供给侧改革下农村土地使用权流转的问题及对策

邓晓宇

摘 要： 我国农村自改革开放后实行家庭联产承包制的土地政策，这一政策使集体土地所有权与使用权、经营权和收益权分离，很大程度上促进了我国土地的流转，使土地流转政策开始活跃起来。但是，家庭联产承包制的出现有其特定的历史因素和环境，这一特定的历史条件使得这一土地政策主要是依靠农民群众自发力量来实现和推动的，因而这一早期的土地流转制度存在一定的缺陷。随着后期生产力的发展和经济条件的逐步提高，这一缺陷越发明显。诸如农村土地流转中的所有权主体模糊化使得现行土地流转制度困难；土地流转变更频繁导致农村人地关系不稳定；农户土地规模小，流转受困导致经济效益低下；农村土地转让收益分配不均导致农户土地纠纷严重等诸。这些土地问题集中在土地使用权流转上就会大大阻碍土地流转市场的健康运作和发展。

关键词： 供给侧改革； 土地使用权； 流转

中图分类号： F301.2 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2016.04.019

一、导言

供给侧改革是我国推进经济结构性改革，贯彻落实中国共产党十八届五中全会精神的一个重要举措。党的十八大提出，土地流转和多种形式规模经营是发展现代农业的必由之路，也是农村改革的基本方向。在土地流转的实践中，既要加大政策扶持力度、鼓励创新农业经营体制机制，又要因地制宜、循序渐进，要注意完善土地承包法律法规、落实支持粮食生产政策、健全监管和风险防范机制、加强乡镇农村经营管理体系建设，推动土地流转规范有序进行，真正激发农民搞农业生产特别是粮食生产的积极性。其理论内涵包含三个层面：一是明确提出农村土地流转是承包经营权而不是集体所有权的流转；二是明确农村土地流转必须要依法实行自愿流转原则；三是明确农村土地流转的参与主体，允许农民以转包、出租、互换以及股份合作等多种形式参与经营和流转。因此，这就表明农村土地所有制在新的环境和政策下开始进入实质性创新发展阶段，而这一阶段对中国农村经济的发展将是至关重要的。在这一背景下，选择对农村土地使用权流转进行研究就具有重要的现实意义，建立健全创新农村土地使用权的流转机制，不仅能够使农村土地资料配置达到最佳化，同时也是贯彻党的十八大精神，促进农业发展的必然要求。

二、农村土地使用权流转的现状

近年来，随着陕西农村经济体制改革的不断深化和发展，农村土地使用权的流转出现了形式灵活、内容丰富、速度加快等诸多特点，既促进了农村经济的繁荣发展，又提高了农村土地资源的合理配置，在一定程度上取得了良好的成绩。

（一）土地流转规模逐步扩大，规模经营渐成趋势

随着农村经济的快速发展，农业结构也随之变化和调整，农村土地流转规模呈现逐年扩大的趋势，规模经营已经在农村显见成效。以陕西省户县为例，据统计，截止2015年，陕西全省土地流转面积达888万亩，占承包耕地面积的26%，较“十一五”末增加488.53万亩，同比增长122%。参与流转的农户达39万户，占承包农户数的39%。全省农村土地流转率达到18.1%。经营50亩以上耕地农户6.45万户，同比增长24%。其中仅陕西户县土地流转面积就有3.7万亩，占承包耕地面积的28.6%，参与流转的农户达5000多户，占承包农户数的23%。相比2010年农村土地流转面积和参与土地流转的农户数分别上升了41.5%和57.4%。土地流转的快速发展同时也带动了规模经营的扩大化。到2015年，陕西全省通过土地流转或其他方式形成的规模经营面积达到52.3万亩，占承包耕地面积的46.5%。土地流转已近成为规模经营最重要的体现方式。

