财政分权、晋升竞争与保障房供给*——基于江苏县级面板数据的实证分析<br/>

财政分权、晋升竞争与保障房供给*——基于江苏县级面板数据的实证分析

2014-07-09贾春梅

理论月刊 2014年6期

贾春梅

（南京审计学院经济学院，江苏南京 211815；南京大学经济学院，江苏南京 210093）

一、问题提出

随着城镇住房市场化改革的不断深入，住房保障体系也在不断完善，“省级政府负总责、县级政府抓落实、中央给予一定支持”的保障房供给机制逐步确立。然而，目前来看，无论相对于政府的最大供给能力（葛扬，贾春梅，2011；［1］贾春梅，葛扬，2012［2］），还是相对于保障房需求量而言（姜伟新，2011），［3］保障房供给量均显不足。因此，保障房供给不足的根源及对策研究显得十分必要。

从已有文献看，住房保障制度缺陷、历史欠账过多、融资渠道单一、地方政府缺乏供给动力等均可能造成保障房供给量的不足。黎民、陈峙臻（2012）［4］指出，住房保障制度本身存在的制度缺陷是造成保障房供给不足的主要原因。家庭收入标准界定欠科学，准入退出机制不健全，部分保障房存在“负保障”现象，致使部分保障房供给失效。李迎生、李文静（2012）［5］认为，在保障房建设已经提速的现实背景下，目前保障房供给仍显不足的原因在于历史欠账过多。何元斌、王雪青（2013）［6］指出，保障房供给不足的主要原因在于保障房建设的融资渠道单一、建设资金缺乏。此外，部分学者也从地方政府供给激励方面探寻保障房供给不足的原因。贾春梅（2012）［7］研究发现地方政府保障房供给激励不足，而供给激励不足的根源在于财政分权体制和地方官员政绩考评机制存在缺陷。王根贤（2013）［8］认为，在现行的财政分权和住房保障制度下，地方政府对保障性住房建设缺乏内在经济激励机制。上述研究从不同角度研究保障房有效供给不足的原因，为本研究打下了良好的研究基础。然而，地方政府是保障房政策的执行主体，地方政府的保障房供给行为取向从根本上决定了保障房的有效供给水平。因此，从地方政府行为激励视角发掘保障房供给不足的根源更为重要。从已有研究看，虽然部分学者从地方政府保障房供给激励视角对保障房供给不足的原因进行了研究，但定性研究较多，定量研究非常少见，且系统性研究相对缺乏，地方政府行为激励机制研究尚待细致深入。

根据以上分析，本文在中国式分权的制度背景下基于地方政府供给激励视角发掘保障房供给不足的根源。首先，系统梳理财政分权体制、地方官员晋升竞争机制等对地方政府保障房支出比重的影响；其次，运用2008-2011年江苏省县级层面数据进行实证检验；最后，提出增加保障房有效供给的政策建议。

二、保障房供给不足根源的理论分析

保障房的可持续发展依赖可持续的资金投入和土地供应。任何类型的保障房供给都离不开巨额资金的支撑，但资金投入不足一直是保障房供给面临的最棘手难题。地方政府未按规定足额提取保障资金、保障资金被挪用以及筹集资金的实际利用率不高等致使资金投入不足（葛扬，贾春梅，2011）。［1］除了需要投入大量资金外，新建保障房还需要供应大量建设用地，但是现实情况是，土地供应不足是保障房供给的另一短板。国土资源部相关数据显示，2009年1月-11月，保障房用地供应27.54万亩，仅完成年度计划供应量的46.66%，即一半以上的年度用地计划并未落到实处。由此可见，资金投入不足和土地供应短缺是保障房供给亟需冲破的瓶颈。作为保障房供给主体，地方政府首当其冲是保障房供给不足的被问责对象。

然而，地方政府为何没有激励投入保障房建设资金，为何不愿划拨保障房建设用地？非常容易理解的回答是，资金和土地被用在了地方政府认为的更好用途上。但是，深入地分析可以发现，保障房供给不足的深层次原因在于中国特殊的转轨体制。中国式的财政分权体制和以GDP为主的政绩考评机制促成了增长型地方政府，导致地方政府缺乏保障房供给的财政激励与晋升激励。（见图1）。

