修改行政诉讼法需重点解决的几个问题

朱建良

中图分类号：D9239 文献标识码：A

摘要：本文就行政诉讼法修改需着重解决的若干问题，如扩大行政诉讼受案范围、重新明确行政当事人资格和法律地位、进一步完善证据规则等提出了意见，并作了多方面的论证，对改革行政审判体制提出了新的思路，以期引起学界和实务界人士的关注，推进中国的行政法治现代化建设。

关键词：行政诉讼法；修改

行政诉讼法已经实施了十五年，这期间，无论行政诉讼实践还是行政诉讼理论都有了空前的发展。行政诉讼法对于保障公民权利、规范行政行为、监督行政机关依法行政、促进行政法治化起到了重要作用。随着我国法制建设进程加快，社会经济的不断发展和各项改革的深入，现行的行政诉讼制度在实践中也暴露出一些问题，亟待给予回答。能否正确回答和解决这些问题，不仅关系到行政诉讼制度的发展，也与整个中国行政法治的前途和命运息息相关，所以，摆在我们面前的首要任务是了解和掌握行政诉讼的现状和问题所在，然后深入思考和分析问题的成因，为最终解决这些问题提出建设性的意见和方案。

一、完善我国行政主体理论，扩大行政诉讼的受案范围

我国在社会转型期出现了大量具有行政执法权的非政府组织和非授权组织。这些组织虽不具有行政主体资格，却行使着国家的公权力，其行为直接影响了行政相对方的权利和义务。我国行政主体理论未将其纳入行政主体的范围，在法律、法规等尚未明确规定其法律性质的情况下，如果以其为被告提起行政诉讼，法院就不能受理，从而不能对其公务行为进行司法审查，行政相对方也丧失了公力救济的机会。根据国外的行政主体理论，行政主体的范围非常广泛，既包括各级国家行政机关，还包括一些非政府组织如公务法人或公法人。其共同特点是行使公共权力，代表公共利益。西方国家以公务标准确立的公务法人制度，对我国行政体制改革和行政组织法的完善具有重要的借鉴意义。我们在修改行政诉讼法的过程中，应将一些代表公共利益、行使公共权力的事业单位、社会团体、行业协会等组织明确地纳入到行政主体中来，以便确立其行政诉讼的被告资格，扫清司法实践中的障碍，进一步扩大行政诉讼的受案范围。

二、将抽象行政行为纳入司法审查的范围

根据我国行政诉讼法的规定，抽象行政行为不可诉。随着形势的发展，法院审查抽象行政行为的必要性体现在以下几个方面：（一）对抽象行政行为进行司法审查符合健全行政法制监督体系的需要。把抽象行政行为纳入受案范围，可以健全司法审查制度，以更全面地保护行政相对人的合法权益，维护和监督行政机关依法行政。（二）我国行政复议法进一步扩大了行政复议的范围，将一部分抽象行政行为纳入到其中，行政相对方对具体行政行为所依据的规章以下的规范性文件可以提起行政复议。如果不将抽象行政行为纳入到行政诉讼的受案范围之中，就很难使两者很好地衔接。（三）根据WTO有关司法审查的规定，成员国的部分抽象行政行为，如行政法规、部委规章、地方性法规和地方性规章以及具有普遍约束力的决定、命令都将纳入司法审查的范围。如果我们仍将这些抽象行政行为排除在司法审查之外，申请人会因中国欠缺对有关服务贸易的政府规范性文件的有效审查机制，而将申请诉诸世贸组织的争端解决机制，这样将可能给我国司法制度带来不利的影响。基于上述原因，笔者建议将抽象行政行为逐步纳入司法审查的范围。