（二）土地流转方式呈现多样化发展

依据当前《农村土地承包法》规定，农村土地流转主要包括转包、出租、互换、转让以及入股和委托六种方式。按照规定，陕西省在土地流转的实践操作中主要是根据各地区县的实际情况采取不同形式的多样化发展，其中以转包、出租以及入股和委托四种模式为主。以陕西省户县为例，农村土地流转中，转包面积占流转面积的42%；出租面积占流转面积的31%；入股面积占流转面积的4.3%；委托面积占流转面积的7.6%。通过转包、出租以及入股和委托四种模式，陕西省户县在土地流转上基本形成了多样化的发展方式。究其根本在于农村土地的政策支持使得农民可以通过专业合作社实现规模经营，专业大户以土地流转为方式建立集中的连片区实现统一规模性经营，形成规模经营进而提高土地资源利用率。一方面有利于推广农业新技术的发展，另一方面可以规模化经营和发展，为实施现代化农业规模经营做铺垫。

（三）土地流转经营内容多元化，比较效益逐年增强

土地流转经营的根本是要解决土地资源配置的最优化，根据陕西省户县土地流转的实际调研来看，陕西省户县在实行土地流转后，土地经营开发的内容和项目逐年呈现多元化的态势，同时土地的比较效益也越发明显。以陕西省户县为例，随着农业结构调整和高新技术的发展，农村的专业养殖大户逐年增长。同时，越来越多的农业专业人士和农业技术型人才越来越集中在农村，成为农村土地流转的新兴力量。这些新兴力量的注入对土地资源的配置和利用有着明显的经济效益。同样以陕西省户县甘亭镇为例，承租需求方通过与农户签订承包土地使用权委托流转合同，农户以每年300元的价格委托经营，委托方通过招商出租的方式将农户土地再次委托经营开发建设，每年获得的利益再根据入股的情况进行分成。采用这种土地流转的方式既可以使农户转出的土地得到最大化的资料配置利用，同时还可以促进农业开发项目和规模性经营，农户将土地流转后还可以从事二、三产业的再生产建设，既取得土地流转的收益又实现了农业增效和农户增收，土地流转的比较效益逐年增强。

（四）土地流转机制逐步向市场化发展

市场化发展促进和推动了农村土地流转的发展。自从国家取消农业税实现农业补贴后，农户生活水平有了明显的改善和提高，土地产出的效益化以由过去的被动形势转变为主动形势。而农业税取消之前的土地政策更多的是农户以完成任务和上交税费为主要任务，农户无暇将土地出租、转让或是承包给他人经营，致使农村的土地流转只是居于形式而没有根本的发展。以陕西省户县五竹乡为例，农户每年上交的农业税占总体收入的15%左右。因此，土地流转对于农户来说并无实质性意义和收益，而市场化的发展加之农业税的取消使得农户可以将土地承包权的流转根据双方土地承包经营权流转后所得经营转化为实质收益，加之协商性的土地承包经营权也使农户有了更多的自主权和选择权，这就真正意义上使得农村土地实现了农业生产要素的最优配置和农业收益的实质性。陕西省户县五竹乡在取消农业税实行土地流转后，农户每年的实质性收益到达万元以上，部分农合还和农村合作社签订入股合作协议，共同经营土地流转后的农业经营与开发，使得农户经营收入相比之前获得更多实惠。

三、农村土地使用权流转存在的问题

（一）农村土地产权不清导致土地流转困难

产权明晰不仅是市场经济发展的客观要求，同时也是农村土地流转能否实现的重要前提和基础。我国宪法第十条规定，“农村和郊区的土地除由法律规定属于国家所有外，属于集体所有”。土地法也规定农村土地属于三级所有，所谓的三级是指“乡集体、村集体和村民小组”。这就表明农村土地虽然明确了归属权为农村集体所有制，但并未明确指出集体所有制的主体权归属方为谁，“农民集体”只是一种模糊的表现含义，具体的实施主体和权利义务难以确定，这就造成了农村土地在归属权利用和转让时存在盲区和缺陷。从实践调研来看，部分乡镇的农用土地在土地流转中假借集体土地之名私自对土地进行占有、转让和租赁，特别是在征地的过程中，部分基层政府经常违背农户的意愿暗自动用行政手段对农户土地进行圈占耕地和暗箱操作，对收归的农户土地擅自更改土地用途，越权批地，使得大量农村土地遭到破坏和浪费，造成生产要素无法达到最优配置。例如土地产权不明晰导致土地使用者不能依靠法定程序自主有偿对土地实现转让、出租或是抵押，造成土地隐性市场和投机活动的猖獗，影响土地资源在市场经济条件下的最优配置。因此，农村产权的不清不仅会造成农户的合法权益得不到保障，还会导致土地流转承包的正常运转，造成极大的破坏和浪费。

