，接受人大代表的监督，尽量避免将人大代表排除在常委会的立法过程中。

尽管中国特色的社会主义法律体系已经形成，从根本上满足了有法可依的需求，并且在建设中国特色社会主义法律体系的过程中，确立了正确的立法原则和标准，形成了科学的立法体制，逐步向着民主立法、科学立法的方向迈进，提高了立法质量，赢得了人民群众对人大的信任，但是不容置疑的是我国的立法工作仍然存在许多问题，这些问题的存在影响了人大的公信力。

第一，立法质量有待提高。提高立法质量是进一步完善中国特色社会主义法律体系的本质要求。当前有些法律仍然过于粗放，可操作性差。改革开放初期，为了适应经济社会发展的急迫需要，急于改变无法可依的状况，本着“有比没有强”、“宜粗不宜细”的原则，制定了急需的几部法律。这是可以理解的。但是随着经济社会的迅速发展，明确需要法律调整的关系越来越多，这不仅需要越来越多的法律，同时也需要越来越细的法律，让法律更具有可操作性。但是目前还没有从根本上改变法律过于粗放、部分法律操作性差的状况。部分法律缺乏可操作性，一方面是因为法制环境不完善，不能做到有法必依、执法必严、违法必究；另一方面是因为法律条文不够细致，操作起来有难度。有些法律条文类似于宣言性质，只提不应该如何，而不提违法后的惩戒措施，致使人们对某些法律的实施缺乏信心。

第二，民主立法尚有差距。民主立法一方面包括充分发挥人大及其常委会以及各级人大代表代表人民行使立法主体的权力，另一方面包括广大公民参与立法。就人大及其常委会以及各级人大代表代表人民行使立法主体的权力方面来看仍然存在不足。我们坚持党对立法工作的领导，尊重并执行党的立法建议，同时也应该尊重人大及其常委会和人大代表的立法主体地位。但是在立法案的提请审议方面，人大及其常委会和人大代表的立法主体地位体现的不充分。截至2009年，“列入全国人大及其常委会立法和审议计划的法律草案，几乎全是国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院提起，迄今为止，只有1件全国人大代表联名提出的法律案被提请全国人大常委会审议，而全国人大常委会委员没有联名提出过1件法律案。由于法律的限制，列入全国人大及其常委会立法和审议计划的法律议案，迄今为止没有1件是由全国总工会、全国妇联、共青团中央等重要群团组织、行业协会提出的”⑤。与此相关联的是各级人大的立法功能有所虚置。宪法和立法法规定了全国人大的国家立法权，全国人大常委会制定全国人大国家立法权以外的国家法律，地方人大及其常委会也各有专属的立法权限。但是，自从1982年宪法公布，各级人大常委会获得立法权后，各级人大的立法权逐步被虚置了，代之以常委会的立法权，这种状况在地方立法中尤其明显。从创制和实施性的地方性法规的数量来看：无论是各省、自治区、直辖市还是经济特区，各地方人大常委会都是最大的贡献者，除去各省和极少部分的省会城市和较大的市所制定的关于制定地方性法规的条例以及各级人大选举和议事规则外，所有的地方性法规都是由地方人大常委会制定并通过的。地方人大常委会制定的地方性法规所涵盖的内容不仅包括了全国性法律在各地的实施细则和补充规定，还包括了各地先于全国立法的创新性立法，甚至还有对各地方的经济建设和规划所制定的地方性法规。例如，50年来北京市人民代表大会立法3件，而北京市人大常委会则立法130件。北京市人民代表大会自2001年以来，相隔13年才在2014年的人大全体会议上再次行使代表大会的立法权。人民代表大会立法权的虚置实际上是变相剥夺了大部分代表的立法参与权。这不利于践行人民当家作主的宪政理念，不符合民主立法的要求。另外，立法听证、立法座谈、立法论证、立法公开等民主立法、科学立法形式还很不完备。当前持续开展的立法听证、立法座谈、立法论证、立法公开等民主立法、科学立法形式仍然处在起步阶段。一方面是立法主导机关，包括一些领导干部仅仅是把这些方式当作立法宣传的形式，而没有从落实人民当家作主的高度来看待这些措施，另一方面则是广大选民对此也没有正确的认识，同某些领导人的看法一样，仅仅把它们看作是宣传的手段。所以，这些立法方法的形式意义大于实质意义。

