国家治理视角下青少年体育俱乐部规范化的主体构建

钱俊伟，刘传海，周 武

（1北京大学体育部，北京100871；2.北京科技大学天津学院，天津301830；3.江苏师范大学体育学院，江苏徐州221116）

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国家治理视角下青少年体育俱乐部规范化的主体构建

钱俊伟1，刘传海2，周 武3

（1北京大学体育部，北京100871；2.北京科技大学天津学院，天津301830；3.江苏师范大学体育学院，江苏徐州221116）

从国家治理的视角下，研究体育管理部门十五年来对青少年体育俱乐部进行规范化的工作，提出未来各个治理主体应当在政策制定、区域均衡发展、建设实体化俱乐部、俱乐部绩效评估、成立青少年体育俱乐部联合会、购买俱乐部服务等方面加强规范化的构建。

国家治理；青少年；体育俱乐部；规范化；主体构建

“国家治理”是公共管理学中的一个重要概念，这个理论概念是基于“国家、社会和市场”关系的讨论兴起的。目前国家治理主体更加多元化，涉及到青少年体育俱乐部，主要指体育管理部门（国家体育总局）、诸多其他组织（企业、基金会、依托单位、评估第三方）、政府购买市场及中国青少年体育俱乐部联合会，本研究关于青少年体育俱乐部规范化的主体构建工作围绕以上主体进行展开。

自1999年国家体育局发布青少年体育俱乐部扶植方案，15年来我国青少年体育俱乐部有了很大发展，但是这些俱乐部总体上还处于发展不太规范阶段，存在着不同层面的理论与现实问题，其中既有来自于俱乐部相关管理主体的问题，也有来自于俱乐部自身的诸多管理问题，导致了俱乐部规范化发展受到了阻碍。规范化是指根据事物发展的需要，通过建章立制，促进形成统一、规范和相对稳定的体系，从而实现管理活动井然有序、协调高效的过程。规范化建设是一个长期、反复、艰巨的过程。新的历史条件下，发展青少年体育俱乐部应当有进一步的思考，本研究基于国家治理视角下，分析和研究青少年体育俱乐部规范化的主体构建，谋划长远，发现有关主体的问题并提出对策，以期望为青少年体育俱乐部的健康发展提供借鉴，并最终促进青少年体育俱乐部的可持续发展。

1 理论依据

十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下称《决定》）指出“必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。”国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现［1］。

从“管理”到“治理”是治国方略重大转型。从20世纪80年代以来，在治理理论方面，西方学者提出了新见解，加深了对治理的认识。西方学者认为，治理和管理、统治意义大相径庭。统治、管理的主体只有一个，即政府或国家公共权力机构，而治理的主体则包括多个，不仅包括政府和国家公共权力机构，还有社会组织和市场，或者是诸多其他社会组织。它们的区别还体现在权力来源、手段机制方面，统治、管理以国家、政府下命令、作指示的方式进行控制，权力自上而下一个方向地展开运作，治理则强调对话、协商、沟通、协同、合作、共事，权力主要是横向展开，在水平面上多方向平行运作［2］。西方治理理论对我们而言，具有一定的参考借鉴作用（图1）。

图1 西方治理理论体系

2 提出问题的现实背景

1999年国家体育总局根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步加强青少年活动场所建设和管理工作的通知》精神决定：从体育彩票公益金中抽取部分资金用于创建青少年体育俱乐部，为广大青少年学生创造良好的社会育人环境服务，并制定了《1999年度体育彩票公益金用于扶持创办青少年体育俱乐部实施方案》（体群字［2000］022号），颁发了《关于在全国创办第一批青少年体育俱乐部的通知》（体群字［2000］063号），经审核确定，北京市等17个省市的100个单位创办第一批青少年体育俱乐部。

自2000年起，国家体育总局使用体育彩票公益金，在全国范围内开展创建青少年体育俱乐部工作，截止到2004年底，共创建五批2 133个不同类型的俱乐部，形成了一定规模［3］；到2006年，全国共创建了2 379个不同类型的俱乐部，累计投入4亿多元体育彩票公益金［4］，截止到2011年，全国共创建3 611所不同类型的青少年体育俱乐部［5］。根据2012年底民政部《民政事业统计公报》公布的数据，我国体育类民办非企业单位（组织）达到8 490个，青少年体育俱乐部占比重超过80%，其中国家级的青少年体育俱乐部为3 806个，体育事业发展“十二五”规划提出实现国家级青少年体育俱乐部的数量达到5 000个以上，创建600个国家示范性青少年体育俱乐部的目标［6］。