（二）土地使用权流转操作程序繁杂不规范

目前我国的土地使用权流转还处在一个低阶的自发阶段，整个土地流转市场还未形成一个规范的正规市场。土地使用权的流转在操作程序和实施过程中既繁琐又不规范。比如土地使用权的流转在实施过程中涉及国土、农业、林业、水利等众多职能部门的审批，又受到各种法律和规定的制约，诸如国有林地不得擅自变更使用用途等法律规定。这些部门规定和条例使得土地使用权在流转的过程中既受到法律制约又相互掣肘，致使农村闲置土地、荒山、水面等生产要素无法有效利用和配置。如要合理配置使用权的流转就要办理大量手续，得到诸多部门的审批才能合法使用，而这一过程不论是对农户还是承包者都是一个很难到达的过程。加之农村农户的法律意识淡薄，土地使用权的流转在操作过程中还缺乏相关的评估、咨询、公证和仲裁等法律保障措施，监督机制的不健全更使得农户的土地使用权益无法得到保障。因此，机制不健全、法律不完善、管理不科学导致农村土地使用权的流转一直处于一种农户间自发信任的交易进行状态，这就导致土地使用权的流转始终处于一个低阶的自发阶段而无法形成强大的规模经营。

（三）土地使用权流转缺乏长效机制

当前的土地使用权在流转过程中还缺乏长效机制的保障。由于当前的土地使用权在流转过程中缺乏法律制度和科学管理，因而大多数土地流转的方式还属于农户间的自发行为。就算是政府推动鼓励土地使用权的流转，但在缺乏长效机制保障的市场经济体制下，农户依然在土地使用权的流转中得不到实质性收益。缺乏约束的土地收益机制不仅不能使农村经济得到长效发展，还会制约农户的收入增长。甚至在部分乡镇农村，缺乏长效机制的保障使得部分乡镇地方干部依靠行政命令强制农户进行土地流转，同农户签订的流转合同多数采取几十年不变的收益方式，而转手签订的流转合同则借土地流转之名改变土地的农业用途，私下与承租者达成交易，利用便利谋取私利。这不仅严重侵犯了农民的承包经营权，还违背了农户的意愿，更为严重的是破坏了土地流转的正常交易程序和秩序。

（四）城乡土地制度不统一造成流转困难

城乡土地制度存在较大差异也是造成农村土地使用权流转困难的重要因素。我国的城市用地和农村用地在起初设置上就存在一定的偏差，农村土地和城市土地实际并不处在一个平等的交换台阶上。例如国有用地在征集土地使用的过程中农村集体土地的征地资金要远远低于城市用地的征地资金，对城市用地的补偿要高于对农村用地的补偿；农村集体土地不能够随意买卖，而城市居民拥有的土地可以自由抵押和买卖。其次，农村集体土地在我国目前的土地管理体系中并未被纳入统一监督管理的范畴，这就导致土地管理在实际操作中缺乏有效的监督管理，虽然法律明文规定农村集体土地不能自由抵押和买卖，但在实际管理和操作中却出现各行其是，花样诸多的土地管理办法，使得真实的土地管理数据难以有效统计和管理，最终影响土地制度设置的公平和阻碍土地制度的改革。

四、完善农村土地使用权流转的对策

（一）建立健全农村土地使用权流通市场

土地使用权流通市场的健全对完善农村土地制度有着重要的影响，健全的土地使用权流通市场不仅可以发挥土地流通的中介作用，为转出方和承租方提供安全的交易平台，同时还可以发挥市场的监督作用，制止土地交易中的非法投资行为。完善的土地使用权流通市场还可以优化农业土地的最优化配置，运用价格机制来引导农用地的供给与需求，通过农村土地经济关系来评价土地价值通过传导经济信息协调土地收益分配与供求关系的平衡。为此，在建立完善土地使用权流通市场的过程中要做到：（1）通过宏观经济管理和分析来调整合适的土地管理体制，严格控制农村土地的“农转非”，防止土地碎片化，引导农村土地向规模经营引导转型，实现农村土地的可持续利用。（2）健全完善农村土地使用权流转市场的中介服务，提供土地流转市场的信息、咨询、预测等服务信息，强化农村集体经济组织的服务功能，为农村土地使用权流通市场提供一个良好环境。（3）积极推行农用土地使用权的证劵化发展，加速农用土地流转的进程和推进。

