市民化视角下的农民工就业质量问题研究

摘要：农民工市民化是我国现代化发展的必然要求，是当前推进城镇化的一项重要任务，高质量就业是农民工立足城市并最终成为市民的关键。当前，农民工总体就业质量不高，就业歧视、收入水平低、就业不稳定、合法权益遭受侵害等问题依然比较突出，严重阻碍了农民工的城市融入进程。大力促进农民工就业、建立健全城乡统一的劳动力市场、加大农民工培训和权益保护力度等，是提高农民工就业质量、进而推动其市民化的有效途径。

关键词：农民工；就业质量；市民化

中图分类号：F323.6文献标识码：A文章编号：1003-0751（2014）05-0082-05

农民工市民化是我国现代化发展的必然要求，是当前推进城镇化的一项重要任务，高质量就业是农民工立足城市并最终成为市民的关键。当前，农民工在城市就业的制度障碍正在弱化，就业状况持续改善，但总体就业质量不高，阻碍了农民工的城市融入进程。加强对农民工就业质量方面存在问题及对策的研究，对进一步改善农民工就业状况、推动农民工市民化进程和城镇化健康发展，具有非常重要的意义。

一、高质量就业是促进农民工市民化的关键

农民工能否顺利市民化受到多种因素的影响，其中最关键的是农民工能否在城市实现高质量就业。当前许多农民工事实上已经成为城市市民，但由于种种原因却难以融入城市社会，摇摆于城乡之间。从表面看来，这似乎是户籍制度排斥、社会保障缺失、城市生活的高成本等原因造成的，但核心的问题在于农民工就业质量不高，收入水平偏低，即使拥有城市户籍，也难以在城市立足。

正因如此，农民工把在城市高质量就业看得十分重要，认为在城市稳定就业和取得较高收入是其市民化的最主要标志。在武汉大学“中国农民工问题”课题组的调查中，当问及“你认为成为市民的主要标志是什么”时，把“拥有稳定的工作和较高的收入”作为成为市民的“最主要的标志”和“第二位的标志”的农民工分别占37.8%和27.8%，高于“取得城市户口”等其他选项。同时，农民工对他们成为市民后的就业问题也表现出担心。调查显示，在农民工成为市民后面临的最主要问题中，农民工选择“城市失业风险大、失业后生活没有保障”的占27.8%，远高于“在城市买房负担重”等问题。①

可见，无论是农民工市民化意愿的增强，还是市民化能力的提升，都有赖于就业质量的提升。只要农民工享有与城镇职工平等的劳动就业权利，就业质量得到提高，农民工就业的稳定性和收入水平就能得到提高，就能与城镇职工享有基本均等的公共服务，城乡二元户籍制度对农民工市民化的影响就会弱化，农民工的住房、子女教育、社会保障等问题就有了解决的基础，农民工也不会把农村土地作为最后的就业保障而不愿从农村退出，农民工的市民化意愿和能力都会增强，市民化进程就会加快。所以，农民工高质量就业的实现，是其融入城市并最终成为市民的关键因素，能否有效提高农民工就业质量，也就成为促进农民工市民化的关键。

二、农民工就业质量提升中面临的主要问题

进入21世纪以来，随着农民工城市就业环境的改善，其就业质量得到明显提升，但是总体水平依然不高，就业歧视、劳动报酬偏低等问题比较突出。

1.劳动报酬低，劳动强度大

随着经济发展和农民工权益保护力度的不断加大，农民工收入呈现较快增长的势头，但总体水平依然不高，城乡劳动者的收入差距仍然较大。《2012年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示，2012年外出农民工人均月收入水平为2290元，远低于城镇非私营单位（主要是城镇职工）就业人员平均月工资3897元。若考虑福利待遇，这个差距更大。据测算，目前全国农民工的工资福利待遇与市民的工资福利待遇相差约5倍左右。②调查数据表明，农民工大都处于中低收入阶层甚至低收入阶层（目前仍有10%左右的农民工月收入不足1000元），收入偏低是制约其在城市定居的主要困难和障碍。农民工工资不仅低，而且被拖欠现象十分突出。据不完全统计，自2012年11月全国总工会开展工资支付专项检查活动以来，各地为150万职工追讨被拖欠工资73.29亿元，其中包括136万农民工被拖欠的工资69.45亿元。③

