浅析行政事业单位内部控制体系构建研究

潘茂英

摘要：市场经济条件下，行政事业单位需要建立良好的内部控制制度，规范自身运行发展，以便为社会主体提供更好的服务。我国行政事业单位的改革正逐步开展，财政部于2012年11月通过了行政事业单位内部控制规范相关试行文件，对行政事业单位内部控制体系的构建提出了相关指导意见。本文以行政事业内部控制体系的构建为分析对象，首先分析了行政事业单位构建内部控制制度的必要性，其次指出了构建内部控制制度的目标、原则及执行方式，结合当前内部控制制度指出了体系构建中存在的问题，提出了构建内部控制体系的相关建议。

关键词：行政事业单位 内部控制 构建 建议

一、行政事业单位内部控制制度简析

（一）构建行政事业单位内部控制制度的必要性

1、构建内部控制制度是行政事业单位提高自身服务能力的有效途径

市场经济条件下的行政事业单位向服务型改进，最近几年，对着我国市场经济体制的确立和巩固，市场经济发展对行政事业单位的服务效率和服务能力提出了更高的要求，原有低效的行政管理制度已经不能适应当前市场主体的客观需要。为了适应市场经济发展的需要，构建服务型组织，行政事业单位需要效仿企业的管理制度与模式，构建内部控制制度，这是提高服务能力的有效途径。

2、构建内部控制制度是提高行政事业单位管理效率的有效手段

构建起良好的内部控制制度，行政事业单位可以实现自我约束和自我管理，通过有效的管理，做到计划、控制、考核等全方面管理，确保行政事业单位内部的业务性活动能够有效开展，从而提高其向社会主体提供服务的效率，也提升自身的运作效率。

3、行政事业单位加强廉政建设、有效防止腐败的必然要求

内部控制制度可以保证行政事业单位正常业务的规范性，有效约束工作的人员的行为，树立清正廉洁的公众形象，进一步提高行政事业单位的办事效率。同时还能有效防止腐败的产生，是行政事业单位保持服务本色的防火墙，从制度出发管理行政事业单位，能够从源头上防止腐败的产生。

（二）构建行政事业单位内部控制制度遵循的原则

1、守法合规原则

行政事业单位的内部控制制度是针对国家行政事业类单位的管理制度，其本质目的是强化行政事业单位的管理，提高行政事业单位的工作效率，因此是一种局部性管理条例，所构建的行政事业单位的控制制度需要与国家相关的管理法律、法规相一致，做到守法合规。否则如果与国家的法律、法规相悖，不但不会提高行政事业单位的管理水平与效率，反而会引起管理的混乱，违背构建行政事业单位的初衷。因此守法合规原则是构建行政事业单位的内部控制制度的首要原则。

2、实用有效原则

构建内部控制制度的目标非常明确，既不是应付检查，也不是为适应某种形势，而是从实际上改变行政事业单位现有的不合理的管理制度，建立合理有效的内部控制制度，因此在所构建的内部控制度必须适合行政事业单位的实际情况，并且能够产生实际的效果。

3、适应原则

新构建的内部控制制度存在两方面的问题，一方面是制度是否适应本单位的实际，另一方面则是行政事业单位面临的客观环境改变以后，内部控制制度是否仍然适应单位的实际。给予此两方面的考虑，需要内部控制制度实施后，定期检查内部控制制度的运行情况，及时找出其中的问题，并提出针对性整改意见，确保内部控制制度能够发挥作用。

4、全面原则

内部控制制度是行政事业单位管理及服务的全方位管理制度，所构建的内部控制制度要做到全面，需要覆盖行政事业单位的各方面，既包括经济活动又要包括业务活动，涉及行政事业单位的人员、财产等等各方面，并且针对重要的业务领域单独加以规定，尽量做到全面。

（三）行政事业单位内部控制制度的执行方法

构建内部控制制度应该确定内部控制制度的执行方式及手段，确保构建的内部控制制度得到有效地执行。

其一，责任明确、相互制衡

制度的执行必须有相应的制衡机制，做到责任明确，既要保证不相容职务相互分离，又要保证相关职务和权力责任的关联，做到不同的职务对应不同的岗位、人员，同时明确不同职务的责任范围，以达到制衡的目的。

其二，实施业务权限管理

行政事业单位办理的业务涉及的诸多的审批事项，一旦确定在一定范围内有法律效力，为防止部分人员滥用权限，内部控制制度运行过层中要设置相应的业务权限，实施权限管理。行政事业单位的各级管理层应该在授权范围内行使职权、办理相关业务。

其三，使用有效内控手段

一方面要健全会计系统，充分发挥会计系统的核算和监督职能，监督控制的内部控制制度的执行过程。另一方面要建立部门预算，增强行政事业单位业务的计划性和约束性，通过预算约束行政事业单位的支出，降低行政成本，提高服务的质量与效率。

