非营利组织在社区治理中的困境及对策研究

王倩雅

摘 要：随着非营利组织的日益发展和构建和谐社区的需要，社区非营利组织在社区建设中发挥着越来越重要的作用。但由于中国非营利组织在社区治理中存在着法规不完善、组织能力弱、资金不足等发展困境，提出了完善非营利组织方面的法律、保持非营利组织的独立与自主性、建立第三方的监督与评估机制、加强非营利组织自身能力建设等改善非营利组织在社区治理的相关措施。

关键词：非营利组织；社区治理；社区服务

改革开放以来，随着工业化、市场化进程的不断加快与信息化、经济全球化浪潮的汹涌而来，我国正在经历着诸如经济体制、社会结构、利益格局和人们思想观念的深刻变化。在这种深刻变化的过程中，会产生很多新的社会群体和组织，并伴随着许多新的社会问题和社会事务的出现。目前，我国利益主体和利益关系正朝着多元化和复杂化的方向发展，传统的政府作为单一权力中心治理社会公共事务的模式已经不能适应社会现代化的发展需求，这就要求我们需要找到一种可以为政府分担社会责任的组织，非营利组织应运而生，在社区治理中的地位日益凸显，正逐渐成为独立于政府之外的一支重要社会力量。非营利组织的兴起正好弥补了第一、二部门在解决社会问题上的不足，因此，非营利组织受到人们的高度重视。

一、非营利组织与社区治理

1.1非营利组织的概念

彼得·德鲁克（Peter Drucker）认为：非营利组织既不是企业又不是政府的机构，它是向社会提供服务的部门。农业合作社、消费合作社等组织不是非营利组织。彼得·德鲁克将进行商品生产、加工流通以及提供劳务的合作社不列为非营利组织，所以其所指的是狭义的非营利组织。

美国霍普金斯大学非营利组织研究中心对世界主要国家和地区的非营利组织作了系统的研究，该中心主任菜斯特·赛拉蒙（Lester Salamon）是这方面的权威。赛拉蒙和其所在研究中心，曾将非营利组织定义为：具有公共服务的使命；必须在政府立案并接受相关法令规章的管辖；必须是一个非营利或慈善的机构；经营机构必须排除私人利益或财务之获得；其经营所得享有免除政府税收上的优惠；享有法律上的特别地位，捐助或赞助者的捐款列入免（减）税的范围。

本文所采用的非营利组织的概念为，非营利组织（Nonprofit Organization，NPO）是指不以营利为目的、主要开展各种志愿性的公益或互益活动的非营利的社会组织。非营利、非政府、公益性为非营利组织的重要主要特征。

1.2社区治理

社区治理是指政府、社区组织、居民及辖区单位、赢利组织、非赢利组织等基于市场原则、公共利益和社区认同，协调合作，有效供给社区公共物品，满足社区需求，优化社区秩序的过程与机制。

另外，社区治理是治理理论在社区领域的实际运用，它是指对社区范围内公共事务所进行的治理。社区治理是社区范围内的多个政府、非营利组织机构，依据正式的法律、法规以及非正式社区规范、公约、约定等，通过协商谈判、协调互动、协同行动等对涉及社区共同利益的公共事务进行有效管理，从而增强社区凝聚力，增进社区成员社会福利，推进社区发展进步的过程。

二、非营利组织在社区治理中的角色

首先，非营利组织在提供非垄断型公共产品方面是很有优势的。政府和非营利组织都可以提供非垄断型公共产品，即教育、卫生、社会保障、环境保护等。不过，政府总是或多或少带些官僚主义导致对新的社会需求和发展机会的出现不敏感。与此同时，政府降低成本、增加产出的动力不足导致工作效率不高。非营利组织就很少受到这些因素的限制，从而可以对各种变化做出快速的反应。

