山西省投资管理体制改革研究

2014-07-05王跃婷

经济师 2014年4期

关键词：政府

●王跃婷

山西省投资管理体制改革研究

●王跃婷

在政府新一轮简政放权、深化改革之时，推进投资体制改革，是加快完善社会主义市场经济体制的重要举措。针对山西省投资管理体制存在的问题，文章提出了优化投资项目管理体制、建立和完善投资项目信息管理系统、完善投资项目决策与科学评价监管体系、继续引导民间投资健康发展、加快投资法制化建设、提高中介咨询服务机构服务水平、加强融资体系建设等政策建议。

山西省固定资产投资管理体制改革举措

引言

党的十八届三中全会《决定》明确要求，“深化投资体制改革，确立企业投资主体地位。企业投资项目，除关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外，一律由企业依法依规自主决策，政府不再审批”。《国务院机构改革和职能转变方案》也明确要求最大限度地减少和下放投资审批事项，切实落实企业投资自主权。2013年12月2日，为进一步深化投资体制改革和行政审批制度改革，加大简政放权力度，切实转变政府投资管理职能，使市场在资源配置中起决定性作用，确立企业投资主体地位，更好发挥政府作用，加强和改进宏观调控，《国务院关于发布政府核准的投资项目目录（2013年本）的通知》（国发〔2013〕47号）印发实施。投资体制改革不断取得进展，基本建立起企业和政府投资分类管理、综合运用规划、产业政策、市场准入和财税、信贷等间接调控手段为主的新型投资管理体制框架。

然而，改革未有穷期，当前的投资体制与建立完善的社会主义市场经济体制的要求相比仍然存在着很多问题，新的政府核准投资项目目录颁布实施后，如何进一步改善政府宏观调控，落实企业自主投资，还有许多问题值得深入研究。

一、投资管理体制的含义

（一）什么是体制

“体制”，从管理学角度来说，指的是国家机关、企事业单位的机构设置和管理权限划分及其相应关系的制度。体制是国家基本制度的重要体现形式。它为基本制度服务。基本制度具有相对稳定性和单一性，而体制则具有多样性和灵活性。从历史唯物主义角度上来说，体制是联系社会有机体三大子系统——生产力、生产关系和上层建筑之间的结合点，是三者之间发生相互联系、发生作用的桥梁和纽带。

（二）什么是管理体制

管理体制就是决策形成和传递的形式。管理体制是指管理系统的结构和组织方式，即采用何种组织形式以及如何将这些组织形式结合成为一个合理的有机系统，并以怎样的手段、方法来实现管理的任务和目的。具体地说：管理体制是规定中央、地方、部门、企业在各自方面的管理范围、权限职责、利益及其相互关系的准则。它的核心是管理机构的设置、各管理机构职权的分配以及各机构间的相互协调。它的强弱直接影响到管理的效率和效能，在中央、地方、部门、企业整个管理中起着决定性作用。汪同三（2008）在《中国投资体制改革30年研究》一书中指出：管理体制是被赋予一定权限、承担一定责任，按照一定规则实施某种管理活动的管理机构或管理机构构成的管理体系。（汪同三：《中国投资体制改革30年研究》，经济管理出版社，2008年版，第21页。）

（三）投资管理体制的内涵

投资管理体制包括围绕宏观经济领域和微观经济领域采用的投资管理模式。在市场经济条件下，由于分工的高度化，一般而言，固定资产的生产是一个独立的生产过程，由特定的企业提供。对于投资者，一旦做出投资决策，项目的建设就会通过各自形式的招标由各种形式的工程公司承包建设，设备则直接或间接通过向厂商订货购买，项目选择和可行性研究也可以委托专门的投资机构进行，由投资机构提出项目建议。这里的投资管理基本是发生在微观经济领域中的管理活动，投资管理体制也具体表现为项目审批、核准、备案等管理制度。而宏观经济领域上的投资管理，则分为生产力与生产关系两个层面，在生产力角度上：投资管理是意在通过投资拉动经济增长；在生产关系角度上，投资管理是考量如何使投资在结构和总量上达到合理的水平以促进经济发展，其中，生产关系问题具体表现为围绕投资的各种制度安排，即投资管理体制。投资管理的客体主要包括政府投资、民间投资和外商投资。