第三，业已形成的法律体系重经济立法，轻民主民生立法，其逻辑结论就是重行政管理而轻权利保障。我国处于并将长期处于社会主义初级阶段，在这个阶段必须坚持以经济建设为中心，因此从实际出发以经济立法为立法的重点是必然的，尤其是在改革开放的初期更是必须的。但是随着经济社会的发展，人民群众的权利意识日益觉醒，而且国家保护公民合法权利的作用日益凸显。所以，由经济立法为重点转向以保护公民合法权利为重点的民主民生立法就成为必然的趋势。当前加快社会立法就反映了这种要求，但是仍然远远不够，尤其是保护公民民主权利方面的立法明显不足。民生权利立法不能代替民主权利立法。公民不仅是行政管理的对象，更是国家和社会的主人，而公民享有各种民主权利是国家和社会主人的具体体现。

第四，立法中的部门保护侵犯了公民的合法权益。立法中的部门保护，或者叫部门利益的法制化已经广受诟病，但是远未得到解决。所谓的立法中的部门保护，“一是通过立法保护和扩大本机关、本部门的职权。二是以保护和扩大部门职权为形，以由此获取本部门、本集团的各种利益特别是经济利益为实”⑥。立法中的部门保护是我国立法工作中特有的现象。从根本上讲源于我国的立法体制，本应是被规范的行政部门参与到立法工作中来。行政机关参与立法是我国的国情决定的。因为我国是行政权主导的国家，立法机关与行政机关相比，立法机关尽管法律地位很高，但是实际职权不如其法律地位。我国立法中，行政机关往往主导法律草案的起草，在起草过程中很自然地扩大本部门的权限和权力，保护本部门的利益。而在法律草案的审议中，立法机关又难以起到主导作用，公民的意见建议更难以同行政机关的意志相抗衡。

三、从人事任免权的行使看人大常委会的公信力

宪法和法律规定各级人大及其常委会享有人事任免职权。但是，在许多人看来，各级人大及其常委会的人事任免权只具有象征性，据此怀疑其公信力。对此我们应该做进一步的分析。

实事求是地说，当前在我国，人大及其常委会的各项权力的行使与社会主义民主政治的要求和人民群众的期待还有不小差距。人大及其常委会在实际行使人事任免权过程中，基本上遵循党委、人大、政府，也包括政协在内的协商机制，这其中党委居于核心领导地位。中国共产党是执政党，是我们的领导核心，这是宪法规定的。因此我国实行党管干部的原则，对于一府两院的重要干部拥有提名权和推荐权。人大及其常委会根据自己的权限，对党委推荐的干部人选进行表决，这是符合宪法和法律的。我们不要先入为主地认为，人大及其常委会拥有人事任免权就是指人大及其常委会可以独立的任免干部，或者是人大常委会否决党委的提名推荐，根据自己的意愿来任免干部就是拥有人事任免权的表现，唯有如此才能体现出人大及其常委会的公信力。即使在实行三权分立的国家，甚至是议会制为主导的国家，议会也不可能完全独立地行使官员的任免权。美国内阁中的重要成员也是总统提名，再由国会批准的，国会无权单独任免内阁部长。

我们应当从坚持党的领导、依法治国、人民当家作主三者有机统一的角度来看待党管干部和人大及其常委会行使人事任免权的关系。只要是严格依法行使自己的人事任免权，就体现了人大常委会在人事任免权上的公信力。在这个问题上人们基本上形成了共识。

