社会组织法律地位探析

王莺桦

摘 要：2013年《国务院机构改革和职能转变方案》颁发后，对于四类组织进行直接登记在实践中已然展开。但目前直接登记，取得合法地位后的相关社会组织法律地位如何仍不明确；其余不能直接登记，还未得到法律认可的社会组织是否仍为非法民间组织，仍无定论。在多国实践中，通常采取赋予社会组织法人地位，并同时规定未经登记的社会组织可不向国家登记进行活动，但是没有法人地位。我国可参考借鉴他国相关法律规范，并在我国具体实践的基础上对此进行明确规定。

关键词：社会组织；法律地位；问题；对策思考

中图分类号：D922.29 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）09-0071-04

2007年，十七大郑重提出了“重视社会组织建设和管理”的新任务；2008年，党的十七届二中全会提出，要“更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，更加有效地提供公共产品”。2012年，党的十八大又进一步提出要在改善民生和创新社会管理中加强社会建设，“强化人民团体在社会管理中的职责，引导社会组织健康有序的发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用”。2013年，党的十八届三中全会提出，“创新社会治理……要改进社会治理方式，激发社会组织活力……”。

应该说，自新中国成立以来，中国社会组织的发展经历了一个不被需要，初步发展到受限制，再到被认知、接受，十八届三中全会后进入新的发展机遇的过程，而这一过程也正是我国经济社会发展的一个折射。从计划经济的建立，到市场经济的转轨，再到市场经济得到一定程度发展。在解决了人民的温饱问题后，人权意识、公民社会的构建与发展提上了议事日程，作为政府与市场之外的第三部门，社会组织开始不断出现在公众眼前，而社会建设也为公众所关注。转型时期，各类社会问题凸现，在肯定顶层设计对于社会和谐快速发展的重要性的同时，社会组织的作用得到了应有的肯定。

但由于法律往往滞后于经济社会发展的局限，诸多社会组织在得到繁荣发展的同时，其合法性问题仍未解决，其法律地位没有得到应有的肯定。

一、社会组织及其重要作用

（一）社会组织内涵

社会组织，在生活中或相关规范性文件中被人们称为“民间组织”、“社会团体”、“非营利组织”、“非政府组织”、“第三部门”、“民办非企业单位”等等。但实际上，由于表述的具体场景、主体的不同，其含义并不完全相同。

1989年10月国务院《社会团体登记管理条例》第2条：“在中华人民共和国境内组织的协会、学会、联合会、研究会、基金会、联谊会、促进会、商会等社会团体，均应依照本条例的规定申请登记。社会团体经核准登记后，方可进行活动。”在此，各类协会、学会等皆归为社会团体。1998年9月《社会团体登记管理条例》第2条：“本条例所称社会团体，是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。国家机关以外的组织可以作为单位会员加入社会团体。”社会团体内涵表述从列举式表述，到1998年的概念性表达，其涵盖面更为宽泛。

2000年4月民政部发布《取缔非法民间组织暂行办法》第1条规定：“为了维护社会稳定和国家安全，根据《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》及有关规定，制定本办法。”在此，民间组织的含义包括社会团体和民办非企业单位；将大量在实践中存在，并在社会生活方方面面中发挥着积极作用的草根社会组织（也称志愿组织）排除在了合法民间组织之外。这样的对于社会组织准入实行严格的“双重管理”下的规范，在很大程度上限制了社会组织地规范有序发展。

基于此，笔者认为，社会组织是区别于政府和企业的，在政府和企业失灵状态下，在诸多公共领域发挥着不可替代作用的，由民间力量自行组织起来，从事非营利活动的社会组织，其包括法律意义上的社会团体、民办非企业单位和截至目前未获登记（或称未取得合法地位的）草根志愿组织。

（二）社会组织的重要作用

俞可平教授曾这样描述，“公民社会是相对独立于政治国家的民间公共领域，其基础和主体是各种各样的民间组织”。可见，社会组织与公民社会的发展密切相关，社会组织是公民社会发展的重要载体。其作为与政府和企业之外的第三部门，“从事那些政府和企业不愿意做、做不了或者做起来没有效率的事情。”其具有支持市场发展、提供社会服务、促进社会创新、影响公共政策、反抗市场暴政、制约政府权力等六项功能。同时，何增科认为，“民间组织在促进经济发展、建设民主政治、构建和谐社会、传播先进文化、开展民间外交等方面都发挥着不可替代的重要作用。”可见，社会组织在政府失灵、市场失灵的诸多领域发挥着重要作用。