另外，当前农民工工资的增长大多是靠超长的劳动时间获得的。80%左右的农民工在制造业、建筑业、住宿餐饮业等行业中的低层次岗位就业，劳动强度大，劳动时间长，许多农民工每周休息时间很少，甚至没有休息时间。据调查，农民工平均每天工作9.16小时，平均每周工作6.05天。从每天的工作时间看，平均每天工作8小时的仅占40.1%，每天工作9—12小时的高达48.7%，甚至有4.8%的农民工每天工作时间在12小时以上。从每周工作时间看，每周工作5天的农民工仅占20.1%，每周工作7天和6天的分别高达44.8%和34.2%。④

2.就业稳定性低，职业发展空间狭小

就业稳定性是衡量就业质量高低的一个重要指标，一般是指员工就业岗位比较稳定，有一个较长的职业发展周期，对于工资收入和职业晋升有正面预期。⑤就农民工来说，他们大多属于非正规就业，劳动合同签订率低，职业稳定性差，“短工化”趋势明显，主要表现为工作持续时间短，工作流动性高。清华大学“农民工就业趋势研究”课题组的调查显示，65.9%的农民工更换过工作，50%的人在近1.75年内更换了工作，农民工平均每份工作的持续时间为2年。这种“短工化”就业趋势在农民工群体中呈逐年递增之势：2004年开始上份工作的农民工，工作平均持续时间大约为4.3年。而2008年开始上份工作的农民工，工作只持续了2.2年，缩短了近一半。⑥农民工就业的这种“高流动性”，不仅不利于农民工工资的正常增长，也使他们难以通过积累工作经验获得技能提升和职业发展，抑制了企业为他们提供培训的积极性，阻碍了其就业质量的提升。流动后的农民工，其职业地位提升十分有限。据清华大学课题组的调查，与上一份工作相比，41.9%的农民工在当前工作中拿到了更高的报酬，但在管理层级、技术等级等方面的提高并不明显，表现出“水平化”发展的格局。“高流动”与“水平化”并存的格局，使近半数农民工对未来的晋升持悲观态度，使农民工处于希望进入城市、不敢退出农村的矛盾境地。

3.就业环境和工作环境亟待改善

改革开放以来，农民工就业政策经历了允许农民进城就业、控制和规范农民进城就业、引导农民进城就业的演变过程，政策的着力点逐步转向保障农民工就业的合法权益、为其创造公平的就业环境上来，农民工转移就业环境不断改善。但是，城乡分割的二元体制尚未彻底破除，城乡分割的劳动力市场依然存在，加之针对农民工的公共就业服务供给不足，这些都成为农民工就业的障碍。一方面，大多数农民工仍然只能在次属劳动力市场就业，且以非正规就业为主，成为受经济波动影响最大的就业群体。2008年爆发的全球金融危机对我国劳动力市场造成了巨大的冲击，其中农民工受到的冲击最大，至少有2000多万农民工陷入找不到工作的困境。另一方面，农民工外出就业仍以亲友介绍等非正规渠道为主。据调查，在求职渠道方面，农民工求职主要是通过亲友介绍、单位直接招工等途径进行的，分别占38.4%、20.6%，而通过职业介绍机构、社区就业服务站等途径的只占11.5%。⑦

在工作环境方面，在城乡二元就业制度下，农民工只能从事城镇职工不愿意干的苦、累、脏、风险高的体力劳动，相当一部分农民工还在高空、高温、有毒的环境下工作，他们的劳动保护十分薄弱，出工伤事故、患职业病的概率远高于城镇职工。据原国家人口计生委发布的2009年流动人口监测报告，60%的农业流动人口就业于工作条件差、职业病发生率高和工伤事故频发的低薪、高危行业。在特殊岗位上就业的农民工中，仅有5.2%的农民工有非常严密的劳动安全防护措施，高达30.6%的农民工没有任何劳动安全防护措施。⑧农民工一旦在劳动中受伤或患上职业病，维权十分困难。

4.社会保障参保率及保障水平低

进入21世纪以来，各级政府出台了一系列政策推动农民工参加城镇职工社会保险。2010年出台的《中华人民共和国社会保险法》规定：“进城务工的农村居民依照本法规定参加社会保险。”这标志着农民工社会保险制度基本确立。可以说，目前农民工参加城镇职工社会保险已不存在制度障碍，并且政府对企业为农民工足额缴纳“五险一金”制定了严格规定，农民工的社会保障状况有了较大改善。但从总体来看，农民工的社会保障参保率和保障水平依然不高。《2012年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示，2012年末全国参加城镇基本养老保险、基本医疗保险的农民工人数分别为4543万人、4996万人，参加失业保险、工伤保险的农民工人数分别为2702万人、7179万人，仅占农民工总数的17.3%、19%和10.3%、27.3%。与此同时，一些地方还出现了农民工的“退保潮”。在农民工集中的广东省，有的地区农民工退保率高达95%。⑨社会保障问题若得不到妥善解决，农民工就难以真正融入城市社会。