（一）财政分权体制

始于1994年的分税制改革实质上是中央政府与地方政府之间的财政收入分权改革，财政支出责任基本上没有明显变化，地方政府仍然需要承担基本公共物品的供给责任。为了缓解省级以下政府的财政支出压力，分税制改革默认了地方预算外收入的存在，地方政府具有寻找预算外收入来源的强烈激励。在现行城镇土地管理体制下，中国城镇土地全部归国家所有，土地所有权由国务院代表国家行使，并由地方政府代理行使（具体负责出让土地使用权）。分税制改革之前，土地出让收入由中央政府和地方政府按比例分成；分税制改革之后，城镇土地出让收入主要归地方政府所有。2002年土地出让“招拍挂”制度实施以来，以“招拍挂”方式出让城镇土地而获取的巨额土地出让收入成为了地方政府最重要的预算外收入。另外，分税制改革后，与房地产相关的土地增值税、城镇土地使用税、契税，以及与房地产业和建筑业相关的营业税，均属于地方财政收入范畴，地方政府逐步拥有相对独立的利益结构和目标函数，强化了地方政府发展房地产业的激励和冲动。

在现行财政分权体制下，地方政府缺乏保障房供给的财政激励。原因在于，保障房建设的机会成本非常大，建设保障房将同时减少地方政府的预算内收入和预算外收入。其一，地方政府无偿划拨的保障房建设用地挤占原本可以出让给开发商的城镇土地，减少土地出让金等预算外收入。其二，城镇土地用于保障房建设，将失去若用于商品房建设的各类税收收入，而且还要投入大量资金用做保障房建设成本。

命题1：财政分权体制下，地方政府逐步拥有相对独立的利益结构和目标函数，已经演变为努力做出符合自身利益的行为主体。供给保障房的机会成本非常之大，地方政府缺乏供给保障房的财政激励。

（二）地方官员晋升竞争机制

在西方民选国家，选民直接选举地方政府官员。地方官员为了获得选民的支持以确保当选，非常重视辖区居民对公共物品的偏好或需求（含居住需求），尽量提供居民满意的公共服务。

在中国现有政府治理架构下，地方政府官员不是对下负责而是对上负责，其政治晋升主要由上级政府决定，居民几乎没有话语权。20世纪80年代初以来，随着中国发展战略转变为“以经济建设为中心”，地方官员政治变迁的考核标准由过去过度强调政治表现变成了多维度的考核。但是，考核指标集中在了容易识别的GDP总量、吸引FDI额、上缴税收额等方面，即上级政府设定了一套以GDP为核心的地方官员晋升考核机制，经济发展较快地区的官员获得晋升机会更多、晋升可能性更大，由此造就了地方官员“以经济绩效为主”的政绩观，尽可能促进任期内的经济增长成为其理性选择。

如何才能快速提升地方政府官员任期内的经济增长呢？地方政府不直接从事生产活动，不参与国民收入的初次分配。但是，地方政府的某些财政支出因为能够提高资本的边际生产力，所以具有了一定程度的生产性，能够快速促进经济增长。比如，政府用于基础设施建设的公共支出，能够改善本地的生产和投资环境，吸引更多的外商直接投资（FDI）。FDI既可以带来直接的税收收入，也可以带来大规模的城市化建设、巨额土地出让收入、数量可观的GDP。即是说，生产性公共支出，一方面可以直接促进经济增长，另一方面可以通过溢出效应间接促进经济增长。于是，地方政府纷纷加大生产性基础设施建设的投入，改善“铁路、公路、机场”等公共基础设施。

财政支出理论认为，地方政府财政支出包括两部分：一是可以改善本地区生产效率的生产性支出；二是可以直接提高居民福利水平的福利性支出。不同的公共支出对辖区经济增长的影响程度不同。地方政府的公共支出总额既定时，两种类型的公共支出彼此之间相互替代，用于某一公共物品上的公共支出增加意味着可用于其他公共物品上的公共支出减少。在地方官员晋升激励机制下，为了获得更大的晋升可能性，地方官员倾向于将公共支出投入到更易于促进经济增长和更便于度量的公共物品供给上，而忽略那些不易促进经济增长和不便度量的公共物品供给。于是，地方政府公共支出结构出现了“重基本建设、轻人力资本投资和公共服务”的支出偏向（傅勇，张晏，2007）。［9］