第一，党管干部与人大及其常委会行使人事任免权在本质和目的上是相同的。党选拔推荐干部的标准与人大及其常委会任免干部的标准是一样的，都要坚持德才兼备。二者选拔任用干部的目的，都是贯彻执行党和国家的各项路线、方针和政策，推动国家政治、经济、文化和社会各项事业的发展，一句话就是更好的为人民服务。所以，人大及其常委会依法任免党委推荐的干部本身就是自身公信力的体现。

第二，党管干部与人大及其常委会行使人事任免权又有区别，二者不是绝对等同的。党的权力与国家权力是性质不同的两种权力，二者不能相互代替。党管干部的权力只有通过人大及其常委会法定程序的认可，才能转化为国家权力，这是人民主权的表现；人大及其常委会通过党推荐的干部体现了其接受党的领导，这是党的领导权的表现。人大及其常委会严格依法定程序任免干部，这是依法治国的表现。特别是经过几十年的民主法治建设，依法任免干部已经常态化了。

当然，在现实中人们谈论人大及其常委会公信力时，往往注重二者的区别，特别是注重人大及其常委会在行使人事任免权时的独立性。这也是正常的，因为现实中党管干部的权力体现得十分清楚。与党管干部的实质性权力相比较，人大及其常委会对人事任免权的行使主要体现在程序上。为了充分体现出人大及其常委会在人事任免过程中的作用，除了严格依法定程序任免外，各级人大及其常委会对党委提名推荐的干部也并非照单全收，差额选举就是举措之一。对于认为尚存在一些问题的干部，人大及其常委会一般都在表决前积极同党委沟通。另外，一些地区的人大及其常委会也在对人事任免权的行使进行探索。例如，天津市人大常委会审议任命案时，提名人需要介绍拟任命人员民主推荐和政绩考核等情况；上海市人大常委会开发了多项表决功能表，改变了任免多名法院、检察院人员一并表决的方式，实现了一次表决中可对每位被任命人员选择不同的表决意见；福建省人大常委会在任命厅级以上干部时，被任命人员需到会做供职发言。

四、从重大事项决定权的行使看

人大及其常委会的公信力通俗地讲，当家作主就是要管人、管钱、管事。人民群众通过人大及其常委会行使当家作主的权力，就是要求人大及其常委会管好人、管好钱、管好事。管人对应的是人大及其常委会的人事任免权，管钱对应的是人大及其常委会的税收和预算监督权，管事则对应的是重大事项决定权。人大及其常委会行使立法权，实质是要通过法律的方式来确定如何管人、管钱、管事。这样我们就清楚了人大及其常委会四项职权之间大致关系。由于县级人大及其常委会和乡镇人大没有立法权，所以它们就只能行使人事任免权、重大事项决定权、监督权。其中，管好人、管好钱都是为了把事情做好。所以，重大事项决定权就是基础和核心。

所谓的决定权就是“人大及其常委会代表人民的意志，依照法定程序，对国家和地方本行政区域内的政治、经济和社会发展等各方面的重大事项做出决定或者决议，并用国家强制力保证贯彻实施的国家权力”⑦。如此看来决定权具有这样两个特点：一是权威性。人大及其常委会行使决定权是为了人民的利益，代表了人民和国家的意志，它只对人民群众负责，不对任何其他国家机关负责，而且它的行使依靠的是国家强制力，所以具有任何其他党派组织、社会组织所不具有的权威性。二是法定性。一方面，这种权力是宪法和法律明确规定的。宪法第一百零四条，地方组织法第四十四条都有明确规定；另一方面，人大及其常委会行使决定权遵照严格的法律程序。从决定议案的提出、审议、表决、公布、施行，到监督都遵循严格的法定程序。

从我国各级人大及其常委会行使重大事项决定权的状况来看，其在一定程度上体现了人大及其常委会的公信力。这主要体现在以下几个方面。

第一，坚持了党的领导。中国共产党是执政党，是中国社会主义建设事业的领导核心，这是宪法明确规定的。我们强调要实现党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，而这三者中党的领导又是根本保证。各级人大及其常委会行使重大事项决定权，不是不要党的领导，完全自己说了算。实际上，人大及其常委会在行使重大事项决定权时，都坚持事先向党委报告请示，在党委同意之后再行使此项权力。而且在行使重大事项决定权的过程中也能随时与党委沟通，以取得党委的支持。

