浅析我国国有土地征收补偿制度

中图分类号：F2992 文献标识码：A

摘要：根据法律规定，国家为了公共利益可以对土地实行征收或者征用，并给予补偿。但是随着因房屋拆迁事件引发的一系列社会问题，让笔者不得不反思我国现有国有土地房屋征收补偿制度上的问题与不足。本文在明确国有土地房屋征收补偿的概念基础上，结合实际情况，从公共利益的界定、补偿范围以及补偿评估机制三方面分析不足，从而为完善我国国有土地上房屋征收补偿制度提出建议。

关键词：国有土地；房屋征收；补偿；完善

一、国有土地上房屋征收补偿的概念

2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》第二十条明确规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《物权法》第一百二十一条规定：“因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权获得相应补偿。”上述规定为我们正确把握和理解征收补偿的内涵提供了法律依据。在我国学界认为是指：国家因征收国有土地上的房屋的行为造成私人财产权以及有财产价值利益的特别损失时的填补或公平给付义务。

二、我国国有土地上房屋征收补偿制度的问题与不足

（一） 公共利益界定上的不足

《征收与补偿条例》第8条规定了国家因公共利益需要可以对国有土地上房屋进行征收，并列举了公共利益的几种情况，进步明显。即便如此，鉴于公共利益概念本身的抽象性和模糊性，上述做法仍然不能保证政府不会在公共利益问题上做文章，滥用征收权损害民众利益。

（二） 补偿范围方面的问题

我国现行的《征收与补偿条例》第十七条的规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。”由上可知，对于所涉及到的土地使用权、预期收益以及无形利益却没有明确说明要给予补偿。

（三） 补偿的评估机制的不足

补偿条款被称为征收财产规定的唇齿条款，凡确认征收者，皆以补偿为前提条件，无补偿则无征收。而征收补偿的前提是行政机关为了公共利益的需要而给无义务的特定公民、法人或者其他组织增加了额外的负担，补偿是国家对承担额外负担的相对人给予的救济，是基于社会公平负担的一种国家责任。

三、完善我国国有土地上房屋征收补偿制度的建议

（一） 公共利益界定上的完善

“公共利益是行政征收合法性的基础，也是划分行政征收权和公民财产权的界限。”对公共利益的界定过于宽泛，易导致国家滥用征收权侵犯公民私权利；对公共利益的界定过窄则束缚了政府的手脚，损害国家整体和长远利益。结合我国城市房屋征收的现实，笔者认为应遵从以下几个具体的判定标准：

1. 征收动机的非商业性

从理论上讲，公共利益与商业利益并非绝对不能兼容，而且国外也有这方面的典型案例。但是，我国当下房屋征收的实际是，大量的商业开发假借公共利益之名进行，对被征收人合法利益巧取豪夺。考虑到这一严峻的现实，即使冒矫枉过正的风险，我们也必须在对公共利益和商业利益的区分上从严要求。

2、征收后土地的利用效益应大于征收前的利用效益

“法律的终极原因是社会的福利。”征收拆迁后，对土地的利用效益必须大于征收前该片土地的利用效益，或者，征收活动带来的经济效益的增加必须大于征收对私人利益造成的侵害。否则，政府的征收活动将使社会利益总量减少，这无论如何都不能说是为了公共利益。

（二） 完善补偿范围

1、增加对土地使用权的补偿

我国的颇具中国特色的土地制度使得在城市房屋征收中对被征收人的国有土地使用权要不要补偿、如何补偿的问题变得复杂起来，有关土地使用权的补偿问题也是现实的征收中矛盾的焦点之一。在我国，土地的国有性质给国家与城市居民之间的土地使用权出让合同涂抹上一层浓重的行政色彩，但这无损于土地使用权的私人财产权利性质。国有土地使用权都是一种独立的物权，尽管与所有权相比它不是一种完全物权。那么，当国家征收私人土地房屋时，就必须遵循调整商品流转关系的市场法则，对被征收人的土地使用权予以补偿。

2. 增加对预期收益和无形利益损失的补偿

统一的征收法必须对被征收人的预期收益和无形利益损失作出通盘考虑，给与充分补偿。对于经营性房屋的预期收益的补偿，应在对其经营效益、停产停业期限、搬迁后的营业环境及该地段的同类经营活动的平均利润水平作出客观评估的基础上对因征收拆迁造成的损失给与公平补偿。

（三） 受偿主体应增加承租人

如前所述，《征收与补偿条例》仅明确了房屋所有权人是房屋征收的受偿主体，这在法律制度的设计上排除了房屋承租人的受偿权利，使其利益难以得到有效的保护。这样的制度架构与国情不符，也不利于有效化解矛盾，因此，笔者建议对我国城市房屋征收的受偿主体进行立法完善，把承租人也纳入到受偿的主体之中。相关的法律依据有：《中华人民共和国物权法》第四十二条规定，第一百一十七条规定，第一百二十一条规定，由以上的规定可知，被征收房屋的承租人作为用益物权人是应该获得相应的征收补偿的，而作为下位法的《征收与补偿条例》不应违背作为上位法的《物权法》的相关规定。

（四）完善征收补偿的评估机制

1. 确保评估机构的独立性

我国评估机构由于过去的行政色彩，总是让人对其的独立和公正性产生质疑。信任的建立不是一朝一夕的，但是我们要为之努力，首先就是从制度上进行设计，完善评估体制。笔者认为我国的评估应该从以下方面进行改进：一是完善评估人员的回避制度，因为在过去评估机构隶属于政府，人事任免也与政府有着千丝万缕的联系，其中难免还存在利益联系，所以建立评估人员的回避机制对于评估的公正和维护评估机构的声誉和权威性有促进作用。

2.将评估机构市场化

为确保损害评估的公正，在损害价值的评估过程中，评估机构应当在由补偿义务机关代表、补偿权利人代表（可以是一方单独出资委托的评估机构派出人员或者受委托律师）的共同参与下，公开进行听证，在认真听取双方意见的前提下，作出正确的评估结论。具体如何设计选择独立评估机构的合理方案，可以进一步深入探讨，但是走损害评估市场化的道路是一种必然趋势和最佳选择，应当通过立法规定来予以保障落实和健全完善。房屋征收评估机构应当深入所在地新建商品房和二手房交易市场对房屋所在地均价进行调查，并且对房屋的结构、朝向、楼层、用途、建造年代、成新程度等进行综合分析，测算出被征收房屋应有的公正的市场价格。

3. 建立评估主体评价的信息披露制度

房屋评估机构也有信誉的问题，可以对评估机构进行积分制度，每年可以评选出先進评估机构，并且在网上发布评估机构的各项信息，例如评估机构曾参与评估的项目情况，违法评估记录披露等。对于连年被评价为信誉差，或者出现重大违法评估情况的评估机构，应该由有关部门进行查处，构成犯罪的应当追求评估机构和评估师个人的刑事法律责任.

参考文献

[1]《国有土地上房屋征收与补偿条例》，中国政府网，2011年.

[2]金俭：中国不动产物权法[M]，法律出版社，2005年.

[3]姜明安：行政法与行政诉讼法[M]， 教育出版社，2000年.

[4]王克稳等：城市拆迁法律问题研究[M]，中国法制出版社，2007年.

作者简介：尹志娟（1991—），女，江西吉安人，江西师范大学政法学院宪法与行政法学专业硕士研究生。