二、山西省投资管理体制改革存在的问题

山西省投资管理体制在经历了35年的改革历程后，逐步走向成熟。尤其是自2004年深化投资体制改革以来，不断加大投资管理体制改革力度。一是推进“新三制”改革。根据《国务院关于投资体制改革的决定（国发〔2004〕20号）》要求，山西省在“十一五”期间相继出台了《山西省企业投资项目核准暂行办法（省政府第185号令）》、《山西省企业投资项目备案暂行办法（省政府第186号令）》、《山西省工程建设项目招标范围和规模标准规定（晋政办发〔2006〕6号）》等投资体制改革的指导性文件，积极推进“新三制”改革。二是优化行政审批流程。为进一步规范、精简全省固定资产投资项目审批、核准、备案程序的运行和省级煤炭可持续发展基金的安排使用管理程序，山西省在2008年、2014年分别出台了《山西省固定资产投资项目管理流程图》，不断简化审批程序、缩短审批时限。三是积极引导民间投资健康发展。为有效引导和鼓励民间资本投资转型，山西省出台了《关于促进民间资本进入山西省鼓励类投资领域的意见》等一系列文件，促进了民间投资在基础设施和公共服务领域、产业升级和扩大就业等方面发挥更加重要的作用。四是进一步下放审批权限。2013年，山西省人民政府印发实施《关于继续取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》（晋政发〔2013〕35号），进一步下放行政审批权限，深化行政体制改革，清理行政审批事项，加大简政放权力度。在多措并举的改革中，逐步形成了投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的投资体制新格局。

然而，随着经济社会发展，原有投资管理体制出现了一些生产关系与生产力不相协调的环节，市场经济发育使得投资管理体制在某些方面显得管得太死、不够灵活。

（一）山西省投资管理体制改革背景

山西省投资管理体制改革遵循着全国投资管理体制改革的路径，其体制改革背景主要表现在以下四个方面：一是公众对公共服务水平提高有了新期待。随着社会精神文明的发展，人们普遍受教育水平提高，对自我认知以及对公共服务水平的要求有了很大提高，不再简单满足于政府的刚性行政管理，转向柔性管理需求，希望得到更好的服务。政府投资审批作为公共服务中的一项重要内容，同样面临着公众对公共服务水平提高的新期待；二是官僚组织自身弊端的显现。与民营经济小、散、灵活的特点不同，官僚组织机构大多表现出庞大臃肿和反应速度慢的特点，不能满足民营经济对灵活和效率的更高要求，改革官僚组织弊端是改革行政审批的必然之路；三是信息时代的到来。无纸化办公、互联网时代、3G网络等信息技术的极大改善，既为政府投资管理带来了许多机遇，同时也带来了挑战。深化投资体制改革要以信息技术为支撑，突破地域瓶颈，提高工作效率；四是新一轮的简政放权。《国务院关于取消和下放50项行政审批项目等事项的决定》（国发〔2013〕27号）、《国务院关于发布政府核准的投资项目目录（2013年本）的通知》（国发〔2013〕47号）、《山西省人民政府关于继续取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》（晋政发〔2013〕35号）等一系列文件标志着新一轮的简政放权密集实施。

（二）山西省投资管理体制目前存在的问题

1.“新三制”在具体实施过程中存在不适应市场经济发展的问题。《政府投资项目核准制目录》（2004）实行以来，山西省政府对企业投资项目一直按照一般项目、重大项目和限制类项目来划分采用核准制和备案制，对按照适应市场经济需求的竞争性领域和公共领域的政企投资领域划分管理方式的原则重视不足，一些可以采取备案制管理的企业投资项目也进入了核准制管理范围，不利于企业投资自主权的有效发挥。现行核准制对政府投资项目、国有企业投资项目和利用民间私人资本的民营企业投资项目几乎同等对待，这对民间资本和民营企业来说存在不同程度地待遇不公问题。

2.在省、市、县投资管理权限划分上，目前对企业投资项目、重大投资项目和限制类项目仍然沿用传统的按照建设规模和投资限额大小来划分核准管理权限，对按照投资项目影响、作用范围和管理效率来划分核准管理权限研究不足，不利于提高投资管理效率和投资效益。