第二，坚持了依法行权。拥有立法权的地市级以上人大及其常委会首先是立法机关，县级人大及其常委会和乡镇人大尽管没有立法权，但都是社会主义法治实践的积极倡导者和践行者，模范地遵守宪法和法律是它们的职责。所以，人大及其常委会在行使重大事项决定权时都遵循了法定的程序。重大事项决定议案的提出需要法定的主体，不是任何人都可以随意提出的。议案提出后的审议、表决、发布、实施、监督都有明确的法定程序。现在尽管全国人大及其常委会还没有制定统一的行使重大事项决定权的法律，但是绝大部分的省级人大及其常委会都制定了行使重大事项决定权的办法，或者是通过人民代表大会和常委会的议事规则规定了行使此项权力的办法，许多省级以下的人大及其常委会也制定了类似的办法和规则。这就使得该项权力的行使有章可循。

第三，坚持了人民利益至上原则。人民主权是我国社会主义政治制度的根本原则，人大及其常委会是人民行使当家作主权力的最根本途径。这就决定了人大及其常委会在行使重大事项决定权时，必须紧紧围绕人民群众的利益。有些事项虽然很大，但是属于少数人，与绝大多数人没有关系或关系不大，那就不能进入人大及其常委会的议决范围。在当前，人大及其常委会大都把重大的民生议题，诸如医疗、教育、住房、社会保障、环境保护等问题纳入议决的范围。这充分体现了人民利益至上的原则。

第四，坚持了长远性、根本性、全局性原则。彭真同志早在1980年就提出了这个原则，各级人大及其常委会也很好地遵守了此项原则。我们国家人口众多、情况复杂，人大及其常委会要面对随时发生的各种情况。但是，我国政治体制的结构决定了人大不是处理日常事务的机关，各种日常事务是由政府负责处理的，法律也对此做出了相应的规定。政府负责执行人大及其常委会的重大决定和上级政府安排的工作。所以，人大及其常委会所议决的都是本行政区域内具有长远性、根本性、全局性的大事。

尽管上述做法在一定程度上体现了人大及其常委会的公信力，但是目前我国人大及其常委会行使重大事项决定权的状况并不令人十分满意，在某种程度上损害了人大及其常委会的公信力。主要表现在如下几个方面。

第一，与立法权、人事任免权、监督权的行使相比，重大事项决定权行使的次数与质量都是比较低的。学术界一般把重大事项决定权分为两大类。一类是批准性的决定重大事项，如批准一府两院工作报告、批准国民经济和社会发展计划报告、财政预算等。此类重大事项的决定是法律明确规定了的。另一类是法律没有明确规定，而是由人大及其常委会自主行使的重大事项决定权。在许多人看来，人大及其常委会行使批准性的重大事项决定权也就是程序性的例行公事。人民群众最不满意的往往是自主性的重大事项决定权的使用。尽管现在已经有29个省级人大常委会、80多个地市级人大常委会制定了重大事项决定权的实施办法，但是这些办法大都缺乏可操作性，真正实施起来并不容易。实际上一些地区的人大及其常委会在一年甚至一届任期内都没有行使过自主性的重大事项决定权。例如，据上海市人大常委会对市十二届人大常委会即2003—2007年期间所作重大事项决定的统计，仅有18件，同期，地方立法81件，专项工作监督83项，执法检查55次。而天津市人大常委会自1980年至2009年讨论、决定本行政区域内重大事项并做出决议或决定的仅有11件，同期，地方立法387件，执法检查和视察近200次。⑧

