社保费改税对其转移续接的作用

朱国安　李沚娱

摘 要：农民工养老保险制度的完善对我国经济的改革与发展具有重要意义。而我国农民工社养老保险转续问题严重，其主要因为我国社保统筹层次低、养老保险转续政策规定不明确以及农民工的高流动性。根据原因可以找出解决这一问题的可选途径：提高我国社保统筹层次及覆盖面、降低农民工的流动性以及养老保险费分段计算。通过对社保费改税的特点及其在农民工社养老保险转续过程中可能起到的作用可发现，在现阶段的经济和政策背景下，养老保险税并不符合可选途径的要求。因此，我们给出解决农民工社养老保险转续的简单建议。

关键词：养老保险；税收； 农民工； 转移续接

一、 农民工养老保险转续问题

（一） 养老保险的经济意义

新古典学派将养老看成消费者的一种行为。消费者为了养老，需要把收入的一部分进行储蓄。这样养老就变成一种社会行为，影响整个经济。现代社会中的养老保险制度就发挥了这样一种“储蓄”的作用，有助于可以调节一生中的收入。对个人来说，养老保险制度是未来生活的保障；对宏观经济来说，养老保险制度有助于保证消费水平，促进经济平稳发展。弗里德曼在《资本主义与自由》中从社会公平的角度提出救助弱势群体、实施针对性的养老保障制度的必要性。因此，养老保险虽表现为一种政策，然而在其实行的过程中，它又会涉及到社会的方方面面，包括就业、收入、社会公平、财政收支和社会福利等等，因而它具有很强的经济效应。农民工的养老保险在我国具有特殊的意义。他们是我国程式化的主要参与者和建设者，合理的农民工养老保险制度可以确保农民工积极地参与城市建设并保证他们问来的生活来源。然而，农民工养老保险是当前我国面临的突出问题，如果这些问题解决不好，就会严重影响农村剩余劳动力的合理流动、城市建设并阻碍城乡经济的发展。[1]

（二） 农民工养老保险转续问题

2012年国家统计局公布的调查结果显示，我国2011年农民工总量为25278万人，比上年增长4.4%。其中，外出农民工15863万人，增长3.4%；本地农民工9415万人，增长5.9%。[2]农民工这一在我国是如此庞大的群体，然而其社会保障问题却始终非常严重，大量农民工无法完全享受甚至完全没有享受到社会保障权利。在2.52亿农民工中，参加城镇基本医疗保险的4641万人，仅占18.36%；参加工伤保险的6837万人万人，占27.05%，2均不到三分之一。引起这一问题的既有农民工自身的原因，也有我国社保制度不够完善的原因，其中非常重要的就是社會保险制度不健全。

据相关调查，愿意参与养老保险的农民工比例非常高，达90%，[3]而实际参保者数量却非常少，且存在着严重的退保现象。在农民工集中的广东、浙江等地，农民工退保现象非常普遍，有些城市农民工退保率甚至达到95%。这样大规模的农民工都选择了退保，这就不能归咎于农民工短视，其原因是我国社保制度不完善而造成的养老保险转续困难。可见，包括农民工在内的大量劳动人口的社会保障权益因转续困难而部分丧失了。虽然政府为解决这一问题，在2010年开始执行的《城镇企业职工基本养老保险关系转移转续暂行办法》（下称《办法》），规定劳动者基本养老保险可以跨省转续，然而在未实现社会保险全国统筹，并在户籍制度的隔离等种种原因下，我国至今仍然没有真正的基本养老保险转移转续。

二、 农民工养老保险转续问题的原因

由于我国社保制度不完善，我国城镇职工都无法享受到无障碍的养老保险转续。这一问题之所以在农民工群体中体现的尤为突出，是因为农民工具有流动性高这一特点。因此，农民工养老保险转续问题突出的原因可总结为以下三点：

（一） 我国社保统筹层次低

我国的社保体系是在省级以下统筹的，全国几千个社保统筹单位多在县、市级统筹内运行，各统筹单位之间政策不统一，难以互联互通，养老保险关系无法实现顺利转续。要实现更高层次的社保统筹体系，在技术上并不是一个难题，其难以实现的关键原因在于各个地区的社保政策不统一，职工在养老保险转移时会损害地方利益。一方面，《办法》规定，养老保险关系转移时“按计入个人账户的全部储存额计算转移”，而统筹账户的资金则留在了转出地，这就使得转出地获得凭空获得一部分资金；而转入地将来有可能需要用自己统筹账户的自己为转入这提供养老金，使转入地利益受到损害。另一方面，如果参保者从低缴费地区流入高缴费地区，那么后者接受较低的养老保险费，却要为参保者提供较高的养老保险待遇，使高缴费地区利益受损。

所以造成我国社保统筹层次难以提高的深层次原因是个地方政府的利益博弈，各地方政府为了保会自身利益，设立各种繁琐的程序以避免外地人员在本地进行养老保险转续。因此，即使中央提出了“加快省级统筹步伐”以及“基本养老保险关系转续”政策，因地方政府的利益博弈而产生的养老保险转移壁垒仍没有被打破。

（二） 养老保险转续政策规定不明确

《办法》仅对养老保险关系转移转续的程序做出简单的规定，即“申请、审核、转移、确认”四个步骤[4]，但并没有配套法规对其细节进行补充，这就为地方政府钻空子、设置转续壁垒提供可能。例如，北京社保局称：“社保现在还没有全国联网”，所以规定外埠人员只有户口变更为本市户口后才能从外省转移进京。而《办法》对养老保险转续过程的规定本来不涉及户籍问题。世界上没有完美的政策，一个政策能否实现其政策目标，关键在于执行机关能有按照政策意图对其进行良好的执行。“上有政策，下有对策”是我国政策执行过程中的通病，它体现在养老保险转续的执行过程中，究其深层原因仍然是个地方政府的保护主义思想在起作用。

（三） 农民工的高流动性

在我国养老保险转续面临种种障碍的情况下，农民工工作不稳定、流动性高是他们与其他城镇职工相比，养老保险转续问题突出的根本原因。据调查，63.65%的农民工变换过工作。在经历过流动的劳动力中，分别有48.1%和28.9%的农民工变换过一次和两次工作，流动三次及以上的占23.0%，平均每人流动2.06次，在当前单位的平均工作年限仅约3.4 年。[5]对许多农民工来说，变换工作单位通常伴随着变换工作地区。他们在每一个地区工作的年限远不及国家规定正常领取养老金的15年，而他们又无法顺利转移养老保险关系、转续工作年限，因此即使他们有缴纳养老保险金的意愿，他们也无法享受到养老保险带来的福利。由于许多农民工在某一单位（地区）工作年限不足15年，养老保险对他们来说成为了“零存整取”的账户。这为那些希望借助养老保险度过余生的高龄农民工的生活带来了极大的困难。这也就是造成各地农民工集体退保的最主要原因。

三、 解决农民工养老保险转续难题的途径

通过上文分析可知，造成农民工养老保险转续难题的根本原因是各方政府对自身利益的保护；而“上有政策，下有对策”仅仅是伴随着前者产生的，即使政策规定清晰、细节完善，下级政府仍然可能通过替换性执行、选择性执行或象征性执行等方式继续设置养老保险关系转续壁垒。因此，要解决上述问题，从指标来看，需要提高我国社保统筹层次，同时降低农民工的流动性；从治本来看，要尽量避免在养老保险转续过程中对地方政府利益的损害。