3.政企之间缺乏明确的投资分工。尽管国家已经明确“政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域”，但在实践中，政府在支持产业振兴、产业升级调整、技术改造的过程中，往往进入一些本该由市场机制主导的竞争性领域，尤其是国有企业投资的盲目扩张，往往挤压着民营企业的投资发展空间。

4.投资宏观调控和监管水平仍然有待提高。当前投资宏观调控和监管分散化的现象依然比较严重。由建设、土地、环保、发改、财税、审计、纪检监察等众多政府部门“多头监管”现象依然存在，监管效率不高，不同程度地干扰了业主正常的投资建设和生产经营秩序。目前的投资审批制度在组织结构上仍然是平级横向且相互隔阂的组织结构，即部门之间除了必要的文件传递之外的工作联系后，缺乏足够的信息交流。各部门的信息操作系统没有形成统一的平台，呈现各自为政、相互独立的局面，缺乏数据库共享。

5.金融、咨询等中介服务体系不健全。当前企业投资仍然严重依赖银行间接融资，通过资本市场直接融资渠道发育不足，中小企业尤其是民营企业存在严重的“融资难”问题。政府对咨询服务机构的规范管理不足，没有充分发挥好中介咨询服务机构的智力服务功能。

三、山西省投资管理体制改革举措

山西省投资管理体制改革要按照完善社会主义市场经济体制和加快转变经济发展方式的要求，在投资领域，厘清政府和市场的关系，更好地发挥市场机制在全社会资源配置中的决定性作用，更好地发挥政府对投资的宏观调控作用，保证各种所有制投资主体依法平等参与市场竞争，促进投资结构优化和效益提高，推动经济社会持续健康发展。

（一）优化投资项目管理体制

山西省投资管理模式优化应以满足社会投资需求为基本导向，以转变政府职能为核心，以梳理行政审批流程和规范行政审批行为为切入点，以信息技术手段为引领，促进行政审批发展和加强对行政审批权的监督制约，实现从管制到服务、从权力行政到服务行政、从政府本位到公民本位理念的转变。

1.优化审批流程。在现有法律框架下，完善山西省投资管理模式的最现实路径，就是优化投资审批流程，在流程再造中提升审批的效率。优化审批流程要按照便民利民、依法整合、精简效能、创新统一、积极稳妥的五大原则逐步推进，切实解决审批环节过多、程序烦琐、周期冗长的问题，努力提高审批效率和政府服务水平，优化全省投资兴业环境，促进全省经济快速健康发展。

一是优化纵向流程。即优化省、市、县（市、区）三级审批流程。继续下放审批权限，要求对应的监督权和执法重心同时下移，同时，加强组织编制、财政供给等各方面的保障力度，避免权力和义务不对等。继续推进省直管县和转型综改试点县直管体制，逐步减少行政层级，增强县域经济社会发展活力；全面完善乡镇机构体制，积极推进经济强镇体制改革试点。

二是优化横向流程。即优化部门间以及部门内设处室之间的横向流程。审批事项需要建设、国土、环保、发改等多个职能部门参与审批的，要集中办理、统一办理和联合办理。通过设立行政服务大厅实现一站式全方位服务或通过计算机网络系统实现虚拟空间的一站式审批服务。

三是继续推进并联审批。在鼓励类、允许类项目立项阶段，变项目备案、规划选址、用地预审、环境影响评价等手续“串联”审批为“并联”审批。政府各职能部门间通过互联网信息系统，实现审批信息共享。需征求相关部门意见的事项，变由企业逐个部门办理为由牵头办理部门统一征求各相关部门意见，实现部门内部审核与征求其他部门意见同步办理。