党的十八届三中全会通过的《决定》在深化教育领域改革中提出“强化体育课和课外锻炼，促进青少年身心健康、体魄强健”，这既是对我国教育工作提出的要求，也是对青少年体育工作提出的要求。2014年国家体育总局副局长冯建中在全国青少年体育工作会议中指出：“我们的青少年体育工作有一个治理现代化的问题，有没有一个怎么治的问题？推进国家治理体系和治理能力建设方面采取革命性变革，把中国带入改革开放的新阶段。”［7］并为做好新时期的青少年体育工作提出了新的要求，概括起来主要包括以下几点：1）完善体制机制，构建青少年体育公共服务体系；2）转变政府职能，发挥青少年体育组织作用；3）强化规划制度，保障青少年体育健康发展；4）改进服务方式，提高青少年体育服务质量；5）整合社会和市场，广泛开展青少年体育活动。不难发现，每项措施几乎都牵涉到青少年体育俱乐部的规范化问题。

2014年3月28日习近平在德国科尔伯基金会的演讲中阐述了：“贡献完善全球治理的中国方案。”习总书记在2014年2月7日会见国际奥委会主席巴赫时说我们“有些项目仍是短板，我们要分类指导，从娃娃抓起”。只有广大青少年身心健康、体魄强健，才有可能实现我们的体育强国梦，才能实现中华民族伟大复兴的中国梦。

3 青少年体育俱乐部发展中主体构建存在问题

3.1 总局规定的俱乐部申办条件不严谨

国家体育总局2001年要求“各俱乐部在筹办过程中，应按照国家有关规定登记注册，并自觉接受登记管理机关的监督检查”。［8］由于当时是在没有经验可循的情况下开始创建工作，“摸着石头过河”，随着创建工作的深入，一些问题亦逐渐显现，一是运作规范性不够，不重视注册登记，普遍缺乏依法治理意识，未取得合法的地位；二是与举办单位的关系不明确，把并列关系视为从属关系。安徽省首批青少年体育俱乐部有70%挂靠在所在地的体委系统，俱乐部的活动主要由当地学校和体委的领导组织实施，组织领导与挂靠单位的行政领导具有相互渗透性和双重性，带有明显的“官办”色彩，这是俱乐部创办之初组织形态的显著特征［9］。

当时提出“应按照国家有关规定登记注册”的概念比较笼统，并没有给出进一步的细则，俱乐部注册的实际操作过程中会存在很多现实问题。在俱乐部创办初期，我国大部分俱乐部是在民政部门注册的，也有一部分是在工商部门注册的，甚至有些俱乐部没有进行注册。根据法律规定，“未经登记注册而擅自以非营利组织开展活动的视为非法并依法取缔”。［10］注册的类型也不统一，包括民办非企业单位、社会团体、企业以及其他类型（表1）。已登记注册的俱乐部绝大多数登记为民办非企业单位，极少数登记为社会团体。

表1 我国不同年份成立的俱乐部注册情况对比（%）

3.2 总局计划性分配造成了部分俱乐部入不敷出

前4批国家级青少年体育俱乐部的数量以计划性分配为主，由于局部地区尚不具备成立国家级青少年体育俱乐部的条件，为了完成分配指标，对不具备条件的俱乐部扶持上马，为今后的俱乐部运营埋下了隐患，造成了一些俱乐部“慢性失血”。国家体育总局群体司2004年组织有关体育院校科研人员和管理人员成立联合调查组，对全国范围内的俱乐部、各地业务主管部门以及国家民政部民间组织管理局等有关部门进行了多种形式的咨询、调查和信息交流工作，发现相当部分俱乐部启动扶持资金用尽后，始终没有形成自我造血机制，在“断奶”的情况下不能达到自我生存目的，超过三分之一的俱乐部入不敷出，面临着生存的困境。

