效率与公平协调视域下的民生供给研究

摘要：民众对民生需求的无限性与政府供给民生能力的有限性之间的矛盾是一个客观存在，保障和改善民生需要有效协调民生供给的公平和效率。民生需求具有层次性，民生供给要在引导民生需求健康发展，弥合应有民生需求和现实民生需求差异的过程中形成民生供需的折衷均衡。坚持基础民生供给公平优先，较高及高层次民生供给效率优先，广泛利用政府和市场具有的两类主体、两种机制的属性，不断创新民生供给方式，是实现民生供给效率和公平内在统一的有效途径。

关键词：效率；公平；民生供给；政府；市场

中图分类号：F113.9文献标识码：A文章编号：1003-0751（2014）05-0042-05

注重民生供给公平，使人的发展水平普遍得以提升，是实现共同富裕与社会和谐的内在要求；注重民生供给效率，通过差异化的民生供给引导生产要素集聚，则是经济持续发展，财政稳定增收的重要保障。现代经济社会发展中，政府承担着维护社会公平的重要功能，市场承担着激发经济社会发展效率的重要功能，民生供给效率和公平协调的实质和关键是政府和市场的关系协调。本文从政府和市场作为两类主体、两种机制协调的角度，对民生供给的效率与公平协调进行初步探索。

一、民生需求的特征及民生供给的基本要求

“民生”即“人民的生计”，服务于人的生存和发展，民生产品（服务）是服务于人的生存和发展的相关产品和服务。民生产品（服务）需求具有明显的层次性和供给引导性特征。当代社会发展中，与人生存、发展与享受所释放的不同需求相适应，民生需求可以划分为三个层次：社会救济、最低生活保障、义务教育、基本公共卫生服务、保障性住房等低层次基础民生保障人的基本生存需求；劳动就业、职业培训、自主创业、社会交流等较高层次民生为民众有尊严地生存提供发展机会，并让民众在获取这些发展机会的过程中形成持续稳定的发展能力；养老服务、高层次的文化娱乐服务、创造能力及人文素养提升、高新技术成果转化、晋职晋升等高层次民生为民众追求享受和实现自我价值提供机会①。人的需求有潜在需求和现实需求之分，新产品和服务供给以及他人的消费示范，往往是潜在需求转化为现实需求的诱因；在很多时候，人没有某种需求，是因为没有相应的产品和服务供给，这决定了民生需求的供给引导性。民生供给是政府动用公共资源，为民众的生存和发展提供条件、创造机会；民生需求的层次性和供给引导性，对民生供给提出了以下要求：

1.引导民生需求持续健康发展

民生需求的持续健康发展，是经济增长的重要保障，民众个体生存和发展所释放的产品和服务需求，汇聚成为社会的民生需求。个人需求的产生，一是源于民众个体对其人生目标的追求，二是源于政府的引导和他人的示范。当个人基本的生存需要满足后，产品和服务的供给引导、他人的消费示范和行为示范就成为影响个人需要发展的关键性因素。无限的民生需求和有限的民生供给能力之间的矛盾，客观要求民生供给引导民生需求理性发展。

2.弥合应有民生需求和现实民生需求的差异

不同民众在相同的时空条件下以及相同民众在不同的时空条件下释放的民生需求都存在差异。应有民生需求是与经济社会发展阶段、个人的理性发展、经济社会发展空间战略布局等要求相适应的民生需求，现实的民生需求是在一定时空条件下社会公众的民生供给期望的汇集。最理想的状况是，差异化的民生供给恰好满足差异化的民生需求，适时有序的民生供给恰好有效满足多层次、多样化的民生需求。信息传递失真、民生供给决策时滞等因素客观存在，且难以彻底根除，民生供给的现实均衡往往是由政府民生供给引导民生需求调整，民生供给满足民生需求过程中所形成的民生供给主导下的折衷均衡②。民生需求的供给引导性，要求民生供给通过种类、结构和供给时机调控以有效弥合应有民生需求和现实民生需求之间的差异。

二、民生供给效率和公平协调的特性

人们习惯性地认为效率与公平是经济生活中的一对基本矛盾，二者此涨彼消。有学者对此提出了质疑，如胡培兆教授认为，二者在本质上并不存在对抗性矛盾，效率是为了公平，公平需要效率，有效率才有公平的基础，有公平才有效率的意义，适度的公平有利于效率的提高，只有在处理不当的情况下，两者才会对立起来③。刘永佶教授认为，效率与公平的矛盾是一个伪命题，公平是制度、体制的表现，是权利关系，不同制度、体制下都有特定的公平标准，而效率是经营管理层面的问题，制度、体制层面的公平是经营管理层面的效率问题的前提④。