5.就业能力不高

就业能力简单来说就是指个体获得和保持工作的能力，它是衡量就业质量高低的一个重要指标。长期以来，由于严峻的就业形势，我们比较重视农民工就业职位的获得，而对农民工的职业技能培训和就业能力提升重视不够，农民工就业能力依然不高。这可从农民工文化技术素质来分析。《2012年农民工监测调查报告》显示，在农民工中，文盲占1.5%，小学文化程度占14.3%，初中文化程度占60.5%，高中文化程度占13.3%，中专及以上文化程度占10.4%。不仅如此，农民工的职业技能素质整体也比较低。据国务院发展研究中心课题组的调查，农民工中没有技能等级的占58.2%，初级技工占21.9%，中级技工占15%，高级技工占3%，技师占1.4%，高级技师占0.5%。⑩目前，城市劳动力市场对高中及以上文化程度、受过专门职业技能训练的劳动力需求占大多数且呈上升趋势，农民工文化技能素质的滞后阻碍了其在城市的长期稳定就业，这也是农民工市民化进程缓慢的一个重要原因。

三、推动农民工高质量就业的对策

农民工是我国工业化和城镇化进程中的弱势群体，其就业质量的提高和市民化能力的提升，政府负有重要责任。为此，各级政府应通过深化改革以破除城乡二元体制、建立健全统一开放的劳动力市场、提供均等化的公共服务、加大农民工合法权益保护的力度、加强职业技能培训等途径，切实提高农民工就业质量，促进农民工更好更快地融入城市社会。

1.大力促进农民工就业，在扩大就业规模中提升就业质量

就业质量的提高是以就业数量增长为基础和条件的，要提高农民工就业质量，就必须把促进农民工就业放在突出位置。当前我国农民工总量超过2.6亿人，成为现代产业工人和城镇常住人口的重要组成部分，但我国农业劳动力的比重依然偏高，农村剩余劳动力转移就业还要继续，面对经济结构调整和发展方式转变，进城农民工就业又面临新的挑战。因此，促进农民工就业仍然是当前和今后一个时期我们所面临的一项重要任务。

（1）以加快推进城镇化为契机，促进农民工就业。城镇化的实质是人的城镇化，核心是要实现农民工在城市安居乐业。因此，在加快城镇化进程中，一定要把提升各类城市对农民工就业的吸纳和保障能力放在重要位置。当前，在继续改善大中城市农民工就业环境、提高就业质量的同时，重点要增强中小城市对农民工的吸纳能力。国家要把重大投资项目向中小城市倾斜，并通过税收等优惠政策引导社会资本流向中小城市，做大做强中小城市的特色产业和优势产业，提高保障农民工稳定就业的能力。

（2）加快发展就业吸纳能力强的第三产业和中小企业。在第一、二产业的就业弹性系数已呈下降趋势的情况下，第三产业因对劳动力素质要求弹性大、劳动密集程度高等特点，可以为农民工就业提供广阔的空间。2012年我国第三产业产值占国内生产总值的比重为44.6%，第三产业就业人员占比为36.1%，这不仅远低于发达国家的水平，与世界平均水平也存在较大差距，存在广阔的发展空间。为此，政府应从市场准入、资金保障、税收优惠等方面予以大力支持，推动第三产业和中小企业的发展。

（3）积极扶持进城农民工创业。随着城镇化进程的加快，城市的家政、物业、养老、医护、废品回收等行业快速发展，这些行业大多投资少、见效快、效益好、素质要求低，特别适合农民工创业。政府应通过清理限制措施、提供小额担保贷款等方式，加大支持力度，推动农民工进入这些行业创业发展。

2.建立健全城乡统一的劳动力市场，促进城乡劳动者平等就业

劳动力市场双重二元分割是农民工在城镇就业遭受歧视、就业质量不高的重要原因。要提高农民工就业质量，就必须建立城乡统一的劳动力市场，消除城市就业体制中存在的进入壁垒、就业歧视，给农民一个平等就业和共享城市发展成果的机会。