三、完善行政附带民事诉讼的运作程序

行政诉讼法没有明确规定行政附带民事诉讼问题，最高人民法院1999年11月《关于执行<行政诉讼法>若干问题的解释》第61条规定：“被告对平等主体之间民事争议所做的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”但由于对行政附带民事诉讼案件的受理、审判及执行程序并未作出具体规定，审判中难以操作。因此，笔者建议完善行政附带民事诉讼的运作程序：（一）附带民事诉讼必须同行政诉讼一同提起，或在法院对行政诉讼作出判决前提起。（二）附带民事诉讼的当事人包括原告、被告和第三人。附带民事诉讼的原告可以是被处罚人，也可以是被侵害人；附带民事诉讼的被告可以是行政诉讼的原告，也可以是行政诉讼的被告。附带民事诉讼是由于民事权益受侵害引起的，这就决定了附带民事诉讼原、被告身份具有平等性。（三）附带民事诉讼的范围既包括因被诉具体行政行为引起的行政赔偿诉讼，又包括因被处罚人违法行为引起的民事赔偿诉讼。（四）附带民事诉讼应与行政案件由同一审判庭一并审理。在审理期限上，行政案件法院一般应当在立案之日起3个月内作出一审判决，而民事案件一般是6个月。为保证判决的一致性，附带民事诉讼的审理期限设置为3个月较为合理。

四、改革行政审判体制，确保法院独立公正审判行政案件

行政诉讼被告的特殊性，决定了人民法院在审理行政案件中，遇到的干扰和阻力比其他审判工作更大，为了减少人民法院在审理行政案件中的干扰和阻力，最高人民法院通过司法解释在案件管辖上采取了一定措施，提高了案件的级别管辖。但这只是权宜之计。因为目前我国法院设置体制和法官的选任晋升管理制度充满了地方化和行政化色彩，决定了法院很难做到独立和公正。因此，必须通过行政诉讼制度改革创出一条司法改革的新路。

最理想的方案是：借鉴许多大陆法系国家的经验，设立相对独立的行政法院。行政法院是直属于最高人民法院的审判机关，原来由人民法院行使的行政审判职能，全部转由行政法院行使，各级人民法院行政庭取消，其他业务庭的与行政机关有关的案件审判职能取消。各级行政法院只接受上级行政法院的业务指导，完全独立于地方各级人民法院和地方各级权力机关。最高行政法院院长可以由最高人民法院院长兼任，也可由其他人担任，由全国人民代表大会选举或罢免。最高行政法院的工作受全国人民代表大会常务委员会和最高人民法院的监督。副院长、审判员由全国人大常委会根据最高行政法院院长的提请任免。高级行政法院、中级行政法院和基层行政法院的院长、副院长、庭长、副庭长、审判员均由上级行政法院任命。行政法院的组织系统可以是最高行政法院和地方各级行政法院。地方各级行政法院分为基层行政法院、中级行政法院和高级行政法院。地方各级行政法院的设置不与现行行政区划重叠。可以根据实际需要，按自然地域划区设置。在交通不便的边远地区，可以采取由基层行政法院设立派出行政庭的方式加以解决。

五、解决行政判决裁定执行难和非诉执行的问题

长期以来，行政判决裁定的执行难是一个棘手的问题。最主要的原因是法院缺乏司法权威 和独立性，被告敢于抗拒法院的裁判。目前法律规定“罚款”和“向行政机关提出司法建议”等执行方式远不能解决所有执行难问题。为此，我们建议通过修改行政诉讼法的方式采取以下几项措施，保障行政判决的执行效果。第一，提高执行法院的审级。即所有行政案件的执行均交由高于被执行行政机关级别的法院执行。第二，强化行政机关首长的法律责任。我国行政机关实行行政首长负责制，他应该对行政机关的全部行为负责任。拒不执行法院判决裁定构成犯罪的，应当按照《刑法》第313条规定追究行政首长的“拒不执行判决、裁定罪”。行政诉讼法应该对此对此作出明确规定。第三，改革非诉执行制度，建立“官告民”的简易诉讼制度。我国现行的行政执行体制是，行政机关作出行政处理决定后，如果相对人在一定期限内拒不履行其义务，又未提起诉讼，行政机关可以依法强制执行，或者申请法院强制执行。这种体制存在的問题是，行政机关享有自己执行的权力十分有限，大部分需要申请法院强制执行。而法院本身的力量和权威不够，所以执行的效果比较差。为此，建议制定《行政强制执行法》，赋予执法机关一部分强制执行措施。行政机关对作为和不作为义务、容忍义务，享有自我执行的权力。如对于吊销营业执照、责令关闭的处罚，可以采取断水断电、强制封闭、填埋、收缴证照等执行措施。同时，对于数额较大的金钱给付义务的执行，如罚款和没收，为了防止执法机关滥用强制措施，建议创设“官告民”的简易诉讼制度，由法院运用简易程序审查后执行。