事实上，公平是一种价值判断，价值取向不同的人审视同一经济事件的公平性，可能得到截然不同的结果，公平评价带有明显的主观色彩；效率在绝大多数情况下是作为事实判断，可以通过“投入—产出”、“成本—收益”等核算方式加以评价；只要确定了效率核算方式，提供客观真实的核算数据，就能够使效率评价成为脱离个体主观性的客观事实；预设客观评价的效率和主观评价的公平之间存在矛盾，或不存在矛盾都无实在的意义。就其成因和表现看，效率和公平之争，首先是关于公平的价值判断标准的争论。人们对公平的追求，往往是依据一种关于公平的价值判断标准，对平均主义的追求，只有当公平的价值判断符合正义的原则，对公平的追求才真正能转化为社会进步的动力。其次，是关于效率核算方法、核算数据的收集与取舍的争论。最后才是关于效率和公平的关系是对立还是统一的争论，效率和公平是相互促进还是彼此对立，往往取决于经济政策的制定和实施。

1.民生供给效率评价的特性与内容

效率本应是不带主观色彩的事实评价，但由于民生供给效率考察的是政府民生供给满足民生需求的状况，而民生需求表现出明显的供给引致性，民生供给承担着弥合应有民生需求和现实民生需求的差异的功能，这使得民生供给效率评价不得不带上严重的主观色彩。民生需求具有层次性，在较低层次民生需求没有得到充分满足的条件下，民生投入的增加，难以带来民生改善；民生投入的这种阶段性、门槛性特征，使得民生供给效率提升建立在一定的民生投入规模基础上。民生供给效率评价需要包括三个方面的内容，一是民生供给与民生需求的切合程度，二是一定程度的民生改善所付出的民生投入代价，三是民生供给引导生产要素集聚、支撑经济增长、财政增收的水平。

近几年，“保民生”成为中央和地方政府财政支出的重点，虽然从数据看，各级政府都交出了较为亮丽的民生投入成绩单，但社会公众仍普遍抱怨民生供给不足、民生需求未得到有效满足。虽然我们不能据此直接评判民生供给的效率，但民生供给方式亟待改善，民生供给效率亟待提高却是不争的事实。另外，民生效率核算面临无真实数据可依的尴尬，目前的财政预算收支科目中并没有“民生支出”这一科目，民生支出是通过汇总教育、医疗卫生、社会保障、就业、文化、保障性住房、农业水利基础设施、环境保护和生态建设等与民众生存和发展相关的财政支出得到的，而这些支出中包括了大量的与民生改善没有直接关联的项目，民生供给效率核算事实上是无数据支撑。要充分发挥民生供给效率评价对民生投入的指引性作用，一是需要明确民生支出的门类，细化民生支出项目，为保障民生效率核算数据的真实客观性奠定良好的基础，二是要规范民生供给程序，提高民生供给决策、供给流程的公开透明性，使民生供给真正切中民生需求，三是要创新民生供给模式，激发民生供给对民众的激励功能，规避“福利陷阱”，提高民生供给对经济发展的支撑功能。

2.民生供给公平的正义性

不同的人对生存发展的追求不同，其生存和发展所需要的条件和机会也就存在差异，民生需求所具有的多样性和层次性特征增加了民生供给效率改进的难度，不同的人从特定的民生供给中获取的发展机会、发展条件也就存在差异，如何保证民生供给公平的正义性就成为政府民生供给决策必须重点考虑的问题。尽管难以找到一个绝对精确的方法来衡量属于价值判断范畴的正义，但美国学者约翰﹒罗尔斯对正义观、正义原则的阐述至少为保障民生供给公平的正义性确定了基本准则。按照罗尔斯的理解，包括自由和机会，收入和财富、自尊的基础在内的所有的社会基本价值都要平等地分配，除非对其中一种或所有价值的一种不平等分配合乎每一个人的利益。⑤民生供给公平的正义性要求生存和发展的条件和机会等都要平等地分配；如果在社会经济发展中民生供给不平等不可避免，那么不平等的民生供给一是要有利于最少受惠者的最大利益，即要求民生供给满足正义的差别原则，二是要满足机会公平平等的前提，确保民众在需求满足上的不平等不是因为社会提供的机会不公平，而是因为自身素质、能力、兴趣爱好等个体性因素所导致，即民生供给满足机会的公正平等原则。