3.3 政府职能部门缺乏协同机制

开始之初，我国对青少年体育俱乐部实行的是双重管理体制，业务主管部门负责日常工作、资格审查等问题，民政部门负责依法登记与监督管理的工作，而业务主管部门没有设立专门管理的机构，以致管理工作比较混乱、松散，而登记管理机关不熟悉青少年体育俱乐部的业务。而且体育管理部门、民政、工商、财政、依托单位没有联席会议制度，工作经常出现不协调或不一致的情况。

3.4 诸多其他组织存在问题

按照国家体育总局创建青少年体育俱乐部伊始的工作设想，依托单位的类型主要包括学校、体校（含业余体校）、体育场（馆）、社区、各类体育协会等（图2）。由于青少年体育俱乐部与依托单位的工作存在着相似性，导致青少年体育俱乐部与依托单位开展的活动有冲突，例如俱乐部活动用地与学校正常的教学、训练时间的冲突；与经营性体育场馆场地的矛盾；俱乐部兼职领导、教练与自己正常工作之间的矛盾［11］。有些依托单位已经把青少年体育俱乐部的所有权认为是自己所有，因为除了投入大量资金外，包括场馆、管理人员在内都是挂靠单位所有。目前青少年体育俱乐部拥有的只是经营权和收益权，还不是真正意义上的狭义所有权（归属权）。有些俱乐部徒有虚名，成为依托单位的一个摆设、一块牌子而已，俱乐部运作的独立性很差，本质上与依托单位是“两块牌子，一套人马，一件事情”。

由于俱乐部的理论研究滞后于实践的发展，理论上还没有把依托单位与俱乐部的关系问题搞清楚，在市场经济条件下，非常有必要进行进一步的分析与探索，例如对于俱乐部而言，如何保持俱乐部的独立性？如何处理好与依托单位的关系？

图2 国家青少年体育俱乐部依托单位组织结构

寻求企业合作与基金会捐赠的融资比例偏低。据调查发现我国1999—2002年创建的前4批青少年体育俱乐部，造血能力有限，融资渠道单一，缺乏宣传包装，没有积极寻求社会合作，缺乏长期稳定的企业冠名赞助；吸引社会资金及捐赠物的能力差，俱乐部的社会募捐意识相当弱［12］。

绩效评估没有评估第三方的参与。从青少年体育俱乐部创办之初至2002年仅天津市对俱乐部抽查外，各地尚未对俱乐部创办情况进行有组织的全面检查评估。2005年后，国家体育总局青少司组织各地体育局管理人员、高校教师、科研院所有关专家学者，陆续对广东省、辽宁省、浙江省、上海市、西部五省份等青少年体育俱乐部进行了检查，部分省（市、区）颁布并实施了“评估办法”，例如辽宁省颁布了《青少年体育俱乐部评估认定实施细则》，浙江省出台了《青少年体育俱乐部评估细则》，广东省实施了《青少年体育俱乐部检查评估办法》，上海市颁布了《青少年体育俱乐部考核评估细则》等。从中不难发现，国家行政管理部门对绩效评估尚未做好顶层设计，尚未建立一套符合我国青少年体育俱乐部特点的、科学规范的评估体系，而且各个地方俱乐部在实施绩效评估的过程中也存在各种问题，形式多是汇报总结、自查自纠，评估缺乏监管，评估过程缺乏严肃、公开，没有评估第三方的参与（图3）。

图3 我国青少年体育俱乐部绩效评估存在主要问题

4 国家治理视角下青少年体育俱乐部规范化的主体构建

4.1 政府职能部门强化政策要求

4.1.1 严格细化申办基本条件 国家级青少年体育俱乐部创建之初申报条件要求一般包括领导重视、场地设施、开展活动、示范引领、独立生存等方面，随着俱乐部的迅速发展，申报基本条件陆续补充了俱乐部身份合法、教育部门重视、依托单位重视、固定机构、规章制度、会员制、已开展创建活动1年以上等条件要求（表2）。

