就近入学政策热背后的冷思考

郭中凯

摘要：“就近入学”从1995进入国家政策层面以来，历经18年的教育利益相关者博弈，政策与目标团体和执行主体心目中的要求和效果相差甚远。本文对以“户籍”方式为主的就近入学的政策进行分析，指出现行政策存在的公平性缺失。从而有利于政府采取针对性措施使政策更加完善。

关键词：就近入学不公平政策

教育均衡与禁止择校及就近入学之间的关系并非那么简单和直接。人们对教育公平地追求与向往，并不必然带来完善可行的教育政策，也并不一定導致成功的实践。质言之，以“公平”为指向“就近入学”政策本身却包含着“不公平”性。

首先，“就近入学”的理论本身有缺陷，有失“学理”上的不公平。政府部门禁止择校，实行免试就近入学。这一仰“就近入学”抑“择校”的政策本身暗含着以下两个治理逻辑：一是就近入学不是择校；二是就近入学所依据的户籍比择校所依据的分数、金钱更公平。可事实上，无论是在我国优质教育资源严重不足的现实情况下或者是将来实现优质教育资源普及化后，实行哪一种教育资源配置方式，本质上都是一种“择校”。只不过择校主体由家长变为教育部门，择校对象由任意学区的任意一所学校变为指定学区内的指定一所或几所学校，择校方式由“以分择校”“以权择校”“以钱择校”变为“户籍择校”。

就近入学“户籍择校”的方式就是公平的吗？难道就比学生在自己勤奋努力的基础上依据分数进入优质学校更公平吗？难道这种充满偶然、随机的择校方式就比家长通过靠自己奋斗获得的经济能力去为自己的孩子竞争优质教育资源更公平吗？一种高层次的追求目标的实现，可以和个人努力奋斗毫不相干，进入优质学校机会的获得，不是建立在努力，奋斗，平竞争等基础之上，而是被一种不可预知的电脑派位所挟制，素质教育提倡的责任心、自豪感、竞争力、创新精神，荡然无存。“户籍择校”的方式未必能实现教育资源优化配置。政府无法通过户籍管理来扩大优质教育资源供应量，广大教师也不会仅仅因为户籍管理而提高教学质量；由于政府对户口的硬性制度管理，薄弱学区的学生为了获得优质教育资源而迁移户口必然要花费大量人力、物力、财力，从而造成物质和精神上的无谓损耗；政府管制户口同时是对教学质量薄弱的学校变相保护，使之不愁生源，失去提高教育质量的内在需求。提供优质教育资源的学校，也因受政府限制不能收取择校费而失去了进一步扩大优质教育资源供应的积极性。

其次，大力推进“就近入学”政策必然侵犯多数家长的教育选择权，造成了“法理”上的不公平。“《中华人民共和国教育法》第九条规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务；《义务教育法》第九条规定“地方各级人民政府应当合理设置小学、初级中等学校使儿童少年就近入学。”[1]由此可以看出国家有义务为每个适龄儿童提供免费教育，每个适龄儿童也有接受义务教育的义务。但是无论是哪一款法条规定，都强调的是政府保障适龄儿童、青少年就近接受义务教育作为义务。即就近入学主要强调的是政府的义务，而不是强调适龄儿童接受就近入学作为义务。就近入学只是适龄儿童的一项权利，那么根据权利可以放弃的法律精神，学生理应可以放弃就近入学的权利而去择校，去追求优质的教育资源或更适合自己发展的学校。

“一项针对北京市中小学择校情况的大规模调查，经过实证研究发现多数北京市学生家长、学校领导、教师对择校是持赞同态度的，”[2]既然人们有择校的需要与需求， 政府应该做的不是压制人们合理的教育需求，而是应该尊重人们的需求， 并努力发展优质教育资源去满足人们的需要。政府正确的公共治理思路是加强监管、完善政策法规，扩充优质教育资源，实现教育均衡发展，尊重家长的教育选择权将选择学校的权利交给家长。摒除损害家长教育选择权、忽视家长对优质教育合理诉求的公共治理思维方式。“就近入学”本应该是一种应该享受的教育权利却在执行中演变成了“指定入学”的义务；一项本应该是对政府义务的规定却在执行中有意无意地演变成了对学生和家长的强制要求。这种严格限制儿童受教育的自由权、选择权的做法在西欧发达国家已经进行了改革，在我国也正面临严峻的考验，如果连基本的择校权利都不给民众，又如何调动公民主动参与对社会事务、国家事务的热情与积极性，又如何能实现真正的政治民主。

再者，在优质教育资源分布不均的现实下强制实施“就近入学”易造成“起点的不公平”。假如我国优质学校资源分布均匀，没有地理位置的差异，就近入学的确可以保障弱势群体享有接受高质量教育的机会。可是这种假如没有实际意义，我们不能为了未来有可能实现的平等性、权利普遍性的价值目标， 而忽视我国优质教育不足且分布不均的现状。我国目前城市的“重点学校”“示范学校”与农村的学校相比差距巨大，就算是同一个城市内优质教育资源分布也是非常不均衡的，优质学校一般坐落在环境优美、交通便利、经济发达，各种基础设施完善的地区，优势阶层一般居住于此。而弱势群体因为居住地经济落后、交通闭塞、环境质量较差拥有的优质学校较少；本来下层阶级居住在优质学校附近，也会因为生活成本上升，会因为与优势阶层生活方式、消费观念的差异缺乏归属感而搬离此地。“就近入学”很大程度上确立了优势阶层享受优质教育资源的合法性，而弱势群体反而因为居住在优势学区之外而被优质学校拒之门外。从这个意义上说，要求居民子女按居住地段就近入学，就等于“主观上”要求他们接受客观上并不平等的义务教育。一项旨在维护弱者利益的政策却被优势阶级搭了政策的“便车”，这种“劫贫济富”的后果是背离了教育政策初衷，违背了教育公平正义。

