河南城乡集体建设用地流转存在的问题与对策

摘要：随着中原经济区建设的推进，各地市城乡结合部地区一些建设用地的流转现象比较普遍。本文通过对河南一些经济发展较好地区的城乡集体建设用地流转情况的调查，分析了城乡集体建设用地流转中存在的一些问题，提出了集体建设用地规范流转的一些对策。

关键词：城乡集体建设用地 流转 中原经济区建设

随着我国市场经济快速的发展，全国各地城乡集体建设用地自发进入市流转和集体建设用地隐形流转已成为比较普遍的现象，建设用地流转的实践表明，迫切要求国家和各级政府规范城乡集体建设用地流转，完善和创新土地流转制度和政策。

随着中原经济区建设的不断推进，河南作为中原经济区建设的重要省份，随着工业化和城镇化规模扩大，国家建设用地指标满足不了需求，各地市城乡结合部地区一些集体建设用地的流转现象比较普遍。通过调查发现，建设用地在流转过程中，还存在着很多问题，如流转市场混乱，严重损害了广大农民群众的合法权益，土地补偿费用少，农民得不到妥善安置。因此，在中原经济区建设的大背景下，在河南推进集体建设用地制度的改革，规范城乡集体建设用地流转，推进河南“三化”协调发展，合理配置现有土地资源，优化土地利用结构与布局，实现城乡统筹一体化发展具有重要的作用。

1 河南城乡集体建设用地流转的现状分析

1.1 有关各地市建设用地流转的实例 2003年河南省人民政府制定并印发关于《河南省农民集体所有建设用地使用权流转管理若干意见》，各地市根据该意见开展了不同程度的集体建设用地流转试点工作，并获得了一定的成效。主要表现有：①2006年鹤壁市政府制定印发了关于《鹤壁市农民集体所有建设用地使用权流转管理试行办法》，该办法规定集体土地所有权不变，集体土地依法以转让、租赁、作价出资（入股）等方式进行流转，严禁以“流转”名义，擅自将集体所有的农用地和未利用土地变为建设用地。鹤壁市淇滨区建设用地流转后建设的金山工业园区，使当地农民获得了合理安置补偿，解决了农民的就业问题，农民生活得到极大改善和保障。②2009年南阳市政府在新野县开展集体建设用地流转试点，通过拍卖、挂牌方式公开流转集体建设用地，用于乡镇集贸市场建设，面积共计183亩；通过协议租赁方式流转193亩集体建设用地用于乡镇企业工业项目建设。目前新野县基本实现集体建设用地依法有序流转，较好地盘活利用了集体存量建设用地，缓解了集体建设用地指标的压力，集体建设用地市场秩序初步规范，新野县成为国土资源部与联合国开发计划署“集体建设用地流转与农民权益保护”合作研究示范项目示范区。③2012年洛阳市印发了《洛阳市集体建设用地使用权流转管理暂行办法》，在实践中探索集体建设土地的流转与新型农村社区建设用地的利用联系起来，社区节余的建设用地可直接用于发展二、三产业，流转过程中充分尊重社区居民的意见，提高了居民的经济收益，推进了城乡一体化建设。

1.2 城乡集体建设用地流转的特点 ①各地城乡集体建设用地流转比较普遍。根据调查发现，各地城乡集体建设用地流转比较普遍。随着河南市场经济快速发展以及城镇化进程加快，特别是一些经济发达地区或者城镇郊区，集体建设用地的流转更为显著。由于这些地区受城市经济快速发展辐射影响，农民大都从事第二、三产业，非农产业的发展需要大量的用地指标，国有土地指标所剩无几，集体建设用地流转成为必然趋势。最近几年又随着新农村建设的推进，农村建设用地的使用权又进行了新一轮的流转，甚至一些远郊村庄的农村建设用地也普遍存在着流转现象。②参与集体建设用地流转主体呈现多元化。在调查中发现参与集体建设用地流转的主体主要表现为土地的所有者和土地的使用者。从土地进入市场的供求双方主体来看，供地主体有乡镇集体经济组织、村民委员会、村民小组、村民个人、还有乡镇企业，受地主体有本集体经济组织内部成员、其他集体经济组织社会成员，还有社会企事业单位。③集体建设用地流转区位特征明显。一般情况下，一些经济发达地区、城乡结合部地区集体建设用地流转活动比较活跃，一些远郊地区流转相对较少。由于城市经济的快速发展带动城乡结合部地区，对集体建设用地需求大，流转活跃，并且已具备一定的规模。一些远郊地区，经济发展相对滞后，流转程度较低，形式单一。由此可见集体建设用地流转区位特征比较明显。