第二，自主性重大事项的决定往往多是号召性的，一府两院难以操作执行。由于许多重大事项在决定之前缺乏深入的调研，往往是为了应付上级号召，或者是为了配合本地党委政府的工作而匆忙做出的，因此缺乏针对性，主题不明确。这样的决定当然难以执行。实质性的重大事项，比如重大建设项目往往不通过人大及其常委会来决定，而是党委、政府或者是党委和政府联合决定。

第三，自主性重大事项决定做出后，缺乏跟踪监督检查。一些地区的人大及其常委会往往满足于作决定，但是对于一府两院是否真正落实这些决定，并不去跟踪监督。

之所以会出现上述影响人大及其常委会公信力的状况，主要有几方面的综合因素。

一是现有法律规定操作性不强。宪法和地方组织法规定了人大及其常委会有重大事项决定权，但没有规定哪些事项属于重大事项。人大及其常委会在行使重大事项决定权之前，首先要确定所议决的内容是否是重大事项，然后才能考虑是否行使此项权力，以免有违法之嫌。当然，许多人认为，所谓的重大事项因时间、地域不同而不同，法律不可能详细列举，具体事项是否重大，只能由人大及其常委会自己来认定。这看似是自由裁量，实则增加了行使重大事项决定权的难度。另外，现有法律不仅对实施重大事项决定权的办法规定得有些模糊，而且对于人大及其常委会不行使此项权力也没有追责规定。所以，一些地区干脆将此项权力束之高阁。

二是现有决策体制的制约在重大事项决定权上，党的决策权、人大及其常委会的重大事项决定权、政府行政权如何协调实施需要深入探讨。我们过去曾经有过严重的党政不分、以党代政的情况，党委包揽了一切。改革开放后，党和政府在努力改变这种做法，但是这种惯性仍然很强大，这使得人大及其常委会行使重大事项决定权受到制约。

三是人大代表和常委会组成人员的素质也制约着人大及其常委会行使重大事项决定权。我国的人大代表都是兼职的，大多数的常委会组成人员也是兼职，这种做法的本意是为了加强代表和常委会组成人员与选民的联系，更好地了解实际情况。但是这样也使得代表和常委会组成人员不能全身心地投入到参政议政工作中。另外，这种做法虽然强调了代表性，但往往忽视了代表和常委会组成人员的参政议政能力。特别是当代表和常委会组成人员在审议诸如预算等专业性较强的报告时，往往是看不懂，难以进行深入审议。在这种情况下进行的表决往往会流于形式。

五、从监督权的行使看人大及其常委会的公信力

相比较而言，人大及其常委会对监督权的行使是比较充分的，特别是地方人大及其常委会对监督权的行使可以说是最好的。事实上，对于地方人大及其常委会，尤其是没有立法权的人大及其常委会，行使监督权更成了其工作的重点。应该说，人大及其常委会对监督权的行使比较充分地体现了其公信力。

第一，已经有了相对完备的监督法律。就人大及其常委会的四项职权而言，在国家层面上我国已经制定了立法法和监督法，还没有制定关于行使重大事项决定权和人事任免权的具体法律。虽然，我国暂时还没有制定全面的关于人民代表大会行使监督权的法律，但是已经于2006年8月颁布了《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》，并于2007年1月1日开始实行。这说明人大常委会的监督有法可依，而且这部法律具有相当强的可操作性，对于各级人大常委会有效行使监督权意义重大。

第二，各级人大及其常委会的监督工作取得了实实在在的效果。从1980年开始，我国县级以上地方人大设立常委会，人大及其常委会的监督工作取得了长足进展。

人大及其常委会积极探索创新监督模式并起到了积极作用。随着人们对人大监督工作认识的深化，在关于监督方面的法律尚不健全的情况下，各级人大及其常委会积极主动地探索监督方式。这其中需要特别指出的是述职评议和个案监督两种监督模式。