最后，“就近入学”还可能因为因材施教问题，造成违反教育自身规律的“反向不公平”。“就近入学”要求所有人采用同一入学标准，表面上看起来公平、公正，其实从教育自身的逻辑来看却暗含“反向不公平”。首先对某些优秀学生来说。天赋较好更需要优秀教师的指导，需要有适合自己的学习内容、学习进度、难度和学习环境氛围。如果优秀生依照“就近入学”进入一所薄弱学校，这将不利于其成才；其次对有些基础薄弱的学生也是不公平，如果其按照“就近入学”进入一所高质量的学校，无法适应教学进度，及时掌握教学内容，久而久之，会产生一种厌学的情绪，对其心理和身体的健康发展均会产生不利的影响。再次，因为不同的学生有不同的兴趣、爱好、性格，各个学校经过长期发展，历史文化的积淀也形成了各自不同的学校文化，不同的学校特色。“一刀切”的禁止择校而实行“就近入学”使学生不能依据自己的能力、特长的不同选择适合自己的学校。这迟早会扼杀各种精英人才的培养，不利于素质教育的开展，对社会也是一种损失。这不符合“因材施教”的教学规律，没有满足不同家长的多样化的需求，也不适应日新月异的信息时代对多样化的要求。适合孩子的教育才是好的教育，不顾孩子的实际强制性的就近入学的公共治理方式只会达到形式上的公平，而不是实质的公平。

诚然，择校可能会使一些弱势群体失去进入优势学校的机会，可是这种不公平和不平等的背后还包含着“公平”和“平等”因素。在教育发展的现阶段想要人人享有优质的教育资源无异于“乌托邦”，国家出让一部分优质教育资源以吸收部分富裕家庭的资金用之于教育。这尽管造成了教育的某些不公平，“但这种不公平主要体现在受高质量教育上，并没有妨碍人人享有受教育机会目标的实现。[3]”相反“择校费”主要来源于贮藏于人民群众中的财富，这会减轻国家财政负担，使国家可将更多的费用用之于其它更需要的人和扩充高质量

的教育，这既为更多的人享受教育的机會，也为更多的人享受高质量的教育机会提供了更多有利的条件。特别是接受优质教育资源的人群的扩大，带来的只能是受教育机会的更趋均等。所以，从这个意义上讲，在这种“不公平”和“不平等”的背后，可以看到某种“公平”和“平等”的因素。人人都满意的“帕累托改进”在改革进入深水区以后是不现实的，“希克斯改进”虽然暂时牺牲了一部分人的利益却使社会的总效用增加，从而为更高层次的教育公平创造了条件。

其实，“择校”与“就近入学”本质都是一种入学的方式，择校与就近入学不是相互对立、此消彼长的关系，它不是作为就近入学的对立物而出现的，择校就其自身而言是一个中性政策，择校本身没有违背教育公平。我国《义务教育法》中的“就近入学”，保障了广大适龄儿童、青少年基本的入学权利，使人人都有机会接受义务教育，实现了教育机会在“量”的平等，但是这种平等仅仅是保证广大适龄儿童、青少年这种低层次的“量”的平等和“外延”的平等；而择校则是考虑个人天赋能力、爱好特长的一种入学方式保证了广大适龄儿童、青少年的高层次的“质”的平等和“内涵”的平等。“就近入学和择校都体现了某种教育公平，但择校所体现的教育公平层次显然比就近入学更高。”[4]二者是量与质的区别，是形式和本质的区别。“就近入学着重解决的是使每一位青少年、适龄儿童都有接受义务教育的权利，是每个学生教育选择权利得以充分实现的必经之途；而择校则体现了公民在自由选择学校的权利，体现了真正的、更高的受教育自由权。”[5]政府只是采取禁或堵的简单做法的公共治理逻辑有待进一步修正，应该在坚持在政府宏观调控的原则下，允许学生、家长自主择校，这样兼顾了市场经济规律，也反映了政策的原则性与灵活性的统一，同时也尊重了家长的教育选择权。

由于我国长期处于经济计划体制之下，在历史长期发展过程中逐渐形成了国家对教育的大包大揽，事无巨细动辄就用“法规”“政策”行政计划命令的方式来解决，偏好用行政计划的方式完成各种资源配置。显然，“就近入学”政策彰显的是一种“大一统”的教育行政化式的治理惯习和治理偏好。这与十八届三中全《决定》中关于“政府应简政放权，扩大学校的自主权，变直接管理为间接管理”的精神是背道而驰的。教育不是一种慈善事业，而是一种公民社会的“准公共品”，既有私人产品的性质也有公共产品的性质。其私人产品的性质需要通过市场作为主体的方式来配置，比如义务教育阶段的优质教育资源的正常经营需要将公平竞争引入进来，这样有利于教育资源使用效率的提高。而公共品的性质比如基本义务教育和特殊义务教育则需要通过政府来进行资源的再分配从而有利于呵护整体教育的最终公平。

参考文献：

[1]傅添.法理学视角下的受教育权利分析[J].辽宁教育研究，2008，（03）.

[2]胡咏梅，卢珂，薛海平.中小学择校问题的实证研究[J].教育学报，2008（02）.

[3]范先佐.择校与教育机会均等[J].教育研究与实验，1996（04）.

[4]朱家存.就近入学：是权利还是义务[J].中国教育学刊，2001（12）.

[5]陈天红.择校与教育公平[J].基础教育参考，2005（3）.