民生供给要实现公平正义，首先要求民生供给实现普惠，即为每个遵纪守法的国民提供基本的生存条件，使每个人在衣、食、住、行、生、老、病、死等方面拥有最基本的平等权利，国民享受的普惠福利必须量化，且普惠福利标准提升要与经济社会发展同步。其次，民生供给必须适应国民差异化的民生需求，民生供给必须兼顾不同区域、不同社会群体对民生产品类型、民生产品数量和质量的差异化需求。再次，民生供给要有底线，特定的民生供给可能为不同的人创造的发展条件不同，但至少要确保没有人因该项供给受到损失，或者给予受损者足以弥补其损失的补偿。

3.民生供给效率与公平的互动关联

民生供给的效率与公平协调是由我国社会主义初级阶段的现实国情决定的。社会主义的本质要求我国民生供给必须落实到促进共同富裕和人的全面发展，这是强调民生供给公平的内在依据；社会主义初级阶段生产力发展不发达的现实，要求我国民生供给必须和生产力发展协调互动，生产力发展不足又导致民生投入长期处于饥渴状态，这是强调民生供给效率的内在依据。民生供给效率促进民生供给公平，是从时间序列的角度考察民生发展。民生供给效率提升一是通过民生供给推动经济增长的动力释放，以经济增长保障民生供给规模扩张，以提高民生供给公平程度提升；二是通过降低满足单位民生需求的民生投入规模，相对增加用于支撑生产力发展、经济增长的物质财富，进而提高民生供给能力。民生供给公平促进民生供给效率，则是从时间断面的角度考察民生发展。追求民生供给公平，一是通过社会需求普遍扩张为经济增长、民生效率提升注入动力，二是通过民众发展水平的普遍提升、劳动者劳动技能的普遍提高为经济增长、民生效率提升注入动力。民生供给效率与公平协调的具体要求是，对保障民众生存的基础民生供给强调公平，对保障民生发展的高层次民生供给强调效率。

三、民生供给效率和公平协调的核心和关键

市场经济条件下，经济效率往往源于经济竞争，提高民生供给效率，需要把市场竞争机制引入民生供给。市场机制的自发作用不可能实现公平，实现经济社会发展的公平往往需要借助于政府这只有形的手。政府是民生供给的主体，政府同时也可以向市场主体购买民生产品（服务），并将其按照一定的方式分配给民众，因此，民生供给效率与公平协调的核心和关键在于政府和市场关系的协调。政府市场关系协调主要表现在两个方面，一是政府和市场作为两类行为主体之间的关系协调，二是政府和市场作为两类行为机制之间的关系协调。经济社会发展的事实已充分表明，政府有缺陷，存在政府失灵；市场同样有缺陷，存在市场失灵。政府和市场关系协调并不能简单归为政府挽救市场失灵，市场弥补政府失灵，而是需要在全面审视政府和市场作为两种机制与两类主体的双重属性的基础上，让政府和市场各展所长，优势互补，并实现功能再造。

1.作为两类主体的政府和市场关系协调

作为参与经济社会发展的两类不同主体，虽然政府运行和市场运行都存在成本，都要消耗资源，但二者之间存在明显的差异。第一，政府是利益边界模糊的集合主体，市场主体则是利益边界清晰的个体主体。政府利益则是社会成员个体利益的汇聚，但个体理性和集体理性的矛盾，使得集体利益并非个体利益的简单加，因而导致政府利益边界模糊。第二，政府是消费公共资源，追求公共利益最大化的行为主体；市场是消费私人资源，追求私人利益最大化的行为主体。政府行为背离公共利益最大的要求，成为追求个体利益、特定群体利益的工具和手段，是政府腐败的根源，因此，政府行为需要强有效的监督；市场行为因有其自身内在的利益追求做激励，容易导致以牺牲公共利益为代价实现对个体私人利益的追求，市场行为需要强有力的规范和引导。第三，政府是遵从目标导向、经济成本—收益核算不明确而不具体、追求社会效益最大化的行为主体，市场是遵从经济利益导向、经济成本收益核算明确而具体、追求个体经济利益最大化的行为主体。社会效益难以及时、准确评估，而私人经济效益则能够及时、准确计量，政府行为决策往往存在惰性，而市场行为则具有内在的、自发的积极性。第四，政府活动的资源配置往往采用政治动员，以行政命令的方式实现，市场活动的活动资源配置采用自愿交换，以互惠互利的方式实现。政府动员、行政命令强调服从，可以做到迅速行动；市场利益比较需要经验积累，也需要耗费大量时间和精力，市场行为往往存在时滞。