（1）深化户籍制度改革，消除劳动力市场分割的制度根源。我国现行的户籍制度是在1958年《中华人民共和国户口登记条例》的基础上发展起来的，最初的目的是为了限制农村人口进入城市和城市间人口的自由流动。经过多年发展，该制度逐步演变为城乡居民在就业、教育、社会保障、住房、医疗等方面享有不同权益的城乡二元体制，阻碍了城乡劳动力的合理流动，造成了就业机会不均等、就业待遇不公平等影响就业质量的突出问题。改革开放以来，国家先后出台了一系列户籍管理制度改革的政策措施，各级地方政府也进行了有益的探索。但由于户籍制度改革涉及广泛的权力和利益的再分配，所需的巨额财政支出是许多城市政府难以承受的，目前许多地方只是在形式上取消了城乡户籍差别，涉及依托在户籍身份上的一系列差别待遇方面的改革进展甚为缓慢。当前加快户籍制度改革，一是要认真贯彻落实国务院和地方政府出台的户籍制度改革政策，使符合条件的农民工尽快落户，并享有同当地居民同等的权益。二是探索建立户籍制度及其配套制度改革的财政分担机制，以加快剥离嵌入户籍制度之中的各种经济社会福利，使居住在城市的常住人口享有均等化的公共服务。

（2）建立健全统一的劳动力市场，促进城乡劳动者平等就业。由于我国经济体制尚处于转轨时期，劳动力市场方面的政策和法规还不完善，城乡统一劳动力市场尚未形成，就业不公平现象仍然存在，尤其是农民工就业权益得不到充分保障。因此，建立健全统一的劳动力市场，就成为提高农民工就业质量和推进农民工市民化进程的重要手段。第一，完善统一的就业管理制度。彻底清理针对农民进城就业的限制性政策和不合理规定，让农民工在市场的调节下自由流动、与城市劳动者平等竞争，真正实现就业准入上的平等；建立城乡统一的就业失业登记与就业援助制度，让城乡劳动者平等享有各项就业扶持政策。第二，完善城乡均等的公共就业服务体系。当前的重点是加强基层和农村公共就业服务体系建设，逐步形成覆盖城乡的服务网络；适应经济社会发展的需求，逐步拓宽基本就业公共服务范围，规范服务流程，完善服务标准，提高服务质量。第三，进一步完善劳动力市场法律法规，依法规范劳动力市场秩序，严厉打击职业介绍等领域的各种违法犯罪活动。此外，还要加快完善城乡统一的就业保障机制、就业培训机制等。

3.加大农民工权益保护的力度，切实改善农民工就业状况

农民工平等就业权的实现是一个长期的过程，在这个过程中，加大对农民工权益的保护十分必要。

（1）完善农民工工资正常增长和支付保障机制，提高农民工收入水平。工资收入是当前农民工最关心的问题，也是提高其就业质量的关键所在。近几年，农民工工资虽然呈现较快增长之势，但农民工对工资的不满意度却在上升，由2006年的32.94%上升到2009年的59.7%，提高工资水平位于农民工对政府多元化诉求之首。要提高农民工收入水平，一是必须认真贯彻落实《工资集体协商试行办法》，完善农民工工资形成和正常增长机制。各级劳动行政部门要督促企业建立并落实企业工资集体协商制度，从制度上保证农民工工资随企业效益和劳动生产率的提高而增长。当前的重点是要加强企业工会组织建设，积极引导农民工加入工会，有效提高工会干部及职工代表的协商能力，使工会真正能够代表广大农民工同企业展开平等有效的协商，彻底扭转农民工在工资协商中的弱势地位。二是要健全工资支付保障机制。当前的重点是要建立完善农民工工资支付保障制度、工资支付监控制度、工资保证金制度等，严格规范企业工资支付行为，确保农民工工资按时足额发放给本人。此外，还要建立最低工资标准动态调整机制，确保低收入劳动者（主要是农民工）获得合理的劳动报酬。