在现行政府治理架构下，其一，地方官员对上负责，且上级政府对地方政府官员的政绩考核指标主要以GDP为主，保障房供给数量和质量对地方官员政治升迁的影响力较小。因此，作为“理性人”的地方政府自然轻视保障房供给，不但无动力投入配套资金，而且还存在“将保障房建设的部分专项转移支付挪作他用”的现象。其二，因为不存在对下负责机制，对于地方政府保障房供给失责没有话语权，辖区居民无法对地方政府行为取向进行约束，因此，地方政府无需考虑辖区居民的感受而可以随意做出行为决策。上述分析表明，供给保障房既难以快速提升地方官员任期内的经济增长，间接提升政治绩效，也难以带来直接的政治绩效。因此，地方政府缺乏保障房供给的晋升激励。

命题2：在现行政府治理架构下，保障房供给难以快速提升地方官员任期内的经济增长，难以间接提升政治绩效，同时直接提升政治绩效的作用也不明显。因此，地方政府缺乏保障房供给的晋升激励。

三、模型设定、指标选取与数据说明

财政分权、地方官员晋升竞争对保障房供给的影响是否与上述分析一致，需要进行实证检验。在进行计量检验之前，我们先对所用模型、所选指标以及所用数据进行说明。

1.模型设定

借鉴郑磊（2008）、［10］傅勇（2010）［11］等学者在研究财政分权、地方官员晋升竞争对非经济性公共物品①非经济性公共物品是指难以促进地方官员任期内经济增长的公共物品。供给的影响时所建立的模型，并结合第二部分所提出的命题，我们建立了以下回归模型：

其中i、t分别表示县级政府和年份；被解释变量PHi，t表示第t年第i个县级政府保障房实际支出占全县一般预算支出的比重；FDi，t表示第t年第i个县级政府财政分权度；Ci，t表示第 t年第 i个县级政府官员晋升竞争度；Xi，t表示一组控制变量，具体包括：财政自给率（OWNi，t）、人均地区生产总值（PGDPi，t）以及人均地区生产总值的平方项（PGDP2i，t）；εi，t为残差项。

2.指标选取及经济含义

根据上述研究思路，本文选取的变量具体如下：

（1）被解释变量——地方政府保障房支出比重（PH）。以第个县级政府保障房支出额占地方一般预算支出的比重（以下简称“保障房支出比重”）表示。

（2）财政分权度（FD）=县级政府人均预算内收入（支出）/省级政府人均预算内收入（支出）。从既有文献看，财政分权度广泛采用下级政府拥有的财政收入或财政支出的份额表示。比如，张晏（2007）［12］构建了 12个财政分权指标（总量指标与人均指标各6个）、沈坤荣和付文林（2005）［13］用了 7 个测度财政分权水平的指标、张晏和龚六堂（2005）［14］以及傅勇（2010）［11］使用了预算内收入、预算外收入、预算内支出、预算外支出四个财政分权指标。基于数据的可得性以及本文着重从支出结构方面考察财政分权对保障房支出比重的影响。因此，本文采用预算内支出指标，参照傅勇（2010）［11］的做法，本文也辅助性地采用了预算内收入分权指标。为了消除人口规模的影响，以县级政府人均预算内支出占省级政府人均预算内支出的比重表示支出分权度。FDexp此外，选取了县级政府人均预算内收入占省级政府人均预算内收入的比重表示收入分权度FDrev。

（3）地方官员晋升竞争度（C）=县级政府实际利用外资金额 /全省实际利用外资金额。从既有文献看，衡量地方官员晋升竞争度的指标并不统一。各地区外资企业的相对实际税率指标、以税收为基础的地方官员晋升竞争度指标，以地方政府实际利用的FDI为代理变量、各省实际利用的FDI占当年全国实际利用FDI的比重，以及利用FDI/GDP来刻画地方政府参与标尺竞争的力度是一些学者在以往研究中常用的衡量指标。然而，本文认为FDI占比指标最为科学，原因在于，FDI占比指标可以部分消除运用FDI绝对量带来的弊端，同时也省去复杂的计算过程。因此，本文采用县级政府实际利用外资金额占全省实际利用外资金额的比重来刻画县级地方官员晋升竞争的努力程度。

