中国电力行业改革问题及应对措施建议

何麟

摘 要：电力行业作为国民经济的支柱产业之一，其改革的成效对国家经济发展至关重要。本文根据电力行业改革的历程，结合电力行业改革的现实意义，对比改革开放前电力行业整体状况，阐述几十年来电力行业改革所取得的成效。同时根据电力改革的实际情况，分析当前电力改革所遇到的主要问题，浅析问题产生的原因，并提出相应的改进措施。

关键词：电力行业改革；电价定价；电力行业内部结构

1.国家电力行业改革背景介绍及意义简析

电力行业作为国家支柱性行业，对国民经济的发展有显著影响。电力行业的每次变革，都直接关系着国民经济各个方面的发展与变化。从建国之初到上世纪80年代，国家电力由政府全权负责，这样的电力发展模式效率低，成效不明显，使得我国电力行业在这一时期发展缓慢，严重不符合我国经济发展对电力行业的需求。

纵观改革开放三十多年，电力行业一共经历了三个不同的历史阶段。1980年-1984年间，在改革开放的起步阶段，政府首次放开了对电力行业的统一管理，打破了政府为电力投资单一主体的局面，在部分地区实现了以企业为主体的电力投资，电价全国统一的模式也被打破。1985年-1996年为第二阶段，政府进一步拓展了融资渠道，提出了“政企分开，省为实体，集资办电”的新思路，主要运用于发电企业。1996年至今为第三阶段，主要于 2002年在下发了《电力行业改革方案》，确定了“厂网分离、主辅分离、输配分离、竞价上网”的四个步骤。确立了电力改革朝市场化发展的基本方向和实现方法。

2.国家电力行业改革现状分析

我国电力行业改革主要分两大领域进行，即电力行业发电领域、输配电领域。三个领域改革现状分别如下：

1.发电领域改革现状

2002年3月1日国务院发布《电力体制改革方案》，开始在电力市场化引入竞争机制，“厂网分开”实行，电力体制改革正式拉开帷幕。

电力行业发电领域在改革过程中，逐步形成了五大发电集团主导的局面，其中包括中国华能集团公司、中国大唐集团公司、中国华电集团公司、中国国电集团公司、中国电力投资集团公司。五集团公司在资源、业务、技术、销售上都存在不同程度的竞争，推动发电领域市场化发展。由于五大集团公司市场化程度深，在物价等因素的驱动下，曾多次出现亏损。但在巨量的电力需求的刺激下，发电领域集团公司仍在向上发展。

2.输配电领域改革现状

自《电力体制改革方案》颁布后，电力行业将发电领域从输配电领域中分出，同时输配电领域由电网公司进行管理。输配电领域改革初期，曾成立了六大电网公司。分别为：东北电网、华北电网、华中电网、华东电网、西北电网和南方电网有限公司。此后，自2011年5月起，国家电网分别加设了西北分部、华中分部、华东分部、东北分部、华北分部。从2012年7月开始，五大分部陆续注册成为独立法人，而原五大电网公司旗下资产陆续划归到五大分部中。至此，成立不到10年，区域电网公司集体退出历史舞台。

3.国家电力行业改革至今仍存在的问题

3.1电力行业改革内部结构存在问题分析

电力行业改革已基本实现了 “厂网分离”。电力发电领域在重组的整个过程，形成了数量众多的发电集团公司，整体市场化程度已经相对较高。但因为其它领域改革滞后，又引发了一些问题。例如CPI上涨的背景下，由于输配电电价等因素价格垄断，最终电价的比较高，致使发电电价只被批准小幅上涨，导致发电企业亏损。

针对“主辅分离”的现状，辅业部分完成了从主业中的分离，形成了中国电建与中国能建两大集团辅业公司，寡头垄断趋势明显。辅业作为对我国基本电力设施建设、勘察设计、装修等工作有非常大的作用，也间接影响了最终电价的形成。