（2）完善农民工社会保障制度，有效提高农民工参保率和保障水平。社会保障替代土地保障，是农民工融入城市并最终成为市民的一个基本条件，也是农民工就业质量高低的一个重要表现。当前农民工社会保障方面存在的突出问题体现在缴费率高和保障水平低、社会保障的转移和接续难、农民工参保积极性不高等方面。要解决这些问题，一是要尽快实现失业保险、工伤保险对农民工全覆盖。二是完善社会养老保险和医疗保险在不同制度和不同区域之间的转移接续办法，稳步推进覆盖全体居民的一元化社会保障制度进程。加快建立方便合理的社会养老保险和医疗保险跨省区转移接续机制，探索建立城镇保障、农民工保障和农村保障的有效衔接机制，逐步提高社会养老保险和医疗保险的统筹层次。三是适时适度降低社会保险费率，并将政府针对城镇就业困难群体的社会保险补贴制度覆盖农民工群体，使农民工有能力参加城镇职工社会保险。四是充分利用电视、网络等媒体，加大社会保障政策的宣传力度，使农民工认识到参加社会保障的必要性和重要性，增强农民工参加社会保障的自觉性。

（3）加大监管力度，切实维护农民工合法权益。侵害农民工合法权益的行为屡禁不止，既与规范劳动关系运行等重要领域的法律法规缺失有关，也与已有的法律法规得不到有效的贯彻执行有关。因此，完善相关法律法规并强化执行就成为保护农民工合法权益、提高农民工就业质量的重要途径。一是尽快出台《企业工资条例》《反就业歧视法》等法律法规，依法保障农民工享有平等的劳动权益。二是加大我国《劳动法》《劳动合同法》《社会保险法》等法律法规的贯彻执行力度，对侵害农民工合法权益的行为加大执法和处罚力度，提高其违法成本。三是督促引导企业构建和谐劳动关系。政府要督促引导企业自觉贯彻执行劳动法律法规，实施人性化管理，不断改善职工的工作生活条件，采取多种措施保障职工参与企业管理的权利，增强企业的凝聚力，保证员工队伍的稳定性，构建和谐劳动关系。

4.加大人力资本投入，有效提高农民工就业能力和就业稳定性

提高农民工就业质量关键是提高农民工素质，增强其就业能力。这需要从两方面着手。

（1）大力发展农村教育事业。一是加强农村基础教育，确保农村适龄儿童接受良好的教育。增加对农村教育的财政投入，通过提高农村教师待遇、“城乡教师定期交流”等措施引导优质教育资源流向农村，不断改善农村办学条件。二是积极发展农村职业技术教育。以实施农村免费中等职业教育为契机，大力发展农村中等职业教育，通过定向就业等方式，引导农村初高中毕业生接受职业技术教育。同时，运用互联网等现代技术手段，改进技能培训和职业教育的内容，使农村劳动力在进入城市之前接受比较系统的、实用性强的职业技术教育。

（2）加强农民工职业技能培训。目前，农民工就业培训仍然存在培训质量不高、免费培训供给不足等问题，这使得农民工的职业素质和劳动技能提升缓慢，就业竞争力不足，制约了农民工就业质量的提高。加强农民工培训工作，一要加大财政投入，增强各级劳动部门免费就业培训的供给能力，确保每一位农民工都能享受政府所提供的免费培训。二要健全培训体系。农民工培训是一项庞大的社会工程，需要政府、学校、社会、企业及农民工个人等多方参与。政府应通过税收优惠、财政补贴等措施，充分调动社会多方力量开展农民工培训，逐步构建政府主导、多方参与的农民工技能培训体系。三要优化培训内容。要以市场需求为导向，合理设置培训课程，及时更新培训内容。把技能培训与技能鉴定结合起来，使农民工通过培训不仅能掌握从业技能，还能获得相应的资格证书，以提高培训的实际效果。

注释

①徐永新：《农民工市民化视角下的城乡二元就业制度改革》，《信阳师范学院学报》（哲社版）2010年第4期。②许经勇：《“刘易斯拐点”引发革命性变革》，《湖北经济学院学报》2012年第1期。③全国总工会：《将推动地方政府普遍建立欠薪应急周转金制度》，《人民日报》2013年12月5日。④⑤⑧张卫枚：《新生代农民工就业质量分析与提升对策——基于长沙市的调查数据》，《城市问题》2013年第3期。⑥周青梅：《我国就业质量问题研究》，《山东青年政治学院学报》2013年第1期。⑦石丹淅、田晓青：《新生代农民工就业现状调查——基于2012年河南省4市的数据》，《调研世界》2013年第3期。⑨赖德胜：《2011中国劳动力市场报告》，北京师范大学出版社，2011年，第253页。⑩国务院发展研究中心课题组：《农民工市民化制度创新与顶层政策设计》，中国发展出版社，2011年，第100、14—15页。

责任编辑：浩淼