其次，非营利组织为社区居民参与社区治理提供了很好的平台。社区治理需要基层政府与公民的互动。中国现在仍然是世界上最大的发展中国家，经济还不够发达，人口总数過大，这些现实情况要求中国依靠广大公民的参与来推动社区治理。互动可以实施直接的也可以是间接的，间接的互动需要非营利组织作为中间环节来进行协调。非营利组织一方面代表了本组织成员或者社会相关群体的利益，密切联系群众，为政府决策提供参考的同时对政府的一举一动进行外部制约；另一方面，非营利组织将政府的政策意图和处理问题的情况反馈给群众，有助于群众理解支持政府的决策。非营利组织提供互动的同时帮助公民参与社区治理。

最后，非营利组织满足了人民日益增长的物质文化需求。现阶段，广大人民群众对于物质、精神生活的需求呈现多样化、个性化、多层次化的变化趋势，社会也分化成不同的利益集团。政府在面向全体社会成员时，既要考虑到服务的统一性，又要考虑到服务的普适性。但是政府往往很难及时作出反应，面对数量巨大、种类多样的需求，政府很难快速做出合适的处理。而非营利组织的产生和发展的过程就是对特定群体利益要求满足的过程，就是社会需求和利益多元化的结果。

三、非营利组织在社区治理中存在的问题和原因

3.1 非营利组织在社区治理中存在的问题

（1）非营利组织能力不足

社区非营利组织工作人员在数量和自身素质方面都存在问题。由于我国社区非营利组织是20世纪90年代才发展起来的，时间较短，人们对非营利组织的认识不足，志愿服务人员很少。而草根非营利组织由于机构小、资金少、知名度低，难以吸引专业人士。非营利组织管理不民主、不透明、不规范，缺乏社会监督和评估。并且非营利组织的管理能力、扩张能力、活动能力、创新能力和可持续发展能力比较弱，不能发挥其应有的积极作用，难以得到社会普遍的社会公信和广泛的认同。

（2）非营利组织管理法律法规不健全

目前，我国还没有专门的、全面的、严谨的关于非营利组织管理方面的法律。现有的法律法规部分内容已过于陈旧、条款过于抽象、缺少可操作性。另外，在我国税务体制下，人们的自愿捐助受到制约。

根据我国的《中华人民共和国公益事业捐赠法》，对于捐赠单位及机构的资源使用与执行情况没有明确的监督和详情公布，无法保证捐赠者的利益；不能够调动社会各界人士参与非营利组织捐赠的积极性；不利于非营利组织的可持续发展。面对非营利组织急剧增加的现状，一些法规已难以适应新形势的需要。

（3）非营利组织发展政府资助不够、经费不足

首先，我国非营利组织缺乏自我创造收入的能力。会员会费，服务收入以及社会捐助、政府资助是非营利组织的主要资金来源。在非营利组织实际运营中，体制不健全、人才缺失和资金短缺是直接导致组织自创收入能力差，组织能力发展不足的原因，而这些因素又造成了组织财务困境的加剧。另外，来自外部筹集的资金难度大。相比于发达国家，我国的非营利组织筹集资金的能力差，途径单一，而一些组织创办的资金筹集活动不能够持续的发展而逐渐陷入“休眠状态”。最后我国非营利组织对财务管理缺乏重视，财务管理水平落后，财务制度不尽完善。在中国，不做财务年度报告或者没有严格审计的非营利组织大量存在，这都导致非营利组织会员对其资金使用和管理的信度降低，从而产生信任危机，严重影响资金筹集。

3.2 非营利组织参与社区治理存在问题的原因

（1）自身原因

目前，缺乏高素质人才是我国非营利组织面临的关键问题。非营利组织一方面强调志愿；另一方面，高素质、高学历人才难以抵挡企业的高薪诱惑。如此一来就造成了高素质人才很少选择非营利组织。其次，我国非营利组织缺乏具备专业知识的工作人员，尤其是高层次的专业理财、投资人员。