其四，撰写执行跟踪报告

内部控制制度执行过程中，各个部门需要根据内部控制制度的执行情况，撰写相应的运行报告，监测制度适用性的同时汇报内部控制制度的具体执行情况，增强制度执行的时效性和针对性。

二、行政事业单位内部控制制度构建过程中出现的问题

（一）缺少全面的内部控制意识

我国的体制改革在很长一段时间是针对企业等方面的改革，行政事业单位的制度改革直到最近才真正扎实推进，改革实施的时间较晚，使得行政事业单位的部分人员对行政事业单位的内部控制制度构建认识不足，不少人员人为行政事业单位只需保证财务制度的内部控制即可，对内部控制制度构建的认识存在片面性。

（二）对内部控制制度的重要性认识不足

由于自身业务活动的特殊性，部分行政事业单位对内部控制制度的重要性和意义认识不足。其一，部分行政事业单位相关人员认为内部控制制度仅仅是健全行政事业单位管理的一种形式，建立起框架即可，没有将内控制度看成指导行政事业单位日常业务活动的基础制度。其二，将行政事业单位内部控制等同于财务管理制度，作用仅仅在于保证行政事业单位收支的有效控制，做到不使国家财产流失即可，对于服务效率和质量等方面的作用不大。因此对于内部控制制度的建立及运行也分配给了财务部门，结果单位的内部控制制度缩小为财务部门内部控制制度。endprint

（三）所构建的内部控制制度体系不健全

为指导行政事业单位内部控制制度建设，财政部专门出台了行政事业单位内部控制体系设计的基本理念、原则及方法。许多行政事业单位在构建内部控制制度过程中，没有充分考虑单位自身的性质和特点，直接按照已有的制度范本出台了本单位的内控制度，导致所构建的内部控制制度不成体系，且指导性较差。一方面是内部控制体系的线条较粗，对于细节方面没有明确的规定，具体的岗位设置也不明晰；另一方面，所构建的内部控制制度覆盖面较窄，内控制度体系不够全面，没有考虑单位所有的人员及业务环节。

（四）内控制度运行过程中缺少监督

内部控制制度执行过程中需要有相应的监督机构来监督其运行，部分行政事业单位缺少相应的监督机构，有的行政事业单位虽然建立了内部审计等监督机构，但是缺乏足够的权威性和独立性，出现人员权利超过制度规定的情况。对于外部监督，比如审计部门及财政部门，由于针对性较强，监督的侧重点往往在资金的使用是否合理、合法等方面，而对于单位的内部控制制度是否健全、是否得到有效执行等方面并没有作为监督的重点。

三、完善行政事业单位内部控制制度的建议

（一）构建良好的内部控制环境

1、重视内部控制制度

一方面要改变过去对内部控制制度的忽视状态，其不仅是健全行政事业单位管理制度形式，而且是提高服务质量和效率的重要制度，内部控制制度的建设不能仅仅停留在表面，应该扎实构建内部控制制度，使其真正发挥作用，为行政事业单位服务。另一方面要全面认识内部控制制度，内部控制制度能够实现收支的有效控制，同时也能够提高行政事业单位的管理水平、管理质量以及服务效率。

2、创造条件实施内部控制制度

着力改变人的意识，将内部控制制度的执行情况与单位人员的经济利益以及职位晋升挂钩，根据内控制度划分人员的业务权限，组织专门的培训向单位人员讲解内部控制制度的相关规定，并建立有效的监督机制，为内部控制制度的贯彻执行创造良好的环境。

（二）根据原则构建健全的内部控制制度

根据内部控制制度构建的具体原则，以财政部的内部控制规范为指导，结合单位自身的实际情况，构建完善的内部控制制度。内部控制制度要细化到制度的贯彻执行方案，避免粗线条的条款，明确岗位职责，注重制度执行细节，增强内部控制制度的针对性和指导性。另外，内部控制制度的覆盖面要广，充分考虑到单位多有人员及业务环节。

（三）健全内部控制制度的执行方法

设计出责任明确相互制衡的机制保证内部控制制度的执行，健全会计系统和部门预算系统，使其充分发挥内控手段的作用。在内部控制制度执行过程中，要求各部门按时撰写制度执行跟踪报告，以便及时处理临时突发情况。

（四）强化内外部监督

在内部控制制度执行过程中，为增强执行的力度与效果，需要强化内部和外部的监督。其一要发挥内部审计、监督机构的作用，保持其独立公正性，监督内部控制制度的贯彻执行情况。其二，要对建立必要的信息披露制度，自觉接受公众监督以及国家审计、财政部门的监督。

参考文献：

[1]刘亚平.构建行政事业单位内部控制制度的思考[J].财会研究.2010（18）

[2]姜晖.完善行政事业单位内部控制制度的思考[J].现代商业，2011

[3]赵品春.深化行政事业单位内部控制制度的思考[J].财会交通，2012endprint