（二）引入农户定价权，尊重农户自觉意愿

当前我国土地在流转市场中还缺少市场定价的要素，农村集体土地流转的定价权主要以乡镇政府定价为主要方式，还没有形成系统规范的市场化定价。这就导致部分农户自发形成的流转土地不受法律保护，土地流转所产生的风险系数较大，农户所获得收益风险也将加大。因此要解决这一问题就必须制定详细的土地流转政策和定价规则，以法律保障来保护农户的合理利益。同时要尊重农户的自觉意愿，不能以行政手段强制以土地使用权流转为由强制回收农户承包地，强行终止土地转让合同，对农户变相收取转包费或是手续费，破坏农户土地和农户收益。农地流转的自由流通和运行只有在土地所有权保持性质不变，经营权、流转权和定价权具有独立性时土地使用权才能真正流转起来，从而将土地资源转化为资本，进而取得规模效应、集约效应和市场效应相结合的农地经济发展模式。

（三）积极推动农业的规模化发展

土地使用权流转的根本就是要解决农业的规模化经营和发展，农业只有达到规模化经营和发展才能发挥人力、财力和生产要素的集中配置和供给，进而提高生产效率，加速经济发展。因此，要实现和推动农村土地的规模性经营和发展，就必须要将土地使用权的流转放到重要的位置，积极构建服务组织，培育土地流转市场，提供和建立土地承包经营权流转的信息平台，公开土地流转的对外开放信息和可开发的土地资源信息。对市场需求的土地供应提供相互联系渠道和平台，努力提高土地交易的成功率。鼓励农户特别是外出务工农户在自愿的基础上将承包地剩余承包期一次性流转出去，对长期外出务工、迁入城镇定居并有稳定职业和收入的农户鼓励自愿退回承包土地，统一交付乡镇村政府实行规模化经营和发展。同时改变现有乡镇村政府对土地管理的级能和权限，建立和推动适应农业规模化发展的经营管理和土地承包管理，为农村土地流转提供农业规模化发展做铺垫。

（四）加强农用地流转的监督管理

农村集体土地使用权在流转时一定要加强对流转土地的监督管理。在现行土地制度和政策的确保下做到土地所有权、承包权以及使用权能够依照法律规定来执行，并且在政策上给予奖励和支持，对不适合现阶段市场经济发展的法律条规要及时做出调整和更改，对土地流转程序涉及的管理办法、流程、合同等做出更改及明确规定，确保农用土地流转的合法性和可利用性。同时规范流转市场的服务行为，对土地使用权的补偿标准及利益分配、管理纠纷等以法律形式规范流转手续。完善农村土地产权登记制度，建立科学的农地资产评估体系，对农村土地合理的进行价值评估，监控管理农业土地供需总量的动态平衡，监督土地资源的合理运用，对农用土地涉及的流转资格审查、评定和建立档案，制定土地利用与土地流转的长效发展规划，使农用地流转的监督管理更具科学化和合理化。

（五）完善农村社会保障体系，加快城乡一体化建设

农村社会保障体系的建设和完善对农村推进土地使用权流转有着重要的影响。从目前的农村社会保障体系来看，农村社会保障采用的政策条例和城市社会保障采用的政策条例还存在很大的差别。现阶段农村土地依然是农户就业和生存的重要保障和唯一依靠，在推进农村用地使用权的流转过程中，必须要完善农村社会保障体系的建设，切实提高农户的社会保障标准，按照城市社会保障的发展对等农村社会保障发展。采取因地制宜、样式多样的原则提高农村社会保障发展。对已经实行土地流转，并且将土地使用权已经承包或转出的农户也要纳入社会保障体系，对承包土地的经营性农户以及进入城镇从事再就业的农村居民及其子女，也要统一纳入城镇社会保障体系，在社会保障等方面制定非歧视性的就业劳动保障。对经商、办企的承租户按照相关政策规定给予优惠照顾，为后期统一城乡社会保障体制做基础，加快城乡一体化的建设。

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[责任编辑、校对：叶慧娟]