农家书屋公共服务评价模型的构建与实证分析——以湖南省农家书屋工程建设为例＊

蒋祖烜

（中南大学 文学院，湖南 长沙 410083）

鉴于“农家书屋工程”在我国新闻出版公共服务体系中的重要作用和特殊地位，项目组专门针对农家书屋的公共服务能力和绩效问题进行了深入研究，构建了“农家书屋公共服务综合评价指标体系”，并以湖南省农家书屋工程建设的过程和成果为参照，着手对农家书屋的公共服务能力和绩效评估问题建立评价模型，开展实证研究。

一 农家书屋公共服务评价模型的构建方法

本项目综合采用德尔菲法（Delphi Method）和层次分析法（AHP）作为构建绩效评估模型的基本技术方法。在专家队伍的选择上注重不同领域专家知识结构的合理配置，兼顾知名学者、政府管理部门和基层工作者三方面的意见；在指标选取上注重科学性与可操作性的协调，以科学性为基础，以可操作性为指标选取的首要条件；在数据来源上注重统计数据与调查数据的综合，以统计数据为基础，根据调查数据对指标权重进行修正；在问卷设计上兼顾逻辑严谨与表达通俗，既要避免文字歧义，又要使问题通俗明白；在评价工具的使用上注重有效性与便捷性的平衡，既要保证评价结果的客观公正，又要使评价过程简单明晰。

需要说明的是，项目组在有限的时间和经费支持下，无法对湖南省4万多间农家书屋进行大范围调查采样，为了验证指标体系的有效性，尽量减少数据来源失真的干扰，项目组在湖南省13个地州市选取了管理基础较好的农家书屋作为调查样本。这些书屋能够较为真实完整地提供评价数据，但弱化了样本的代表性，使得最终的评价结果偏于乐观。

二 基于层次分析法（AHP）的专家意见采集表的设计

德尔菲法（Delphi Method）又名专家意见法，其操作方法的关键在于按照既定程序，通过调查问卷以匿名方式反复征询和反馈专家意见。层次分析法（AHP）同样也是基于专家思维认知的权重决策分析方法，其权重判断的依据在于比较判断矩阵的构造。因此项目组按照层次分析法的要求设计了专家意见采集表，从高校科研机构、政府行政管理部门和基层工作人员当中，按照5：3：2的比例邀请了10位专家参与问卷调查，并进行了2轮次的匿名反馈咨询。专家意见表主要包括3部分内容：

（1）填写说明与填写范例。评价专家对评价对象非常熟悉，但对评价工具不一定了解，因此项目组在专家意见表的开头部分用编制体例的方式对评价问卷的填写方法和填写要点进行了说明，以便评价专家比对使用。实际效果表明评价专家都能较快地掌握问卷填写规则，数据一致性检验结果都在有效范围之内。

（2）判断矩阵与指标解释。专家意见表针对每一级评价指标设计了比较判断矩阵，评价专家只需填写简单的阿拉伯数字就能对照填写范例表达判断意见。为了使评价专家能集中精力思考每项指标的判断比值，项目组在每一个判断矩阵下面附加了该级指标的指标解释表，方便专家查阅。

（3）综合评价指标体系。在专家意见表的最后，项目组附上了完整的“农家书屋公共服务综合评价指标体系”附表，以便评价专家从整体上把握评价指标的体系结构，对判断意见进行最后修正。

通过实际操作的反馈效果来看，专家意见采集表的设计非常成功，同时也说明本项目采用的德尔菲法（Delphi Method）与层次分析法（AHP）相结合的技术方法，比较符合本项目评价定量信息少、主观性强的特点，能够适应从专家学者到一般管理人员的不同知识结构，从而为评价模型的实施创造了有利条件。

根据专家意见表采集到的数据，项目组采用了层次分析法软件进行评价指标权重的计算。首先对每一份专家意见数据样本进行处理，采用单一准则下的排序，用1～9数字标度，再将10份专家意见表的数据汇总后，得到的平均权重即为各项指标的最终权重。

三 数据采集表的设计

专家意见采集表主要用于构造评估模型的权重分配，对于每一项指标的评价数据，还需要另外设计基础数据采集表进行收集。

当前关于新闻出版公共服务的评价研究大多止步于指标权重的计算，较少深入到数据采集层面，也就无法联系实际工作需要进行指标检验。尤其在指标解释方面，很多技术解释非常理想的指标在数据采集时可能会遇到难以克服的问题。例如，“公共文化服务投资总额”是衡量公共文化服务投入力度的理想指标，但在实际调查中却发现，关于“公共文化服务投资”的内涵存在争议，统计口径难以确定，也没有任何历史权威数据公布，因此该指标不具备可操作性。诸如此类的问题，在指标设计环节是难以预见的，只有通过数据采集表的实施才会暴露出来。因此本项目在综合评价指标体系的分析与设计基础上，通过设计数据采集表和开展实地调查来验证指标体系的有效性，对于提升评价工作的实践价值具有重要意义。