4.1.2 扶持资金对西部地区始终要有政策倾斜2000年国家体育总局提出“国家、省（区、市）、地（市）三级体育行政部门，原则上按照2∶2∶1的投资比例扶持所在区域的依托单位创办俱乐部，即4万、4万、2万，共计10万，其中陕、甘、青、宁4省（区、市）的24个俱乐部扶持资金分别为6万、3万、1万”；2001年起在综合平衡分布情况的基础上，提出“适当鼓励和扶持西部经济欠发达地区”；自2007年起，资助单位由国家和省二级资助，资金投入总数额，西部地区为20万，其他地区12万，资金投入比例，西部地区为9∶1，其他地区为1∶1，资助周期由现行的2年改为3年［13］。

2014年提出各省（区、市）的申报数量以“保证质量，均衡发展”为原则，对俱乐部数量较多的城市和地区控制申报，申报数量向目前尚未建有俱乐部的地区倾斜。目前应当加大俱乐部扶持资金的力度，在资金额上向西部落后地区倾斜，并延长扶持年限。另外西部地区可以建立激励机制，通过设立专项基金、评选优秀俱乐部等方式，对运行优良的俱乐部奖励，增加投入资金数额，延长扶持年限，以提高青少年体育俱乐部管理及从业人员的动力，从制度层面上解决俱乐部动力发展问题。

表2 申报国家级青少年体育俱乐部基本条件

4.1.3 建立多部门协同机制 青少年体育俱乐部主要是国家体育总局推出的一个新生事物，在许多问题上需要与其他行政部门多沟通、协调，但仅靠俱乐部往往又没有这个实力，国家体育总局应当联合教育部、民政部、财政部、税务总局等多部门制定联席会议制度，定期举行会议，解决俱乐部运行中遇到的实际问题。

4.2 诸多其他组织

4.2.1 企业、基金会参与的规范化 允许俱乐部与商业性、营利性企业组织合作，发展以公益事业为目的的营销联盟，暂免征收企业所得税，另外国家对捐赠人或社会团体给予税收优惠政策，建议总局联合教育部、财政部、民政部、税务总局等多部门制定颁布《关于加强青少年体育俱乐部建设的指导意见》，明晰有关部门职责，明确“允许收费”“税收优惠”等政策。

中国青基会携手农夫山泉宣传“每一瓶水，你就为希望工程捐出了一分钱”公益形象深入人心，2007年中国青基会携手招商银行，成立希望工程——招商银行“我和我的2008”专项公益基金，致力于发展希望小学的体育教育事业。青少年体育俱乐部应当借鉴“希望工程”公益基金来源的经验，与中国青基会、青年志愿者协会等非营利组织建立某种形式的合作关系，促进俱乐部可持续发展。

通过与企业、基金会的合作，可以多元化筹集资金，例如会员费、培训费、活动与比赛的赞助、比赛的冠名权、社会与个人的捐助等，拓展资金来源渠道。

4.2.2 依托单位采取的规范化措施 改变创建分配原则。前4批国家级青少年体育俱乐部的数量以计划性分配为主；从2004年开始提出“创建工作由分配指标向申报审批转变”；2014年各省（区、市）年的申报数量以“保证质量，均衡发展”为原则，大力推进创建省级青少年体育俱乐部，逐年减少由总局命名的国家级青少年体育俱乐部，把工作重点转向加强体育俱乐部质量提升方面，更加突出俱乐部属地体育行政部门的常态化监管［14］。

对以学校为依托单位予以重点投入。2002年首次提出俱乐部与教育部门合作的思路：“密切与教育部门合作，进一步加大各类大、中、小学的创建力度，扩大依托学校的创建比例，充分发挥学校体育场馆设施的作用。”［15］2004年提出“各级体育行政主管部门在上报创建单位中，依托各级学校创建的比例不低于50%。”并且首次明确“俱乐部成立后，自觉坚持公益性原则，不以营利为目的”［16］。

逐步实现俱乐部实体化。所谓实体化俱乐部，是指俱乐部具有组织开展青少年体育活动的传统、能力和条件，是经由分工与合作及不同层次的权力和责任制度而构成的人、才、物集合系统，是运作型的非营利组织。2012年首次提出“实体型”要求：“依托单位必须是具有承办条件和能力的实体型机构，具有组织开展青少年体育活动的传统、能力和条件，并已开展俱乐部创建活动一年以上。”［17］从而可以实现俱乐部从执行角色到决策角色的转变。