（4）经济发展水平（PGDP与PGDP2）。傅勇和张晏（2007）［9］研究发现，人均 GDP 对科教文卫支出份额的影响呈倒U型。因此，我们在计量模型中加入了以 2007年不变价格②因为本文使用的数据时间跨度为2008-2011年。换算后的人均GDP（PGDP）及其平方项（PGDP2）。

（5）财政自给率（OWN）。为了剔除税收努力等地方政府人为因素的影响，财政自给率的理想度量指标是标准财政收入与标准财政支出③地方政府标准财政收入是根据各种客观因素测算各税种的标准收入，统一按照各税种的“实际税基”乘以“名义税率”的公式计算确定，反映了地方政府的潜在真实财力。地方政府标准财政支出同样是依据各种反映公共物品需要和提供成本的客观因素加以测算，反映了地方政府的真实财政支出需要。的比值（贾俊雪等，2011），［15］但是，标准财政收支的测算需要大量基础性数据。基于既有研究以及数据的可得性，本文采用县级政府预算内收入与预算内支出的比值来度量地方政府财政自给率。

3.数据来源

（1）数据来源及说明。目前中国县级政府的财政收入主要包括本级财政收入和来自于上级政府的各项转移支付资金，还包括政府性基金（含土地出让收入）、纳入财政专户管理的预算外收入。由于数据的可得性，我们没有考虑基金收入、预算外收入等收入，主要讨论县级财政的本级收入。这些收入是地方政府财政收入的主体，且相对透明（尹恒，朱虹，2011），［16］利用本级财政收入检验财政分权体制、地方官员晋升竞争机制等制度因素对保障房支出比重的影响具有代表性，也是合适的。

江苏省城乡与住房建设厅住房保障处编制的《江苏省住房保障目标任务完成情况表2008-2011》，［17］提供了50个县（含县级市）、10个市辖区、13个混合辖区（见附录）的2008年廉租房筹集套数与经济适用房竣工套数，2009年至2011年廉租房新增套数、廉租房补贴发放户数以及经济适用房新开工套数。73个县级政府①按照中国政府层级设置标准，县级政府、县级市政府，以及省辖市的市辖区政府属于同级政府，以下统称县级政府。每年保障房实际支出额的计算方法，参见作者的前期研究（贾春梅，葛扬，2012）。［2］

50个县（含县级市）2008-2011年的户籍总人口数、地方一般预算收入、地方一般预算支出、实际利用外资金额、地方生产总值指标数据来自于2009-2012年《江苏省统计年鉴》中的“市县经济”。2008-2011年10个市辖区的相应数据来自于2009-2012年《宿迁市统计年鉴》中的“十三市市辖区对比”。13个混合辖区的相应数据由作者根据2009-2012年《宿迁市统计年鉴》中的“十三个省辖市”及“十三市市辖区对比”中的相应数据自行计算而来。

（2）数据代表性的特别说明。本文基于江苏县级层面数据进行估计，但是，江苏南部、北部、中部三个区域自然禀赋、经济发展水平差异较大。苏南地区地理位置优越，经济相对发达；苏北地区自然禀赋较差，经济相对落后；苏中地区的地理位置和经济发展水平居于苏南与苏北之间。苏南、苏中和苏北三个区域基本上是中国东部、中部、西部三大区域的微缩版，正所谓“一斑窥全貌”，从江苏的估计情况大体上可以窥视全国的保障房供给情况。因而，我们的估计结果具有一定的普适性，对其他省份具有一定的借鉴意义。

4.统计性描述

主要变量的数据描述如表1所示。

表1 ：变量的描述性统计

5.相关性检验

如果解释变量之间存在多重共线性问题，则会使估计结果出现偏差。因此，在模型回归之前，我们利用SPSS17.0对解释变量之间的斯皮尔曼（Spearman）相关系数进行检验。相关系数检验结果表明，只有财政自给率与财政支出分权、PGDP之间存在着显著的相关关系，而其他任何两个解释变量之间并不存在显著相关关系。但是，财政自给率与财政支出分权、PGDP之间的相关系数均小于0.3（见表2），说明二者之间存在着微弱相关。由此推断，解释变量之间基本不存在多重共线性问题。