本项目组设计的“农家书屋公共服务综合评价指标数据采集表”基本结构分为三部分：

（1）数据填报说明。为了帮助填报对象更加方便、快捷地完成数据填报工作，特别编制了数据采集表的“使用说明书”，其内容包括两部分：一是关于数据采集表的数据构成、采集方法、采集步骤、采集要求等内容的说明；二是针对数据采集项的问题和选项中使用的专业概念、模糊概念等进行解释说明。

（2）调查问卷。调查问卷是数据采集表的核心部分，通过问题与选项的设置，来获取需要的数据信息。

（3）赋分规则表。将调查问卷各个问题及选项的评分标准和记分方法集中到一起，便于对指标数据进行去量纲化的定量分析。本项目调查问卷的每一项数据统一按百分制方法评分。

数据采集表的体例如表1所示。

表1 农家书屋公共服务综合评价指标数据采集表体例

数据采集表的三个部分是针对不同调查主体的工作需要制定的。数据填报说明供所有参与调查的机构和人员使用，包括评价主体和评价对象；调查问卷供调查人员和被调查对象使用；赋分规则表供数据统计与分析人员使用。由于被调查对象构成和调查数据来源的复杂性，在调查过程中还需要根据不同的调查对象和数据采集渠道对问卷内容进行拆分，以形成不同的问卷版本。

在实施调查时，项目组根据被调查对象的不同，分别设计了针对政府管理部门、农家书屋管理员和一般读者的三种问卷，在问题表述方式上尽量贴近不同调查对象的文化背景和语言习惯。其中管理部门问卷采集数据32项，书屋管理员问卷采集数据12项，一般读者问卷采集数据14项。

就数据来源而言，有些数据直接来自政府管理部门的统计，如政府采购的招投标比例。有些是统计数据和调查数据的综合，如农家书屋的图书品种数，政府管理部门的统计数据是按国家标准，每间书屋配备1200种、1500册图书，但农家书屋现存图书的实际数量与官方统计数据存在一定偏差，需要进行综合比较。还有些数据是现存统计数据中没有的，如数字网络覆盖农家书屋的比例，只能通过抽样调查进行估算。对同一指标的不同数据来源，需要在不同问卷中分别进行查证，这些细节在项目组的问卷设计中都有体现。

经过实际调查的验证，项目组设计的调查问卷的数据可获取性达到100%，极大地提高了评价模型的可操作性。

四 调查数据的统计分析

对调查数据的统计分析严格按照调查问卷的赋分规则进行。来自政府管理部门的统计数据可以直接进行加权处理。农家书屋管理员和一般读者的调查问卷采集的抽样数据，需要经过算术平均之后再进行加权处理。本项目组采用电话调查、函件调查和实地走访等多种方式，对湖南省13个地州市的100多家农家书屋进行了抽样调查。

从调查数据来看，湖南省不同地州市的农家书屋建设与使用状况的差异性比较大，数据所反映的情况与我们实地走访和从政府管理部门了解到的情况基本吻合，说明调查问卷的问题设置是有效的。此外有些数据从政府部门获得的统计结果与实际抽样调查的结果存在较大出入，说明调查问卷的设计能够帮助我们发现农家书屋公共服务体系当中潜在的问题，可以通过进一步的数据分析和补充调查来寻找问题产生的根源。

五 评估结果的分析

根据专家意见采集表和调查问卷采集到的各项数据进行综合分析，项目组对湖南省农家书屋公共服务绩效进行了初步的评估，评估结果如表2所示。按照“投入——产出——管理——效益”的一级权重分配比例1∶1∶1．2∶1．9，湖南省农家书屋公共服务绩效评估的综合得分为85．69分。从一级指标评分排序来看，“投入评价度〉效益评价度〉管理评价度〉产出评价度”，说明湖南省农家书屋公共服务的投入产出比偏低，但是产出效益比较高。下面对具体指标的评分数据进行分析。

（1）就投入评价度而言，评估模型的评价结果反映了湖南省农家书屋的投资建设整体水平。根据湖南省农家书屋建设财政投资总额、湖南省农村人口数量、湖南省农家书屋数量等基础统计数据计算，湖南省农家书屋的平均投资额为1．57万元，低于全国平均水平（2万元），但人均投资额高于全国平均水平（1．87万元／千人），达到1．94万元／千人。人均农家书屋拥有量也高于全国平均水平（0．93个／千人），达到1．23个／千人，说明湖南省农家书屋建设的投入力度较大，资金保障充足。此外湖南省在农家书屋投资的组织管理方面做得较好，地方财政资金的足额配套比例达到了69．58%，资金到位率达到100%，因此评估模型当中投入评价度得到了最高的92．23分。