2 河南城乡集体建设用地流转过程中存在的问题

2.1 流转缺乏制度规范和法律保障 根据《中华人民共和国土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设需要使用土地的，都必须依法申请使用国有土地。但本集体经济组织成员使用本集体经济组织土地办企业或建住房除外。”第63条规定：“集体土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设。”按照上述法律规定，集体土地禁止流转，现实中集体建设用地的流转或私下流转复杂多样，这种情形与现行的土地制度和法律规定发生明显的冲突。对于其他企业和个人使用土地的，如果按法律规定通过征用方式将集体建设用地变为国有土地，手续繁琐且费用高，集体经济组织从中获得的流转收益低，因此为了获得更多的经济效益，集体建设用地的使用权就会隐形流转或违法流转操作。由于流转不规范，缺乏制度和法律保障，流转后经济纠纷和毁约现象不断出现，问题得不到解决，农民的合法权益无法得到法律的保障。

2.2 流转产权不明晰，实际拥有产权者利益得不到保障 集体建设用地流转一般由乡镇或村集体经济组织来实施，而不是由村内集体经济组织来执行，村内集体经济组织受乡镇、村集体经济组织管辖和领导，是不同的利益主体，当其中利益发生冲突时，处于劣势群体的村内集体经济组织成员思想观念落后，缺乏土地保护意识，其利益就得不到保障。

2.3 流转主体收益分配关系不清，缺乏监督管理 由于集体建设用地流转主体呈现多元化，不同形式的流转，主体获得的收益不同。如集体经济组织内的成员在出租房屋取得的土地收益全部归个人所有，土地所有权人基本不参与收益的再分配，特别是处在经济发达的城乡结合部的农民，大量建造房屋，从出租中获得大量收益而暴富。由城镇化带来的土地流转收益主要依赖国家对基础设施建设的投资，理应国家应参与流转所得收益分配，但实际上基本没有得到体现。endprint

2.4 农民对耕地的保护意识薄弱 国家落实政策严格保护耕地，农用耕地是禁止作为集体建设用地流转的。但是集体建设用地的流转过程中如果不严格执行土地用途管理制度，耕地就可能转为建设用地。从土地的收益来看，建设用地流转的收益远高于种植农作物的耕地，农民受高收益的驱动，保护耕地的意识薄弱，想方设法通过合法或违法手段把耕地作为建设用地流转，国家严格保护耕地的目标也受到冲击。

3 集体建设用地规范流转的对策

3.1 创新和完善集体土地相应的法律法规 现行土地法律和政策对于集体建设用地使用有较多约束和限制，不利于市场经济的快速发展。在当前中原经济区建设和城镇化速度加快的条件下，健全城乡集体土地使用权，合理规范集体建设用地流转，加快集体建设用地有偿使用制度的改革已迫在眉睫，就需要创新和完善集体建设土地相应的法律法规。另外还要健全完善土地登记制度，对流转的土地进行全过程监督管理。因此需要根据当地建设用地流转的实际，适时地调整现行土地方面法律法规，从法律层面上保证集体土地流转规范，保障农民合法权益。

3.2 明晰土地产权 集体建设用地作为一种特殊商品入市流转就必须明确主体产权。如果产权不明晰，使用权流转获得的收益分配必然会出现纠纷或分配不公。清晰的土地产权是土地市场交易规范化的前提。明确主体的土地所有权，以增强农民对土地财产权的控制、流转以及收益的行为能力，从根本上保障集体建设用地流转的公开、公平、公正。

3.3 建立和完善集体建设用地流转价格机制 在创新和完善集体土地相应的法律法规同时建立和完善集体建设用地流转价格体系。由于各地集体建设用地流转尚未形成规范有序的交易市场，流转价格缺乏一定的价格评价标准，势必造成一定的土地收益损失。因此建立有效的集体建设用地流转价格机制，才能保证建设用地的流转顺利进行。

3.4 创新和完善土地收益分配机制 从流转收益分配方面来看，在充分保障了农民和集体利益的基础上，考虑国家参与分配部分收益，要创新和完善土地收益分配机制。国家在提高城市基础设施方面投入了大量资金，使集体建设用地价值得到提升，因此政府应当通过税收或收取一定的管理费来参与收益分配。在保障集体经济组织成员的收益上，在收益分配上最大限度地保障农民的利益。

参考文献：

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基金项目：河南省教育厅人文社会科学研究项目（2013-GH-295）。

作者简介：史翔（1976-），女，河南商丘人，讲师，河南财政税务高等专科学校工程经济系，研究方向：建筑经济。endprint