二、我国社会组织发展情况及其法律地位现状与问题

（一）社会组织发展情况

据民政部数据，截至2012年底，全国共有社会组织49.9万个，比上年增长8.1%。全国共有社会团体27.1万个，比上年增长6.3%；全国共有基金会3 029个，比上年增加415个，增长15.9%；全国共有民办非企业单位22.5万个，比上年增长10.1%。由图一可见，从2005年到2012年的7年间，社会组织数量成倍增长。

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图一

另据报道，从1988年到2012年，全国登记的社会组织数量增长了100多倍。1988年，我国仅登记社会团体4 446个，到十年前，全国各级民政部门登记的社会组织不过20余万家；而截止到2012年年底，这一数字超过了49万。更多是大量因无法在民政注册但以社会组织名义活动的“草根组织”和在华活动的境外社会组织。据研究者调研估计，后者总数应在300万家之上。大量存在于民间未登记，未取得合法地位的草根民间组织数量仍无法统计。

（二）社会组织法律地位现状与问题

1.法律地位现状

1982年《宪法》第35条规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”肯定了公民的结社自由权，赋予了人民结社的自由，为社会组织的成长和持续发展做好了宪法保障。

1998年民政部《社会团体登记管理条例》第3条第1款后半段规定：“社会团体应当具备法人条件。”即凡可注册登记为社会团体的社会组织都应该具备法人条件，都具有法人资格。

1998年国务院《民办非企业单位登记管理暂行条例》第2条第1款规定：“民办非企业单位根据其依法承担民事责任的不同方式分为民办非企业单位（法人）、民办非企业单位（合伙）和民办非企业单位（个体）三种。”具备相应条件，经注册登记的民办非企业单位因其各自所具备的条件不同，其法律地位分别为民办非企业单位（法人）、民办非企业单位（合伙）和民办非企业单位（个体）三种。

2013年《国务院机构改革和职能转变方案》在改革社会管理制度项下提到：“重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。成立这些社会组织，直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意。”自此，行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织不需要找到行业主管单位，即可直接到民政部门登记，从而实现了该四类社会组织登记必须“经业务主管单位审查同意”的解禁，也给了社会组织更大的发展可能与空间。

应该说，随着社会主义市场经济地快速发展，经济地多元化促进了政治多元化发展，公民意识从萌芽到持续发展，人民的自由和权利得到了更多保障。作为第一部门的政府意识到了社会组织的重要作用，为促进社会组织地持续发展，不断完善社会组织发展的制度环境，积极引导社会组织规范有序发展。

2.社会组织法律地位规范中存在的问题

虽然，我国社会组织相关法律法规不断完善，但我们注意到实践中仍存在诸多问题。如2013年《国务院机构改革和职能转变方案》对于直接登记的规范是政策性安排，其稳定性较差；且经直接登记后的社会组织法律地位如何并无明确规定。同时，其他未列入直接登记范畴的社会组织仍未解决其合法性问题。

（1）现行法律规范下，适格社会组织法律地位

依照我国《民法通则》的规定，我国民事主体主要包括自然人、合伙、个体工商户、农村承包经营户、法人等，其中法人包括机关法人、事业单位法人和社团法人三类。

1998年国务院《社会团体登记管理条例》第3条规定：“成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，并依照本条例的规定进行登记。社会团体应当具备法人条件。”1999年民政部《民办非企业单位登记暂行办法》第2条规定：“民办非企业单位根据其依法承担民事责任的不同方式分为民办非企业单位（法人）、民办非企业单位（合伙）和民办非企业单位（个体）三种。”第4条将民办非企业单位限定于教育事业、卫生事业、文化事业、科技事业、体育事业、劳动事业、民政事业、社会中介服务业、法律服务业、其他等十类。

依据既有的法律规范可推知，获得优先发展权，可直接登记的行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织等四类社会组织，如满足《社会团体登记管理条例》或《民办非企业单位登记暂行办法》民办非企业单位（法人）规定，为法人单位；但对于不能满足法人条件的，是否可将其列为《民办非企业单位登记暂行办法》中的民办非企业单位（合伙）和民办非企业单位（个体）两类，值得商讨。但其绝不可能成为法人社团，而我国目前又没有关于非法人社团的相关法律规定。因而，部分获得直接登记的社会组织法律地位不明。