政府和市场作为两类主体的关系协调，一是需要明确政府代表集体利益、公共利益的具体事项，防止政府以追求集体利益、公共利益的名义为特定主体谋取利益；二是政府要在明确自身事项的基础上，按照非禁止即肯定的原则决定市场作用的空间，让市场主体在市场空间内自行决定自己的行为选择和行为方式；三是政府行为要强化对市场主体的导向功能，引导市场主体的个体利益诉求合理发展，引导市场主体利用市场机制实现对自身利益的追求；四是加强法治政府建设，推进依法行政，增加政府行为事项及行为过程的公开透明性，利用市场的力量强化对政府行为过程的监督和行为绩效的考查。

2.作为两种机制的政府和市场关系协调

现代经济社会发展中，政府和市场可以作为两种并存的机制。一是政府行为强调目标导向，政府是在未来发展目标确定时的目标落实机制；市场行为强调你情我愿，市场则是在未来发展目标不明确时通过交换试错发现目标的目标探索机制。二是政府行为强调执行力，政府是不计个人经济利益得失的政治动员机制；市场行为强调自愿性，市场则是承认个人经济利益得失的激励机制。三是政府分层级，要求下级服从上级，政府是强调任务落实和目标落实的行政管理机制；市场分领域、分类型，市场强调平等参与的主体地位，是平等主体在自愿协商基础上的契约规范机制。四是政府是着眼宏观全局、着眼长远的规划动员机制，而市场是着眼微观与局部、着眼当前的行动实施机制。

政府和市场作为两种机制的关系协调，一是在经济社会发展目标得以明确的条件下，利用市场激励机制促进资源优化配置，强化成本收益核算，尽可能地降低实现发展目标的资源消耗；二是在经济社会发展目标不明确的条件下，在探索、明晰未来发展目标的过程中，政府制定并维护市场交换试错的秩序，使市场能够用尽可能小的成本，通过交换试错的方式去发现未来的发展道路和发展方向，明确未来的发展目标；三是在发展任务明确的条件下，利用政府政治动员、行政管理机制保障总体任务落实、长远目标分解，并按照市场法则计算个体在总体任务落实、长远目标分解中蒙受经济利益损失，利用市场激励机制弥补作为平等主体的行为个体因总体任务落实、长远目标分解而蒙受经济利益损失；四是在总体方向明确，但具体任务、具体目标尚不清晰的条件下，利用政府规划机制提出发展总体要求，利用市场机制鼓励微观主体在不违背总体要求的前提下大胆尝试、大胆创新，以明确具体任务和具体目标。

政府与市场的关系不应该是一种此消彼长的短期静态关系，而是一种长期动态相互影响的关系⑥。从机制和主体等多个角度审视政府和市场关系，谋划协调政府和市场关系之策，是进一步完善社会主义市场经济体制，使市场在资源配置中发挥决定性作用的重要保障。具体到民生供给领域，发挥市场的决定性作用以实现民生供给效率与公平协调具体表现在三个方面：一是在民生供给目标清晰、任务明确的条件下，借助市场、以市场化的方式决定民生产品（服务）生产中的资源配置；二是体现在民生供给目标改进、民生供给引导民生需求发展的过程中，以市场试错的方式，充分利用市场的信息决定民生供给目标演进；三是在民生供给引导生产要素流动的过程中，利用市场机制而不是政府政治动员机制，引导生产要素所有者基于民生供给选择流动的时机和流入的空间。更好地发挥政府作用以实现民生供给效率与公平协调具体表现两个方面：一是对基础民生兜底供给，确保全体民众都能有体面地生存，共享经济社会发展成果，二是对较高层次和高层次民生差异化供给，引导生产要素按照实现国家空间管治、经济社会长期持续稳定而健康发展的要求流动。