表2 ：主要解释变量Spearman相关性检验结果

四、实证检验

本部分构造panel data模型，运用2008-2011年江苏省县级面板数据进行实证检验。

1.基本模型

我们对模型进行了固定效应和随机效应分析，结果表明，所有模型均拒绝随机效应模型。因此，以下所列的估计结果均为固定效应模型的估计结果。

（1）支出分权度、地方官员晋升竞争度对PH影响的估计结果。为了考察支出分权度、地方官员晋升竞争度对地方政府保障房支出比重的影响，我们估计了模型（1）（见表3）。模型（1）的估计结果显示，支出分权度、地方官员晋升竞争度对保障房支出比重（PH）均有显著的负向影响。支出分权度（FDexp）的系数在1%的显著水平下为-0.0014。这意味着，财政分权度每增加1个单位，县级政府保障房支出比重减少约0.14个百分点。地方官员晋升竞争度（）的系数在1%的显著水平下为-0.4437，即县级地方官员晋升竞争度程度每增加1个单位，县级政府保障房支出比重会减少约44.37个百分点。

（2）引入控制变量后的估计结果。在表3的模型（2）中，我们在模型（1）的基础上引入了财政自给率、PGDP及PGDP2三个控制变量，再次对支出分权度、地方官员晋升竞争度对县级政府保障房支出比重的影响进行检验。估计结果表明，支出分权度、地方官员晋升竞争度的系数仍然显著为负，与未引入控制变量时相比，只是系数大小存在细微差异。财政自给率的系数在1%的显著水平下为0.0150。PGDP的系数在1%的显著水平下为5.1585，PGDP2的系数在1%的显著水平下为-27.29，这表明，经济发展水平与县级政府保障房支出比重之间呈现倒U型关系，随着PGDP的提高，县级政府将增加保障房支出比重；而当经济发展水平超过某一临界值后，县级政府将逐步降低保障房支出比重，这一估计结果与傅勇和张晏（2007）［9］的研究结果相似。

表3 ：估计结果（支出分权度）

2.稳健性检验

（1）基于收入分权度。财政分权度的衡量指标不同，估计结果可能存在差异。基于此，我们用收入分权度替代支出分权度对上述模型进行稳健性检验。估计结果表明，收入分权度、地方官员晋升竞争度对县级政府保障房支出比重影响的显著水平以及影响程度发生了细微的变化，但是影响方向没有发生改变（见表4），仍然存在负向影响。PGDP的估计系数仍然显著为正值，PGDP2的估计系数仍然显著为负值，即经济发展水平与县级政府保障房支出比重之间呈现倒U型的关系没有发生改变。

表4 ：稳健性检验——基于收入分权度

（2）拆分样本。虽然市辖区政府与县（含县级市）级政府的政府层级相同，但是两者在社会经济等方面存在较大的差异。因此，本文剔除属于市辖区政府的92个观测值，仅利用县（含县级市）级政府的200个观测值进行稳健性检验。在进行样本拆分的子样本回归中，支出分权度、地方官员晋升竞争度对保障房支出比重的影响仍然显著为负。支出分权度提高1个单位，县级政府的保障房支出比重下降约5.39个百分点。地方官员晋升竞争度提高1个单位，县级政府的保障房支出比重下降约47.57个百分点（见表5）。进一步引入财政自给率等控制变量之后，支出分权、地方官员晋升竞争对保障房支出比重的影响没有发生本质的变化。因此，可以判断以上变量均具有较好的稳健性。

表5 ：稳健性检验——拆分样本

3.进一步地讨论

由于江苏南部、中部、北部的社会、经济、自然状况存在较大差异，财政分权、地方官员晋升竞争对保障房支出比重的影响有可能存在地区差异。为此，将样本拆分为苏南地区①包括南京、无锡、苏州、常州、镇江。、苏中地区②包括南通、扬州、泰州。与苏北地区③包括徐州、宿迁、连云港、淮安、盐城。三个子样本进行估计。

估计结果显示，各区域的财政分权度对保障房支出比重的影响存在差异。苏中地区的财政分权系数为-0.0389；苏南地区的财政分权系数为0.0026，但不显著；苏北地区的财政分权系数为0.1551。估计结果表明，财政分权度提高1个百分点，苏中地区的保障房支出比重下降约3.89个百分点，苏南地区的保障房支出上升下降约0.26个百分点（不显著），苏北地区的保障房支出比重上升约15.51个百分点（见表6）。