（2）未取得直接登记权民间组织法律地位

依据2000年4月民政部发布《取缔非法民间组织暂行办法》第2条规定，以下三种情况下，民间组织为非法：未经批准，擅自开展社会团体筹备活动的；未经登记，擅自以社会团体或者民办非企业单位名义进行活动的；被撤销登记后继续以社会团体或者民办非企业单位名义进行活动的。因而，未取得直接登记权民间组织仍属于非法民间组织。

总体而言，我国社会组织发展处境尴尬。行业协会商会等四类组织可直接登记的社会组织获得了解禁，但除该四类优先发展的社会组织外，大量专业类、学术类、联合类等民间组织而言，仍须面对严格的双重管理体制，大多情况下仍无法取得法律认同，仍缺乏合法主体地位。

三、其他国家社会组织法律地位规范情况及其启示

（一）俄罗斯《社会团体法》

1.社会团体经国家注册登记即享有法人资格，不向国家申请登记注册没有法人地位，但可进行活动

俄罗斯国家杜马1995年4月14日通过，由《俄罗斯报》1995年5月25日发表的《社会团体法》第3条结社权的要素项下第4款“公民成立的社团可依照本法规定的程序进行登记，从而取得法人地位；社会团体亦可不向国家登记进行活动，但是没有法人地位”。第6条第5款后半段规定，“社会团体的参加者，不论其为自然人或法人，均应享有同等的权利并承担相应的义务”。第18条规定第4款，“社会团体一向国家登记，其作为法人的法律行为能力即应产生”。

可见，在俄罗斯，对于社会团体的法律规范已上升到国家法层面；同时，社会团体一经向国家注册登记成立即具有法人资格，但社会团体不向国家申请登记仍可以进行活动，只是没有法人地位，绝不至成为非法社会组织。在我国，未经登记的社会组织为非法社会组织。

2.社会团体组织形式及其法律地位

《社会团体法》第7条规定：“一个社会团体可以以下列各种组织形式中的一种形式成立：公共组织；公共运动；公共基金会；社会公共机构；社区行动委员会”。第8条至第13条分别对各类社团组织形式进行界定，并分别对其法人地位进行了阐述，尤其值得肯定的是其第12条第3款对于社区行动委员会的界定：“如果一个社区行动委员会已向国家登记，它应依照其章程取得一个法人的权利和义务”。而我国多数社区服务类社会组织都因规模较小，不能满足社团法人条件而难以取得社团法人资格。

3.启示与借鉴

于我国社会组织发展而言，很有必要颁布实施国家法层次上的《结社法》，并明确经注册登记的社会组织的法人地位，及未经登记的社会组织相关权利。从而在避免出现相关领域法律真空。

（二）拉脱维亚《公共组织及其组织的联合法案》

1.关于公共组织法人地位的普遍性规定

拉脱维亚最高议会《公共组织及其组织的联合法案》第15条规定：“公共组织或公共组织联合在注册之日即取得法人的所有权利。公共组织或公共组织联合从注册之日开始就可以按照法律及其宪章的规定开始自己的活动”。第16条第3款规定：“根据法律规定或部长内阁制定的规范，公共组织及其联合可以成为公共法的主体并能履行特殊的国家职能”。第17条：“禁止公共组织及其联合武装其成员、组织他们进行军事训练和建立军事单位”。

由上述规定可见在拉脱维亚，公共组织自注册之日即取得法人资格，且在特定情形下可成为行政主体，并履行特殊国家职能。其第17条的规定值得借鉴，从国家安全考虑，对军事组织等特殊组织进行禁止性规定是必要的。

2.对于特殊公共组织及其联合的补充规定

拉脱维亚《公共组织及其组织的联合法案》对政治组织、开放型基金、社团（专业团体）进行了专门性补充规定。只有在满足特定条件的前提下，该三类社会组织才能成立。而基于国家安全、开发型基金和专业团体管理需要的考虑，对该三类社会组织进行限制性发展尤其必要。

