以山东平度征地纵火案为例谈土地征收补偿标准问题

潘圣仁

城市化是社会发展的必然，随着既有城市用地的逐渐缩减，大量的农村集体土地成为了城市化进程中土地需求的主力。而基于我国特殊的土地所有制规定，国有土地与集体土地在入市、流转等各方面都有着巨大的不同，城乡二元差异带来了诸多问题，其中突出的问题也是产生大量群体事件的重要原因就是集体土地征收补偿问题，本文试着结合近期发生的山东平度征地纵火案谈谈对我国集体土地征收补偿问题的看法。

一、 国有土地与集体土地

根据《宪法》第10条规定，城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。由此可知，我国土地分两种：国有土地和集體土地。国有土地主要集中在城市，而集体土地主要集中于城市郊区和农村。二者不可随意转换，土地所有权性质泾渭分明。如果国家需要使用集体土地，则需要依法进行征收，并给予补偿。过去，城市化程度很低，城市建设用地的土地需求并不旺盛，但如今，随着城市化的迅猛发展，城市的扩张与发展迫不及待，在经济发展的促进下，征收农村集体土地转变为国有土地以支持城市化发展不得不为之，而基于法律规定的补偿标准又显得那么不合理，矛盾和冲突也就随之而来。

二、《土地管理法》现有补偿条款的问题

平度案的主要问题显然是补偿水平太低，而且不仅低，还不到位。这不是平度一个地方的问题，而是全国征收集体土地产生的普遍问题，也正是造成诸多暴力强拆、流血事件的主要原因。中国的广大农民大多朴实厚道，但凡能够获得较满意的补偿，任谁也不愿多生事端的。可是为什么就没能够满足农民根本就不过分的要求呢？依照《土地管理法》第47条第二款的规定，支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。也就是说，即使严格依法办事，征收一亩地的补偿按土地年产值的三十倍计算，也确实高不到哪里去。以平度市为例，征收一亩地不足8万元，转手卖给开发商123万，政府作为征收的主体，垄断集体土地转为国有土地的一级市场，以极低的价格从农民手中征地，转手就卖给开发商，其间的巨大利润，怎么可能不产生矛盾与冲突？

三、对《土地管理法》补偿条款的修改

由此看，对农民的补偿如此之低，很大程度上在于相关法律规定陈旧，立法之时没有考虑到经济快速发展导致的土地巨幅增值，立法时规定的补偿标准早已不能适应我国的现实情况。当补偿给农民的钱还不足以购买之后在其承包的土地上建起的楼房时，谁能说这是公平的？法律最讲公平，可现实情况却如此不公平，那么只能说现行的法律亟待修改。笔者认为对于补偿条款应该从两方面进行修改，一是补偿标准的确定基础，二是补偿资金的归属对象。

其一，不再以土地年产值作为补偿标准计算的基础，而应该以市场为导向，以市场价值为参考，从土地的实际出让收入中按比例对农民进行补偿。此比例应该倾向于给农民更多，从平度的案子可以看出，政府拿的太多，而农民拿的太少，一个亿的出让金至少应该给农民一半。不能因为法律规定耕地只能进行农业生产，不准许进行其他生产经营活动，就以土地作物的产值来计算给农民的补偿。而政府征收后，就以城市建设用地的市场价来获得土地出让金，却依然对农民按农作物产值计算的标准进行补偿。同一块土地，因为公权力的参与，产生了不同的价值衡量标准，这何来公平可言？让农民真正从城市化的进程中享受地价升值带来的红利，这才是真正的公平。毕竟，失去土地的农民，也将失去唯一赖以生存的基础。从公平的角度，政府少拿一些土地出让金，农民多拿一些，是合情合理的。

其二，补偿金的归属对象需要改变。根据《土地管理法实施条例》第26条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。从该条可知，真正发到农民手中的资金只有青苗补助及地上附着物的钱，安置费和土地补偿费则由农村集体组织所有。这条规定看似合理，却是产生冲突的又一大原因。很多时候，农村整体搬迁，或者几个村庄一起被征收，这种情况很普遍，如此一来，农村集体组织都不复存在，再由集体组织管理和使用补偿金不符常理。即使集体组织存在，那么如何保证集体组织对这笔巨款的管理和使用公开透明，如何保证这笔钱不会被集体组织的几个负责人私吞或者挪用？平度案中，为什么村主任会指使他人纵火？上级政府对该资金的使用状况是否监督得力？在现有的基层群众自治组织管理不健全、不完善的情况下，腐败、贪污行为极容易产生，严重损害农民利益，更严重影响党和政府在人民群众中的形象。所以，建议余下的土地补偿费和安置费都直接交给农民。

政府的钱不会到农民的手中，而集体的钱很可能也用不到农民身上，农民手中的钱只剩下微不足道的一部分，且经常发生拖欠不发，或者发放不足的情况。如此，农民如何满意，冲突怎么可能不产生，类似平度的悲剧定会再次上演。综上，针对集体土地征收补偿的法律规定存在的问题，笔者试着给出修改建议，那就是以市场价值衡量土地价值，规定土地出让金扣除青苗补助费及地上附着物补助费等相关费用后，按百分之五十或者更多比例作为安置补助费和土地补偿金一次性或者分期支付给农民；存在的集体组织，可以提留土地出让金百分之五作为集体收益供以后发展使用。不再以土地年产值来计算补偿费用，而以市场价值来衡量土地价值，真正实现同地同价，让农民真正享受城市化带给他们的福利。 （作者单位：北京师范大学）