（2）外部原因

目前，我国对非营利组织的监管还缺乏统一的监管体制和协调的监管机构，还存在着权力分散、多头管理等诸多弊端。有的非营利组织利用其垄断地位片面追求最大利润，造成非营利组织职能错位的不良局面；有的非营利组织缺乏监管机制，造成了严重的腐败；有的非营利组织与政府之间职责界限不清，造成了责任混乱的情况。

四、改善非营利组织社区治理的相关举措

4.1 完善非营利组织相关法律法规

现在，建立健全有效的法律法规是完善非营利组织的当务之急，加快我国非政府组织的立法进程，有法可依、有法必依、违法必究是保证非政府组织各项活动运行的三个衡量标准。首先根据法律规则取消繁琐而严格的审批手续，执行更加简洁快速的申请登记制度。其次，非营利组织在社区中充分发挥自我服务、自我管理和自我教育职能的同时，需要相关立法法规尽快制定规范非营利组织的运行的规则，并对非营利组织的性质、职能、行为准则、地位以及活动范围做出规定。

4.2 建立第三方的监督与评估机制

虽然非营利在国外的一些实践中表现出较高效率和民众热烈的回应，但在观察整体也就是在全球范围中，由于非营利组织既不象企业一样存在个人的利益，又不存在市场的竞争机制，所以很容易出现效率低下、财务危机等问题。因此，对于发展还不成熟的中国非营利组织而言，再加上还缺乏第三方监管与评估机制，这无疑会导致不仅是草根非营利组织甚至是少数官办非营利组织出现效率低下、账务管理不透明、执行力弱等，甚至极个别组织还存在较为严重的贪污腐败现象，这严重影响了非营利组织的公益形象，从而降低其在群众心目中的信任。因此，目前急为紧迫的任务就是建立第三方监督与评估机制，这是使中国非营利组织能够持续发展的重要改革方式。

4.3 保持非营利组织的独立性与自主性

非政府营利组织独立性是指在处理其与政府之间的关系时，要保证其自身在一些方面的独立性，不依赖于政府，不受政府的控制，非营利组织与政府应该是互相合作的关系，这样才能真正发挥非营利组织的作用。因此中国的非营利组织必须特别重视如何处理其与政府的合作关系以及保持自身的独立与自主性的重要问题。首先，保持非营利组织的独立与自主性的关键是要防止并且断绝成为政府的附庸，避免受控于政府的指挥，这样在社区治理中才更能够深入民心，赢得群众的信任。其次，避免与政府产生不必要的冲突或对立。非营利组织要与政府协同合作一起治理社区。最后，非营利组织需要积极配合政府的工作，并根据情况配合政府开展活动，从而才能够在各种活动中不断的加强自身的能力，提高工作效率。

4.4 加强提高非营利组织自身能力建设

非营利组织自身能力，包括沟通能力、人际关系能力、形象宣传能力、解决实际问题能力等等。其中非营利组織能够在政府、企业不能满足社会群众需要时，实现非营利组织的功能，满足公众的需求，解决一些长期性的社会问题这样才能够得到政府和公众的认同，才能真正的获得其生存和发展的空间。非营利组织在参与活动时，不断培养组织自身的能力，建设组织的能力集，从而为组织更好的发展积蓄能量。中国的非营利组织还可以通过学习国内外成功的组织经验，吸引优秀的管理领导人才。非营利组织的健康有效的发展是不仅能够更好的治理社区，为社区提供更好的服务，还能够辅助政府实现社区的高效治理。（作者单位：南京理工大学人文与社科学院）

参考文献

[1] （美）彼得·德鲁克.吴振阳，译.非营利组织的管理[M].北京：机械工业出版社，2009.

[2] （美）菜斯特·赛拉蒙.公共社会部门[A].北京：社会科学文献出版社，2000.

[3] 刘鹏，黄蓓蓓. 非营利性组织发展与中国治理变革初探[J]. 中国发展， 2010（4）.

[4] 杨蓓蕾，孙荣.城市社区网络治理：内涵、建构与实证[J].中国行政管理，2008（9）