苏南、苏中、苏北三个区域的地方官员晋升竞争度对保障房支出比重均产生了显著的负向影响，与全样本回归结果一致（仅影响程度略有不同）。地方官员晋升竞争度提高1个单位，苏中地区的保障房支出比重下降约143个百分点，苏北地区的保障房支出下降约123个百分点，苏南地区的保障房支出比重下降约67个百分点。分区域考察进一步证明了估计结果具有一定的稳健性。

表6 ：估计结果——分区域考察

4.回归结果分析

通过上述实证检验，可以得到如下结论：

（1）财政分权总体上显著地降低了地方政府的保障房支出比重。实证研究发现，财政分权并没有增加保障房的有效供给。相反，无论仅仅考察财政分权度，还是引入其他控制变量，或者是替换衡量指标，财政分权对地方政府保障房支出比重的影响都是显著负向的。由于在中国特有的财政分权下，地方政府逐步拥有相对独立的利益结构和目标函数，逐步演变成为努力做出符合自身利益的行为主体。财政分权度越大，地方政府改变财政支出结构的激励越大，地方政府忽视低收入居民的居住需求的可能性越大。这一估计结果支持了我们的理论推断，一定程度上论证了“地方政府缺乏保障房供给的财政激励”这一命题。

（2）财政分权对地方政府保障房支出比重的影响存在区域差异。实证研究发现，总体而言，财政分权对保障房支出比重产生了显著的负向影响。分区域而言，财政分权对保障房支出比重的影响存在区域差异，对苏中地区政府的保障房支出比重产生了显著的负面影响，对苏南和苏北地区却产生了正向影响。

出现如此估计结果的可能解释，一是无论是经济发展水平、还是地理位置、自然禀赋，苏中地区均处于苏南地区和苏北地区之间。苏中地区既希望奋力追赶苏南地区，又担心被苏北地区所赶超，地方官员的政治绩效压力非常大，发展经济，增加财政收入和相对经济绩效，进而提升地方官员晋升竞争力的动力最大。因此，在保障房支出上，苏中地区比苏南、苏北地区更缺乏激励。二是一般而言，经济发达地区的财政支出结构效率相对较高，服务型政府建设有相对更高的意愿，执政的公共性相对明显（李永友，2011）。［18］苏南地区的地方政府更偏向于实施均衡发展战略，有相对较大的意愿供给保障房。三是苏北地区经济发展水平相对低下，自然禀赋劣势，辖区间竞争成功的可能性比较小。因此，往往选择放弃辖区间竞争。此外，苏北地区低收入家庭占比高，来自上级政府的保障房供给监督力度和政治压力最大（贾春梅，葛扬，2012），［2］因而，财政分权并未对苏北地区政府保障房支出比重产生负向影响。

（3）地方官员晋升竞争度对保障房支出比重的影响显著为负。实证结果表明，地方官员晋升竞争度对保障房支出比重产生了显著的负向影响。以经济相对绩效为考核标准的地方官员晋升机制导致地方政府之间展开 “自上而下的标尺竞争”（张晏，龚六堂，2005），［14］这种地方官员晋升竞争扭曲了地方政府的公共支出结构，轻视保障房上的公共支出。在控制了经济发展水平、地方财政状况等变量之后，地方官员晋升竞争度对保障房支出比重仍然产生显著的负效应，并且这种负向影响非常可观。这在一定程度上证实了 “以经济相对绩效为考核标准的官员晋升机制导致地方政府之间展开产出竞争，致使地方政府公共支出结构扭曲，从而地方政府缺乏供给激励。”这一命题。

（4）地方官员晋升竞争是导致保障房供给不足的主要原因。实证结果进一步地表明，地方官员晋升竞争度对保障房支出比重产生的负效应远远大于财政分权度对保障房支出比重产生的负效应。换言之，财政分权对地方政府保障房支出比重产生的负效应则微弱地多，即保障房供给不足更多地归因于地方官员晋升竞争而非财政分权，经济分权还不足以构成中国经济发展的全部激励（傅勇，2010）。［11］在中国现有政府治理架构下，地方官员越来越多地被认为是“政治人”而非“经济人”（乔坤元，2013），［19］所有区域的县级政府均有政治晋升追求。对上负责制和以GDP为主的政绩考核机制下，地方政府官员的终极目标是个人政绩最大化，追求政治上的晋升。因而，地方官员晋升激励比财政激励对地方政府的保障房支出比重的影响更大。