针对“输配分离”现状，输配分离几乎没有实质性的措施，也没有迹象表明将在短时间内开展。由国家电网主导的输配电领域，控制了众多核心要素，处于垄断地位。其中问题最明显的应当是对输配电电价确定的绝对控制，使得电价高于其实际价值。这样虽带来了巨额的利润，使得尤其是国家电网公司旱涝保收，但同时带来的广大消费者共同承担巨大的额外价格。

至于“竞价上网”，是“厂网分离”的必然，为最终电价的充分合理打开了“第一扇门”。“竞价上网”一方面强化了发电企业的竞争，但也强化了输配电企业即电网公司的垄断。如何充分发挥“竞价上网”所带来的益处，抑制其带来的电网垄断，是非常棘手的问题，需要更进一步的电力改革支持。

3.2电价定价存在问题分析

电价定价问题首先体现在发电电价定价方法不一致上。“厂网分离”以后，发电企业大体出现了两种类型，一是由社会集资办厂，自主经营的电厂，在相互竞争中确定发电电价，按照批准的电价销售给电网公司。另一类发电企业则是由各省电力投资局主持兴办的电厂，或省电力局管理的电厂，在电网体系内进行定价，不再独立核算，且一般价格比较高。这一类非市场化的发电电价定价，不利于资源配置和价格的合理。

电价定价问题同时体现为输配电电价不区分，也是整个电价定价过程中问题最显著的地方。输配电企业均主要由国网公司垄断经营，致使输配电价无法得到区分。致使我国电价体现为两部制电价，即发电电价与输配电电价。但科学的电价应该把输配电电价应当分开，这样电价价格既无重叠，又可以在各个环节进行有效的监控和核算。两部制电价的弊端就致使消费者对电价构成模糊，监管者对电价监管信息缺乏，丧失有效的监管作用。输配电价不区分，即使发电环节电价十分合理，“竞价上网”充分实现，也不能对最终电价产生决定性的影响。因为较高的输配电价存在，致使最终的销售电价变化不大，且垄断成分大于市场化成分。

4.针对国家电网改革存在问题的建议措施

4.1针对电力行业改革内部结构存在问题的建议措施

电力行业内部结构改革的最佳措施还是继续推进《电力行业改革方案》中确定的“厂网分离、主辅分离、输配分离、竞价上网”四个步骤。尤其是实现“输配分离”及“主辅分离”。在2013年两会之后，有声音称国网公司将一分为五，实现“输配分离”的組织拆分，但很快被澄清不符合事实。这部分体现了电力系统各方相关者对继续实施电力改革的诉求。要实现“输配分离”，只能从源头理清输电业务和配电业务，在自下而上的组建组织结构，最后尝试权力的交接。

同时“主辅分离”也不能流于形式，在现有“主辅分离”改革形成的组织结构基础上，对中国电建和中国能建尝试新的拆分再重组，控制这两个集团公司各自的权利。同时，将属于辅业的业务尤其是勘察设计等业务彻底的从主业中理出来，回归辅业，回归自主经营。“主辅分离”可借鉴“厂网分离”的经验，真正实现市场化，为电力行业提供更高效，更廉价的服务职能。

4.2针对电价定价存在问题的建议措施

电价要进一步按照其科学的组成部分来分别定价，对于发电电价，尽量取消电网体系内的定价，采用市场化的定价方式。对于输配电电价部分的问题，如果能实现“输配分离”，则可以按不同领域分别用市场化的手段定价。如果不能，则希望通过电网公司内部划分，自行理清输电电价和配电电价。同时透明化输配电领域技术指标，增加定价机制知晓度。在电价各部分市场化程度较高后，推广“竞价”模式，不仅运用于发电电价产生上，也运用于输电、配电电价产生上，使各电价达到市场均衡。

当然，电力资源是国家支柱性资源之一，完全市场化的电价也可能出现失效的局面。由政府部门规制的电价成分也需要加入到构成到电价的组成部分中，用于在市场电价失效的时候能有效的调控。政府可采取措施，使得电价定价在市场化开放和政府规制双重影响上找到合理的平衡点。（作者单位：四川大学）

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