2.改进政府对企业投资管理制度。逐步建立更加适合市场经济体制要求的企业投资管理体制：一是扩大企业投资项目备案制范围。在竞争性领域，对主要运用民间和社会资金投资的民营企业投资项目实行备案制，并探索推进由备案制向注册制转变。二是继续完善核准制。对在具有垄断特征的资源开发、基础设施、社会事业等公共领域投资的企业项目，无论投资额大小和投资主体所有制性质，一律实行核准制，并按照项目作用和影响范围划分各级政府的核准权限。对运用国有资源和全民资产投资的国有企业投资项目和存在产业安全的外商投资项目实行核准制。三是继续完善对企业使用政府投资的项目管理制度。完善项目可行性研究报告审查制度，明晰政府投资资金用途。对使用政府投资的项目，采取直接拨付制，防止企业挪用和改变政府投资者资金用途，推进使用“报账制”和“奖励制”确定政府投资的项目范围，切实提高政府投资效益和效率。

3.完善政府投资管理办法。一是逐步建立政府投资项目决策听证制度，充分发挥决策听证在吸收公众意见和化解防范社会稳定风险方面的作用。二是完善投资项目公示制度，实现政府投资项目全过程信息向社会公开和企业投资项目立项信息公开。三是推进政府投资方式多样化，根据项目情况区别采用无息和低息政府贷款、政府授权按投资机构提供担保、优先股、优先债等方式为政府投资项目注入资金。四是稳步推行政府非经营性项目的集中统建制和经营性项目的代建制。

表1 全省投资项目管理信息系统

（二）建立和完善投资项目信息管理系统

充分发挥山西省投资项目信息管理系统建设滞后的后发优势，更加注重政府投资项目全过程管理的信息化建设，积极建设集信息公开、网上办理、便民服务、电子监察于一体的省、市、县（区）网上办事大厅，实现政务信息网上公开、投资项目网上审批、社会事务网上办理、公共决策网上互动、政府效能网上监察，实现申报材料和证照电子化处理传递，有效整合跨部门网上办理事项，优化办理流程，推进全流程网上办事，推动各级实体性行政办事大厅功能向网上办事大厅迁移，横向联接各审批职能部门，纵向联接各市县政务服务大厅，实现审批过程中的数据共享与业务协同，逐步形成行政成本降低、审批时限缩短、审批效率提高、监督管理强化的投资项目全流程管理系统。

全省投资项目管理信息系统建设的具体内容包括：基本建设项目网上并联审批系统、招投标管理系统、重大项目管理系统、重大建设项目稽察监督管理系统四个业务系统（见下表），以及投资项目综合应用系统和市、县相关业务系统等。

（三）完善投资项目决策与科学评价监管体系

1.完善专家咨询制度，探索建立项目评审人员责任追究制。制定重大决策和重大项目审批专家咨询论证办法，充分发挥专家咨询辅助重大决策作用，借助省内外知名专家学者的智囊，为重大决策和重大项目审批事项提供理论依据和技术支撑，努力提高决策的科学性。各项目评审实行“责任到人、资料存档、问题倒查”。

2.探索实行重大决策事项和重大项目审批公示和听证制度。制定重要经济社会决策和重大项目审批事项公示办法，对事关全省经济社会发展和与群众利益密切相关的重大决策、重大项目审批事项，必须通过一定的程序，广泛征求社会各界意见，提高行政决策和项目审批的群众参与度，增强决策的民主性。

3.探索实行后评价制度。对使用政府投资的项目，在项目建成或运行后，投资管理主管处室可委托或组织有关专家、咨询机构，按照客观、独立、科学、公正的原则，对项目的投资效益、环境影响等方面的实施效果进行后评价，并出具后评价报告。

4.创新监管形式和监管手段。依法依规对企业投资项目进行监督管理，对企业违反规划、产业政策、建设规范、行业标准等规定的项目，坚决予以查处并追究责任。对取消和调整的行政审批事项，明确监管责任，制定后续监管措施，强化工作衔接，避免出现监管真空。发挥行业自律、公众参与、社会舆论监督的作用，营造守规则、讲信用的投资环境。将企业、各类服务机构及从业人员的行为纳入社会信用体系，使其自觉履行义务、承担责任和遵纪守法，规范开展投资活动。

（四）继续引导民间投资健康发展

1.切实落实国家和省有关民间投资鼓励政策。支持民间资本有序进入铁路、公路、民航、金融、能源、电信、市政建设、文化教育、医疗卫生等领域，为民间资本进入相关行业和领域创造条件。对交通、能源、城建、社会事业等涉及公共资源的领域项目，实行竞争性配置。政府通过制定规划，确定开发建设总量，做好重大项目布局，明确技术标准、准入条件等，为各种所有制企业创造更加平等的投资环境。鼓励民间投资进入具有一定投资回收能力的公共资源开发利用项目。