实体化俱乐部具有产权明晰的独立法人财产制度，可以尽量减少业务主管单位、依托单位对青少年体育俱乐部的过多控制。由于目前俱乐部依托类型模式存在诸多弊端，在一定程度上影响了青少年体育俱乐部的工作。今后行政管理部门应积极推进俱乐部与依托单位剥离，真正实现实体化发展，探索俱乐部产权清晰，治理结构先进的发展新模式。

4.2.3 绩效评估引入第三方评估机构 2013年国家体育总局青少司青少年体育俱乐部发展研讨会上，专家提出应建立俱乐部绩效监察制度，青少司与资助的示范性俱乐部签订《资助资金及服务协议》，并编制《俱乐部服务评估手册》，出台详细的《国家级青少年体育俱乐部评估实施办法》（实施意见稿），首次明确提出了第三方评估机构是俱乐部的评估工作主要部门。

目前青少年体育俱乐部的管理与监督仍由上级主管部门进行，难以确保俱乐部外部评估机制的客观和公正，应积极推行独立的第三方评估制度。第三方评估机构的组成可以通过青少年体育俱乐部共同约定产生，或者由政府牵头授权特定的组织，组织国内相关领域专家与学者组成评审组，受国家体育总局青少司的委托，承担评估工作，主要职责是：拟定评估方案，受理评估材料，组织专家评估，提交评估报告。

从国家治理角度，今后要引入第三方评估机构，加强对俱乐部的监管，通过制度化的俱乐部绩效评估，建立高效率的工作问责机制；建立财务问责机制，并作为日常监督时常进行，要求青少年体育俱乐部的管理者和责任人对其各种经济行为的财务活动定期进行交代，淘汰运行不畅的青少年体育俱乐部或不作为的管理者。

4.3 市场及社会组织的措施

4.3.1 探索政府购买俱乐部服务的市场模式

2013年12月国家体育总局和江苏省政府签署《建设公共体育服务体系示范区合作协议》，为政府财政购买公共服务走出一条新路。2011年起，江苏省常州市95%以上的全民健身活动都以由政府采用购买和奖补体育组织、各类体育协会服务的方式，向社会体育组织购买公共服务。国家体育总局局长刘鹏对采用财政购买公共体育服务“规范不放任，支持不包办，指导不指令”的一系列做法，表示高度肯定。

“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”，“推进有条件的事业单位转为企业或社会组织”。［18］体育部门在市场经济条件下，要转变观念，简政放权，以“常州经验”为蓝本，建立购买服务机制，通过奖励、补贴和委托管理等方式，按照“权随责走、费随事转”的原则，积极向青少年体育俱乐部购买服务。

4.3.2 筹划成立枢纽型社会组织，实现“治理”理念 国家体育总局青少司于2013年12月在重庆市举办了“青少年体育俱乐部发展研讨会暨青少年体育社会组织建设培训会”。国家体育总局青少司副司长张智介绍了“中国青少年体育俱乐部联合会”的前期筹备进展，与会代表与专家认为，联合会的成立将进一步明确体育行政部门在管理青少年体育俱乐部方面的主要职责，促进政府职能的转变，推进青少年体育社会化发展，改变传统的以自上而下管控为特点的“管理”理念，摒弃单一的行政管控手段，转变为一种强调国家与社会组织合作共治的“治理”理念。

青少年体育俱乐部联合会是指共同志愿从事开展公益性青少年体育活动的组织，为维护合法权益和实现服务于青少年体育的宗旨和使命、自愿发起成立的、具有桥梁纽带和聚集服务功能的专业性、公益性、联合性体育社会组织。四川省青少年体育联合会发挥沟通协调作用，与省物价委联合下发文件，使收费既有依据标准亦规范合理。目前全国性青少年体育俱乐部联合会尚待审批，省一级的上海、四川、广东等省市已成立了相关省级社团组织。