（5）经济发展水平与地方政府保障房支出比重之间呈现倒U型关系。随着人均国民生产总值的提高，县级政府逐步增加保障房支出比重；而当经济发展水平超过某一临界值后，县级政府逐步降低保障房支出比重。这是否意味着保障房供给缺口随着经济发展水平的提高可以自行弥合？能不能由此说，现阶段的保障房支出比重偏低主要是经济发展水平较低所致？答案显然是否定的。我们的理由是，在长期中政府供给偏好更大程度上内生于经济发展的阶段、模式和路径，短期中则更多地表现为社会各方政治影响力通过现有公共决策机制来实现市场自愿交换所不能有效提供的商品或劳务的过程（汤玉刚，赵大平，2007）。［20］因此，保障房供给缺口并不必然随着经济发展水平的提高而自行弥合。

五、结论与政策建议

本文理论分析并运用江苏县级面板数据实证检验了财政分权、地方官员晋升竞争对保障房供给的影响。研究结果表明，地方官员晋升竞争是造成保障房供给不足的主要根源；总体而言，财政分权对保障房供给产生负向影响，但其影响存在区域差异。

增加保障房有效供给，需要完善的政府治理机制与财政分权体制。其一，改革地方政府治理架构，将保障房供给数量和质量同时纳入地方官员绩效考核体系之中，强化地方政府保障房供给行为的晋升激励，促使地方政府调整支出结构，增加保障房有效供给。其二，将保障房公众满意度纳入地方官员绩效考评体系，让辖区居民对保障房供给的满意度与地方官员晋升机会挂钩，并通过同级人大横向问责，推动地方政府转型，从根本上调整地方政府的保障房供给行为。其三，在上述行政体制改革的同时，进一步完善财政分权体制，增加保障房有效供给。财税体制改革并非舍弃分权制，而应进一步优化税制结构，逐步改变地方政府依赖土地财政的激励。通过调整税制结构，合理匹配地方政府的支出责任与收入权限，缓解地方政府保障房供给的财政压力。

六、附录

50个县（含县级市）具体包括：溧水县、高淳县、江阴市、宜兴市、丰县、沛县、睢宁县、新沂市、邳州市、溧阳市、金坛市、常熟市、张家港市、昆山市、吴江市、太仓市、海安县、如东县、启东县、如皋市、海门市、赣榆市、东海市、灌云市、灌南市、涟水县、洪泽县、盱眙县、金湖县、响水县、滨海县、阜宁县、射阳县、建湖县、东台县、大丰县、宝应县、仪征市、高邮市、江都市、丹阳市、扬中市、句容市、兴化市、泰兴市、靖江市、姜堰市、沭阳县、泗阳县、泗洪县。

10个单一辖区包括：南京市浦口区、南京市江宁区、南京市六合区、徐州市贾汪区、徐州市铜山区（2010年之前为铜山县）、常州市武进区、南通市通州区（2009年之前为通州县）、淮安市楚州区、淮安市淮阴区、宿迁市宿豫区。

13个混合辖区包括：南京市主城区（玄武、白下、秦淮、建邺、鼓楼、下关、栖霞、雨花）、无锡市区、徐州市主城区（除贾汪区、铜山区之外的辖区）、常州市除武进区之外的其他辖区、苏州市区、南通市除通州区之外的其他辖区、连云港市区、淮安市除楚州、淮阴之外的其他辖区、盐城市区、扬州市区、镇江市区、泰州市区、宿迁市除宿豫区之外的其他辖区。

［1］葛扬，贾春梅.廉租房供给不足的事实、根源与突破路径——基于转型期中国地方政府行为视角的分析［J］.经济学家，2011，（8）.

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［3］姜伟新.城镇保障性住房建设和管理工作情况的报告［EB/OL］.ht tp://w w w.china.com.cn/ne w s/2011-10/25/cont ent_2372331 2.ht m.

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