评议是人大常委会通过组织委员、代表调查了解被评单位的工作，提出改进工作的意见和建议，并督促其整改的监督工作方式。早在20世纪80年代，一些地方人大就开始了评议的探索工作。1982年，黑龙江省肇源县人大常委会组织人大代表评议“一府两院”官员，开了述职评议的先河。地方人大评议的范围越来越广，评议的具体做法越来越多。由于评议具有刚柔相济的特点，使人大监督收到较好的实效。直到2007年年初监督法开始实施，全国31个省、自治区、直辖市的各级人大都开展了评议工作。评议包括工作评议、执法评议、述职评议、重点案件评议等多种形式，其中尤以述职评议最直接地触动了官员。通过评议，使代表在闭会期间对“一府两院”的工作情况有所了解，并以国家权力机关组成人员的身份直接监督“一府两院”改进工作。通过评议，使人大及其常委会的监督、人民代表的监督和公众监督紧密地结合在一起，有力地促进了被评对象纠正存在的问题，进一步提高了“一府两院”及其工作人员的依法行政能力和公正执法的水平。

人大对司法机关具体案件实施监督是20世纪80年代后期开始发展起来的一项监督工作。它最初是由一些地方人大常委会在处理群众来信来访工作中逐步发展而来的。最早对个案监督进行地方立法的是辽宁省。1987年11月，《辽宁省地方各级人大常委会监督司法工作的暂行规定》率先对个案监督问题作了规定。从这以后，各地方人大相继制定了类似的地方性法规或规范性文件。在监督法实施之前我国各省、自治区、直辖市基本上都有了关于个案监督方面的地方性法规，甚至在市县一级人大常委会也制定有个案监督方面的规定。

除了述职评议和个案监督外，各地还探索了其他种类的监督方式。例如20世纪80年代中期吉林一些市县区开始使用“审议意见书”；20世纪80年代末广东一些市县开始使用“法律监督书”；1986年之后，河北部分县市人大常委会推行“执法责任制”，1988年后吉林省和河北省一些地方推行“错案责任追究制”，这两种办法也成为地方人大常委会新的监督方式。这些监督形式为地方人大及其常委会拓宽了监督渠道，强化了监督力度，增强了监督实效，把地方人大监督工作提高到了一个新的水平，也极大地提高了人大及其常委会的公信力。当然，由于这些监督方式还存在一些负面的影响，比如在某种程度上影响了司法独立，所以后来制定的监督法对此并没有完全采纳。

还有一项提高人大及其常委会公信力的监督内容，就是各地人大及其常委会加大了预算监督的力度，被人们称为人大在看紧人民的“钱袋子”。毫无疑问，政府如何花纳税人的钱，是现代民主国家政治的重要内容。2001年，广东省政府首次向省人大提交了7个部门的预算报告；2002年，广东省政府向省人大提交的预算报告扩展到27个部门；2003年，广东省102个省级部门全都向人大提交了预算报告，涉及的总金额高达220亿元；2004年，广东省《省级部门预算单位预算表》列出了115个省级部门225亿元的预算明细，各部门预算草案都增加了一份详细的文字说明。2004年8月，广东省人大开全国之先河，省人大财经委与省财政厅实现正式联网，可以自由地进入“广东省国库集中支付系统”，清楚了解每笔政府财政支出。2007年四川省人大也实现了与省财政厅的联网。随后全国许多地区都仿效这一做法，而且人大监督的范围和深度都有所增加。

有效的监督使人大及其常委会的公信力大大增强了。但是，人大及其常委会监督权的行使状况与宪法法律的规定，特别是与人民群众的期待相比还存在差距，这影响着人大及其常委会的公信力。

第一，人大及其常委会在行使监督权时，一定程度上存在不作为的状况。我国幅员广阔，行政区划层级多，数量也多，全国共有五级人大，其中县以上四级设立人大常委会。2001年，全国除港澳台外共有31个省级人大，332个地级人大，2861个县级人大，2009年底时有乡镇人大34170个。最近几年进行了少部分县级、乡镇级区划调整，但是总体数量基本没有太大变化。如此众多的人大及其常委会，可以说举世罕见。尽管宪法和法律明确规定人大及其常委会要行使监督权，但是各地状况并不完全统一，有些地区的人大及其常委会有不作为的情况，甚至出现监督缺位、漏监、弱监的情形。在不少情况下，人大及其常委会的监督存在程序多、实质少的形式主义。有许多需要监督的事项没有监督，比如各地每年大量的预算外资金缺少人大监督。