3.启示与借鉴

对军事组织等进行禁止性规定，对政治组织、开放型基金、社团（专业团体）进行专门性限制性规范的体例有其现实意义。我国在制定《结社法》的时候，可参考这样一种针对某些特定社会组织进行特别规范的体例，以更好促进社会组织规范有序发展。

（三）美国《非营利法人示范法（1987）》

1.非营利法人地位的普遍性规定

《非营利法人示范法（1987）》第1.20条对非营利法人备案做要求如下：“I.文件必须满足本条的要求，以及任何其他条文对于本条要求的增加或者变更，才有权向州务卿备案。……VII.制作申请文件者应当在文件上签字，在签字下面或者对面说明其姓名和签字的身份。申请文件可以（但不必须）包括：（一）法人印章；（二）一个秘书或一个助理秘书的证明；（三）承认，鉴定，或者证据。”

由本条规定可知，美国非营利法人仅需提供法人印章、秘书证明、证据即可进行备案，而备案后可取得非营利法人地位。

2.对非营利法人的分类及专门性规定

第1.40条定义中的第6项做了如下描述：“‘法人指公益法人、互益法人以及宗教法人。”第1.80条：“宗教法人——宪法保护：适用于宗教法人事务的宗教教义不符合本法关于同一事项的规定的，宗教教义应当限制于《联邦宪法》或者本州宪法的要求，或者二者同时满足。”

由上述规定可知，美国《非营利法人示范法（1987）》根据不同标准对非营利法人进行了类别区分，并针对不同类别进行了不同规范；对宗教法人进行了限制性规定。

3.启示与借鉴

相较于美国备案后可取得非营利法人地位，我国社会组织要取得社团法人地位可就不那么容易了。按照我国1998年《社会团体登记管理条例》规定，“向民政部门申请成立的社团，除了规范的名称、必要的组织、固定的场所、专职人员、会员数量、资产经费、民事能力等基本资格外，还有排他性的‘非竞争性原则和‘限制分支原则，特别是必须首先有一个挂靠的主管单位，而且这个主观单位必须是经中共中央、国务院或地方县级以上党委、人民政府授权的‘定职能、定机构、定编制的正式机构”。尽管2013年《国务院机构改革和职能转变方案》颁发后，行业协会商会类等四类优先发展的社会组织获得了直接登记的权利，但对其他类别社会组织的解禁也是社会组织合法化的方向。即降低社会组织合法化门槛，同时，加强对相关社会组织监管，从而实现政府、市场、社会的良性互动，推动公民社会持续发展。

四、几点思考

（一）继续推行社会组织直接登记制度

将其适用范围从四类优先发展的社会组织扩大到各类社会组织，并将之法律化、规范化，以稳定、明确相关执法行为。当前，我国对于社会组织进行规范的主要有国务院1998年《社会团体登记管理条例》、民政部2000年《民办非企业单位登记条例》、国务院2004年《基金会管理条例》。其特点是制定法规位阶较低，稳定性较差，基本都是行政法规，未能上升到国家法的高度。对于与政府、市场相呼应的第三部门而言，社会组织的发展需要得到国家法的促进与保障。

2013年《国务院机构改革和职能转变方案》促进了行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织成立与发展的改革。其规定：“成立这些社会组织，直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意。”但这样的规定没有上升到法律的高度，是政策性的，具有暂时性、不稳定性等特点，在这样的政策规制背景下，社会组织的发展势必出现后劲不足等不良反应。

同时，对于行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织之外的社会组织，上升到国家法高度的应对其有所规范，以创造对于社会组织发展更为有利法治环境。

（二）赋予社会组织法人主体资格，以使其能以自身之名享有权利，并承担相应责任

在我国现行社会组织法规体系中，社会团体享有社团法人资格，满足法人资格的民办非企业单位亦具有法人的资格，但对于不满足法人条件的其他社会组织而言，不论是合伙还是个人，都无法以自身之名享有权利，并承担相应的责任。而多国的立法、司法实践证明，赋予社会组织法人资格将更有利于社会组织管理，社会组织享有法人资格也将促进社会组织的法治化发展。

（三）对需要进行特别规制的社会组织，在将来制定《结社法》时可进行专章专门性规定

对于某些特定的社会组织，如军事组织、政治组织、宗教组织等等，在将来制定的《结社法》中可针对其实际情况，考虑国家安全、社会发展等多方面因素对其进行禁止性规定或者限制性规定。