（2）就产出评价度而言，评估模型的评价结果反映了当前湖南省农家书屋建设面临的重要现实问题。产出评价度只得到最低的71．47分，说明农家书屋的建设投资向成果转化的过程中还存在问题，连带的导致管理评价度的得分偏低。从产出评价度的二级指标得分分布可以看出，基础设施和产品供给的评价得分较高，均在85分以上，但服务供给的得分很低，只有56．98分，这充分反映出当前农家书屋工程建设重硬件轻软件、重建设轻管理的不良状态。农家书屋的使用率低、服务人员少、开放时间不足、活动开展不够，这些已经成为制约农家书屋公共服务能力的瓶颈。应该说，在农家书屋工程建设初期，绝大多数的财政资金集中使用在硬件设施方面是可以理解的，但是随着农家书屋工程建设阶段的基本完成，产品和服务的持续性供给没有跟上，应当引起政府管理部门的重视。评估模型的评价结果充分反映出这一问题，也指明了政府下一步指导农家书屋公共服务工作的重心。

（3）就管理评价度而言，评估模型的评价结果反映了政府管理部门在农家书屋工程建设管理中潜在的诸多问题。例如，评估模型对政府目标决策的评价得分为满分100分，但职能履行的评价得分只有76．2分。说明政府管理部门的工作重计划轻落实，执行力度不够。在部分指标上出现了政府统计数据与实际调研结果的较大偏差，如政府统计数据显示湖南省每年至少组织一次面向农民群众的农家书屋宣传活动，但从读者调查的数据显示，农村读者获得农家书屋信息的途径很少，基本上都是依靠村民之间的口口相传，几乎从未获得过任何宣传资料，参与农家书屋开展的文化活动的比例低于50%。这说明政府管理部门在农家书屋的宣传推广方面执行力度不够，效果不好，管理能力有待提高。又例如，在管理评价度的各项评价指标得分当中，组织机构设置的评价得分只有62．5分，对农家书屋出版物和基础设施的更新维护管理评价得分最低，只有25分，说明目前政府部门对农家书屋的日常管理属于小部门大职能，尚未建立起农家书屋长期可持续性发展的长效机制，工作开展后继乏力。全省43665个农家书屋，仅靠政府部门若干科室的日常工作，是不可能满足所有农家书屋的更新维护需要的。目前政府主管部门的主要职责还只是为建设和维持农家书屋提供资金和物资支持，而很多农家书屋在建成之后疏于管理，出版物损毁严重，设施陈旧失修，造成公共财产的严重流失，主管部门却对此鞭长莫及，无能为力。因此要真正建立农家书屋的长效发展机制，还需要联合多个政府部门的力量，发动企业和社会各界的广泛参与，充分依靠农村基层组织来实现农家书屋的“建、管、用”一体化。事实证明，绩效评估模型对于发现农家书屋建设管理工作潜在的问题能够起到很好的辅助作用，其评价结果能够量化地定位问题的程度大小，具有较高的参考价值。

（4）就效益评价度而言，评估模型的评价结果真实地反映了实施农家书屋工程所产生的社会影响和社会评价，近似地对农家书屋的公共服务效果做出了量化的评估。由于湖南省尚未进行过关于农家书屋工程实施效益和效果的广泛调查，本项目组只能选择很小一部分的样本进行抽样，使得调查结果的代表性有所欠缺。通常能够获取完整的农家书屋管理信息的样本，都是农家书屋工程实施水平较高的地区，因此本项目对效益评价度的评价结果可能不太准确，91．37分的得分相对全省的实际水平而言偏高。农家书屋公共服务的公益性质，对于公共文化服务水平普遍较低的农村地区来说，无疑是很容易被广大农民群众所溢美的。大多数能够坚持开放的农家书屋，都受到了农民群众的高度评价，这一方面说明农民群众对于科学文化知识是有迫切需求的，另一方面也说明当前农村公共文化服务的基础十分薄弱，即便是有限的投入产出，也能够放大出不错的社会效益。

表2 湖南省农家书屋公共服务绩效综合评估结果

续表2

总的来说，项目组根据“农家书屋公共服务综合评价指标体系”进行的实证研究，探索出了一套有效的新闻出版公共服务绩效评价的工作流程和方法。通过实证研究项目组发现，运用评价模型进行量化评价的好处并不仅限于评价结果的直观性、可比性和可衡量性等，事实上，由于当前新闻出版公共服务信息数据基础的薄弱，使用评价模型所获得的评价结果还远远无法满足评价的科学性和有效性要求。但坚持运用模型评价的方法，能够通过直观的数字帮助我们发现模糊的语义描述中掩盖的潜在问题，并清晰的定位问题产生的原因，找出问题之间的关联，为寻找问题的解决途径提供参考依据。由于能力有限，项目组所提出的评价模型和开展的实证研究仍存在很多不足，如评价方法过于单一，调查样本数量不足等，这些问题还需要进一步的研究来补充和完善。

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