图4 国家治理视角下青少年体育俱乐部规范化的主体构建

5 结语

青少年体育俱乐部创建之初，作为新生事物没有模式可以遵循，出现了诸如俱乐部身份定位不准、自我生存能力差、区域发展不均衡、与依托单位关系复杂、绩效评估不规范等问题亦是在所难免的。十五年来，体育管理主体针对不断出现的新问题，积极采取措施，解决俱乐部实际运行中出现的各种问题，从顶层设计方面为俱乐部良性发展创造有利条件。在新的历史条件下，应当从国家治理视角下，对青少年体育俱乐部规范化进行主体构建，各有关主体、国内专家和学者应致力于国家与社会合作共治的“治理”理念，探索我国青少年体育俱乐部规范化运作新模式，为推动我国的青少年体育俱乐部可持续发展、改善青少年体质献计献策。

［1］习近平.省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班开班式上重要讲话［EB／OL］.［2014-02-17］http：／／news.xinhuanet.com／video／2014-02／17／c_ 126147830.htm.

［2］许耀桐.以现代化为旨向识解国家治理［N／OL］.［2014-02-07］中国社会科学报，http：／／www.csstoday.net／xueshuzixun／guoneixinwen／87556.html.

［3］苗大培，刘艳丽，刘国永，等.我国青少年体育俱乐部现状调查及发展对策［J］.体育科学，2007，27（6）：8-16.

［4］国家体育总局.关于开展全国青少年体育俱乐部检查评估工作的通知［Z］.体群字（2006）063号.

［5］国家体育总局.2011年全国青少年体育俱乐部管理人员培训班召开［EB／OL］.［2011-05-30］http：／／www.sport.gov.cn／n16／n1077／n1227／1939394.html.

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［7］冯建中.抓好青少年体育为建设体育强国做贡献［Z］.福州：2014年全国青少年体育工作会议，2014-03-18.

［8］国家体育总局.关于2001年在全国创建青少年体育俱乐部的通知［Z］.体群字［2001］164号.

［9］汪伟信，崔峡，汤涛.安徽省青少年体育俱乐部发展现状与运行模式研究［J］.中国体育科技，2003，39（1）：50-52.

［10］民政部.取缔非法民间组织暂行办法［G］.2000-04-10.

［11］吴宝升.公益型青少年体育俱乐部可持续发展能力研究［J］.体育文化导刊，2008（12）：47-49.

［12］肖林鹏，霍兴彦.我国青少年体育俱乐部融资现状与对策研究［J］.体育与科学，2007，28（3）：51-52.

［13］国家体育总局.关于申报2008年国家级青少年体育俱乐部的通知［Z］.体群字［2007］125号.

［14］国家体育总局.关于申2014报年国家级青少年体育俱乐部的通知［Z］.体青字［2013］92号.

［15］国家体育总局.关于2002年在全国创建青少年体育俱乐部的通知［EB／OL］.［2004-06-28］http：／／www.chinasfa.net／Art-Detail.aspx？aid＝407.

［16］国家体育总局.关于做好2004年青少年体育俱乐部创建工作的通知［EB／OL］.［2004-06-28］http：／／www.chinasfa.net／ArtDetail.aspx？aid＝207.

［17］国家体育总局青少司.关于申报2012年国家级青少年体育俱乐部的通知［Z］.体青字［2011］51号.

［18］新华社.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［N］.人民日报，2013-11-16（2）.

责任编辑：刘红霞

Subject Construction of the Standardization of Junior Sports Club from the Perspective of National Governance

QIAN Junwei1，LIU Chuanhai2，ZHOUWu3
（1.Physical Education Department of Peking University，Beijing 100871，China；2.Tianjin College，Beijing University of Science and Technology，Tianjin 301830，China；3.Physical Education Institute，Jiangsu Normal University，Xuzhou 221116，Jiangsu，China）

This paper studied sportsmanagement department to standardize the junior sports club fifteen years ofwork from the perspective of national governance，put forward the governance subject should strengthen the standardization in aspects of policy formulation，the balanced regional development，construction of the substantial club，performance evaluation work of the club，establishment of the junior club federation，purchasing the service of the club and so on.

national governance；junior；sports club；standardization；subject construction

G80-053

：A

：1004-0560（2014）05-0045-06

2014-07-28；

2014-09-06

2013年度国家社会科学青年基金项目（课题编号：13CTY024）。

钱俊伟（1980—），男，讲师，博士研究生，主要研究方向为群众体育、户外教育。