2.鼓励和引导民营企业通过参股、控股、并购等多种形式，参与国有企业改制重组，通过积极推进垄断行业改革和国有经济战略性调整，为民营企业腾出投资发展空间。

3.建立健全民间投资服务体系，促进投融资方式和运作模式创新，不断提高民间投资能力和活力。鼓励民间资本和社会资本参与村镇银行、小额贷款公司、资金互助社等新型农村金融机构的设立，加快小额贷款公司改制为村镇银行，推动大型企业设立财务公司，发展专业资产管理机构。

4.强化对民间投资活动的引导，逐步实行“负面清单”制。及时调整全省企业投资核准目录、外商投资产业指导目录等，明确企业禁止投资的项目，实行“负面清单”管理模式。落实投资信息发布制度，及时发布政府对投资的调控目标、主要调控政策、重点行业投资状况和发展趋势等信息，引导全社会投资活动。完善行业准入制度，规范重点行业的环保标准、安全标准、能耗水耗标准及产品技术和质量标准，防止低水平重复建设。

5.实现重大项目面向民间投资招投标。对交通、能源、城建、社会事业等涉及公共资源利用的经营性项目实行竞争性配置，通过公开招标等方式选择项目投资主体和经营主体，引导民间投资参与重点项目，为民营企业创造更加平等的投资环境，发挥示范带动效应，为民间资本进入垄断行业创造条件，促进公平竞争，激发民间投资热情。

（五）加快投资法制化建设

从法制角度看，在成熟的市场经济环境下，投资管理的法制监管和调控特征很鲜明。政府调节社会投资的运作和不同投资主体的手段，也主要是法制手段。但是，我国的投资项目管理法制化基础还较弱，相关法律建设滞后，尤其是《投资法》还没有出台。对投资活动的法律规范，还散见于《公司法》、《证券法》、《税法》、《合同法》以及《刑法》等相关条款，体系性较差。因此，应该进一步加强和改善投资宏观调控，注重政策组合的力度和效果，强化宏观调控的合力。

1.加快投资领域立法进程。尽快出台一些针对投资领域特定范围、特定行为的专门法律法规。如《政府投资管理条例》、《预算内资金管理条例》、《经营性国有资产投资管理办法》、《政府非经营性项目集中统建管理办法》、《投资项目审批管理办法》、《企业投资核准备案管理办法》、《政府投资责任追究办法》、《投资中介服务机构管理条例》、《政府投资特许权项目暂行管理条例》等专门法规，确保投资管理和宏观调控有法可依。

2.切实加大投资领域执法力度。对违反国家投资管理法律法规和政策的行为，加大处罚力度，切实做到有法必依、执法必严。

3.积极探讨建立投资项目建设相关方的利益表达机制，切实维护相关方的合法权益，切实提高投资管理和宏观调控的法治化水平。

4.健全项目管理的制度和规则。完善招投标管理、建设程序管理、合同管理、资金管理、工程监理等办法，提高项目管理的科学性、规范性，有效发挥政府投资的效益和效果。加快政府投资市场化改革，进一步引入竞争机制，完善政府投资运营方式，合理引导社会资本投向，促进社会资源的优化配置。继续坚持以规划带投资，搞好各级政府建设项目的对接。

（六）提高中介咨询服务机构服务水平

1.建立咨询服务质量档案。发挥工程咨询协会作用，定期组织对咨询机构进行检查，对违法、违规行为及时提出警告，对于行为恶劣的要降低其资质等级或取消其营业资格。

2.主动参与国际、国内竞争。目前，全省工程咨询行业依然处于初级发展阶段，要全面学习和引进成熟的工程咨询服务的国际惯例，学习国际、国内优秀工程咨询企业管理的先进方法和经验。积极寻找与国际、国内大型工程咨询公司的合作机会，通过合作不断提高自身管理和服务水平。扶持一批有实力的工程咨询公司，主动参与到国际竞争当中。