四、民生供给效率和公平协调的现实选择

效率与公平之争，既有范畴属性认识方面的原因，也有在二者孰先孰后的认同以及协调二者关系的策略选择方面的原因。民生供给效率和公平协调，需要综合考虑引发效率与公平之争的各种因素的影响。民生供给公平重在保证全体社会成员有体面的生存，并广泛调动社会成员追求个人发展、推动社会发展的积极性、主动性和创造性，为提高民生供给效率，培育、积累人力资本。民生供给的效率重在追求特定民生产品（服务）生产，分配的成本最小，特定民生产品（服务）生产、分配及消费引致的经济社会发展资源流动、资源再配置所释放的经济社会发展动力最大，能够促进社会财富增长，为实现民生供给公平创造物质条件。

1.基础民生供给中的效率与公平协调

保障民众基本生存的基础民生要在国土空间内实现无差异供给，基础民生供给坚持公平优先，效率与公平协调是为了更好地实现公平，为进一步提高民生供给效率创造条件，主要表现在以下三个方面：第一，基础民生供给的种类、数量规模明确之后，除了必须借助政府公权才能生产的民生产品（服务）由政府直接供给外，其他民生产品（服务）的生产和分配要尽可能采用市场化的方式，利用市场竞争机制提高民生供给效率。第二，在构建基础民生供给标准与经济发展水平联动机制的过程中，基础民生供给类型、供给规模、供给质量调整幅度的确定不能单纯依据政府的财政预算平衡要求，要尽可能利用市场的目标发现机制和市场化的收益—成本核算方法。第三，严格区分基础民生供给和民众福利供给，基础民生供给具有长期性和无条件性特征，而民众福利供给则是暂时的、有条件的；基础民生供给要为民众个体通过自我努力、自我奋斗提高发展水平创造条件，同时避免让民众形成依靠政府提供的福利提高个体发展水平的预期。

2.较高层次及高层次民生供给中的效率与公平协调

较高层次及高层次民生需求是民众个体在追求人生发展、人生价值实现中释放出来的，具有显著的个体差异性，民生供给则需要适应民生需求的个体差异性，采用不同时期、不同地区差异化的供给方式。另一方面，差异化的民生供给也为政府引导生产要素合理流动与集聚，实施空间管治创造了条件。较高层次及高层次民生供给坚持效率优先，效率与公平协调是为了使民生供给在更高的质量和规模水平上实现公平，主要表现在以下四个方面：第一，差异化民生供给重在创造和完善区域功能发挥的区位条件，坚持以与区域功能发挥相适应的要素集聚效率提升为中心，努力实现要素合理、高效集聚促进经济发展，夯实基础民生供给水平提升的物质条件。第二，生产要素流动与集聚取决于民生供给撬动的市场力量，而不是取决于单纯的政治动员和行政命令。第三，民生产品（服务）的内容、质量取决于在区域集聚的生产要素所有者发展水平提升、人生价值实现的需求，而不是政府一厢情愿的主观愿望与想象，以提高生产要素集聚的效率。第四，民生产品（服务）供给主要采用市场化方式，要素所有者消费民生产品（服务）需以对区域发展做出相应的贡献为条件。

民生供给的效率与公平协调是一项长期的艰巨任务，一是因为效率与公平协调有其固有的困难，二是民生统计面临民生支出项目不具体、民生产品认定缺乏规范等制约，三是政府职能定位、政府行为边界划分尚待进一步明确。基于对民生产品的原则性规定，本文对民生供给的效率与公平协调进行了概略性的研究，以期为民生改善实践提供决策参考。

注释

①曹东勃：《医疗改革的民生经济学分析》，《财经问题研究》2010年第3期，第3—9页。②杜黎明：《民生经济发展推动“中等收入陷进”跨越研究》，《思想战线》2012年第5期，第110—114页。③胡培兆：《公平与效率可以互促并进》，《人民日报》2007年4月28日，第7版。④刘永佶：《政治经济学方法论教程》，中国社会科学出版社，2012年，第191页。⑤[美]约翰﹒罗尔斯著，何怀宏、和包钢，廖申白译：《正义论》，中国社会科学出版社，2009年，第6页。⑥冯涛、李湛：《政府、市场关系的动态演化与中国经济增长》，《陕西师范大学学报》2011年第2期，第94-100页。

责任编辑：晓立