第二，人大监督的法律机制和体制机制不健全。改革开放30多年，人民代表大会制度建设成绩巨大，但是远没有达到完善状态。首先，监督的法律法规不健全。现行的监督法是关于各级人大常委会行使监督权的法律，而对于权力更大、地位更高的人民代表大会如何行使监督权则没有规定，致使作为法理上更加重要的监督主体——各级人民代表大会缺位了。其次，现行监督法规定的监督对象，即监督的客体只是一府两院。在中国的公共权力结构中，一府两院并不是全部，执政党处于整个公共权力的核心地位，而执政党并不是监督法规定的监督对象。再次，对于公民如何监督人大及其常委会行使监督权也没有明确的法律规定。最后，人大及其常委会缺乏足够的权威。正如上面所言，事实上在监督过程中各级人民代表大会缺位了，真正在行使监督权的是各级人大的常设机构常委会，这必然影响监督的权威性。另外，在现实中，各级人大常委会与同级党委和政府相比，其权威性和执行力都有差距。

第三，监督力度不到位，有些监督方式长期搁置。在人大监督权的实际运作过程中，往往是和风细雨，很难见到类似于党委和政府在行权过程中那种强势劲头。监督法规定的几种监督方式并没有完全实行，特别是质询、特定问题调查、撤职三种监督方式几乎没有运用过。

第四，人大及其常委会组织机构、运转方式和相当多的人大代表以及常委会组成人员的素质影响了监督工作。在事实上主要由各级人大常委会肩负着监督工作的情况下，人大常委会的组织状况必须满足监督工作的需要。作为人大及其常委会监督对象的一府两院，其分工精细、组织庞大、运转复杂。人大常委会如果没有与之相匹配的组织机构是难以实现有效监督的。相对而言，各级人大常委会组织机构比较单薄，分工不细，有时的确力不从心。比如，美国众议院拨款委员会就分设10个小组委员会，一年有10个月在进行预算审查。我国每年国家层面财政预算达几万亿元，但人大开会几天就通过了。事实上人大代表真正用于审议财政预算的时间更少。在地方人大，审议财政预算的时间就更少了。如此短的时间即使全部用于审议财政预算，许多代表也未必能看得懂，未必能提出建设性的意见。因为，在选举人大代表时，更多的是考虑代表的广泛性，而对于政治素质之外的因素考虑的不够。许多代表只是把当代表看作是一种政治荣誉。更为重要的是代表都是兼职的，这就降低了代表对监督工作的责任心。人大常委会组成人员同样也面临这种问题。尽管近年来，各地都在力图增加专职常委的比例，但是不足以从根本上改变既有状况。这仅是以预算监督为例，至于司法监督工作更是如此。

总之，我国人大及其常委会有着不容置疑的公信力，但是这种公信力与其崇高的法律地位，与人民群众的期待，尤其是与党委、政府的强大执行力所取得的公信力相比较，仍然存在不少差距。通过积极行使法定职权来提高人大及其常委会的公信力是今后人大工作一个重要方向。

注释

①李贵成：《提高政府公信力的社会学思考》，《理论导刊》2009年第4期。②④李林：《改革开放三十年与中国立法发展》（下），《北京联合大学学报》2009年第2期。③李林：《改革开放三十年与中国立法发展》（上），《北京联合大学学报》2009年第1期。⑤朱恒顺：《人大立法30年：成绩、回顾与展望》，《人大研究》2009年第1期。⑥刘松山：《国家立法三十年的回顾与展望》，《中国法学》2009年第1期。⑦程湘清：《人大决定权监督权简论》，《人大研究》2006年第1期。⑧黎鹏昊：《地方人大常委会行使重大事项决定权的法律实证研究》，2010年中国政法大学硕士论文，第34页。

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