3.建立工程保险和工程担保制度。发展相应的担保和保险机构，逐步建立和完善设计责任险、监理责任险、投标担保、履约担保和业主支付担保等保险品种和担保品种，防范和化解中介机构从业风险，促进中介机构进一步发展。

4.发挥咨询服务机构在投融资中的积极作用。完善监理、设计、评估、担保、咨询、法律、社会审计等中介机构的资质核定与市场准入制度，各类咨询服务机构要遵守“客观、公正、科学、可靠”的原则，提高执业水平和社会公信度，尽快建立中介机构的信誉保险体系和监督体系，使咨询服务成果成为企业投融资的重要决策参考。

5.提高咨询服务机构服务民间投资的能力。积极培育和发展为民间投资提供法律、政策、咨询、财务、金融、技术、管理和市场信息等服务的中介组织。积极调动工程咨询机构为民间投资服务的主动性和积极性，促进工程咨询服务机构提升服务水平，充分发挥工程咨询在扩大和优化民间投资、推进民间投资转型升级等方面的专业化服务作用，提高民间投资科学决策水平，提升民间投资建设项目的质量和效益，促进民间投资健康发展。

（七）加强融资体系建设

1.积极争取国家在政策和资金方面的支持。积极争取中央预算内投资和国家政策性贷款。积极了解国家政策导向，做好对接工作，争取国家政策资金支持。进一步利用好国家开发银行、国家进出口银行和国家农业发展银行三大政策性银行的信贷资金，促进全省高新技术产业、传统优势产业、基础设施、进出口项目和现代化农业发展，扩大全省产业升级的资金来源。

2.充分利用多种来源的国际贷款和资助。进一步优化投资环境，广泛吸收国际金融市场的信贷资金，充分利用世界银行、亚洲开发银行和各国政府的低息贷款及国内外民间组织的资助。

3.拓宽企业直接融资渠道。充分发挥资本市场的融资功能，加快沪深主板、中小企业板、创业板、新三板、场外股权交易市场等多层次资本市场体系建设。鼓励保险资金通过股权投资机构间接投资基础设施和重点工程，积极推进选择有稳定收益的基础设施项目通过公开发行股票、可转换债券等方式筹集投资资金的试点。积极推进发行企业债券由核准制向备案制改革。

4.鼓励社会资本投资基础设施项目。积极引导民间资本和外资投资基础设施项目。对于短期效益不明显、中长期效益较稳定、投资规模大、其他社会资本全面介入有困难的重点项目，如轨道交通项目等，采取投资与运营适当分离、专项资金补贴、土地补偿以及其他优惠政策，吸引新的投资和运营主体。

5.积极发挥债券、股票、信贷市场作用。进一步发挥商业银行的信贷优势。鼓励经济效益和市场前景较好的企业在国内外发行债券。积极开展可转换债券项目、抵押融资等多种融资方式的试点。进一步吸引更多的证券投资基金落户山西，拓宽居民储蓄向投资转化的渠道。

6.广泛采用新型融资方式。积极采用BOT、TOT、ABS等融资方式。积极探索信贷资产的再融资方式，政府支持有关企业、银行将有抵押的信用资产重组，以抵押资产的预期现金流为担保，通过资本市场发行证券。鼓励企业与境内外金融机构合作，进行应收账款等其他信贷资产证券化的探索。

[1]汪同三.中国投资体制改革30年研究.经济管理出版社，2008年版，第21页

[2]张汉亚．政府该管什么[M]．江西人民出版社，2004年，第63页

[3]李荣融.外国投融资体制研究.中国计划出版社，2000年版

[4]亚当·斯密.国民财富的性质和原因的研究下卷，商务印书馆1998年版，第25、27页

[5]布兰查德等.高级宏观经济学.经济科学出版社，2002年版

[6]凯恩斯.就业利息和货币通论.商务印书馆，1977年版

[7]植草益.微观规制经济学.中国发展出版社，1992年版，第3—18页

[8]中华人民共和国经济档案资料选编（1953—1957）（固定资产投资和建筑业卷），中国物价出版社，1998年版，第22页

[9]国家固定资产投资项目管理信息系统实施方案（试行）.实施日期：1990-01-21