群众体育政策过程中的公民参与及其提升路径

张 红，江 宇

（南京晓庄学院体育学院，江苏南京211171）

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群众体育政策过程中的公民参与及其提升路径

张 红，江 宇

（南京晓庄学院体育学院，江苏南京211171）

采用文献资料法、逻辑分析法等研究方法，界定了群众体育政策过程中公民参与的内涵，探讨了公民参与群众体育政策过程中的价值，并深入分析了公民参与群众体育政策过程的制约因素，最后提出了提升公民参与群众体育政策过程的主要路径：培育公民文化，强化公民参与群众体育政策过程的主体性；健全和完善公民参与群众体育政策过程的制度机制；提高群众体育政策过程中公民参与的组织化程度；积极引导，增强政策过程中公民体育权利意识及表达能力。

群众体育政策过程；公民参与；提升路径

1 群众体育政策过程中公民参与的基本意涵

从公共政策的研究史来看，早期的公共政策研究更多地集中在政策的制定上。对于公共政策执行、监督与评估的研究并不多，以至于新公共服务理论创始人登哈特夫妇看来，“关于政策执行的研究在公共行政发展的早期并不存在”［1］。随着公共政策实践与理论的不断发展，到20世纪70年代，公共政策执行以及监督评估的研究逐渐步入学术界，出现了多种理论流派。到目前，包括政策制定、政策执行和政策监督与评估3个环节的政策过程论基本成为学术界公认的理论范式。毋庸置疑的是，群众体育政策是由“群众体育”与“政策”合成的新名词，是指“执政党或政府为满足人民群众身体锻炼和体育娱乐的需求，实现群众体育的多种目标所做的正式决定或安排。”［2］作为公共政策的组成部分，群众体育政策过程也是由群众体育政策的制定、具体执行以及监督与评估3个环节构成的，并且这3个环节相互联系、相互制约，共同影响着群众体育政策在实践中的发展态势，影响着群众体育具体目标的实现。

公民参与形成自身的理论体系是在20世纪60年代。由于视角不一，不同的学者对公民参与的概念界定也呈现见仁见智的情形。如公民参与理论的先驱安斯坦指出：“公民参与是一种公民权力的运用，是一种权力的再分配，是目前在政治、经济等活动中，无法掌握权力的民众，其意见在未来能有计划地被列入考虑。”［3］贾森与威廉姆斯认为“公民参与是在方案的执行和管理方面，政府提供更多施政回馈的渠道以回应民意，并使民众能以更直接的方式参与公共事务，以及接触服务民众的公务机关的行动”［4］。我国一些研究者认为，公民参与就是公民通过各种方式和途径参加政治生活，影响和推动政治系统中各种决策的活动和行为［5］。总之公民参与理论为社会公民维护自身合法权益，广泛参与政治以及社会公共问题提供了理论上的借鉴与指导。

由于群众体育政策过程是由政策的制定、具体执行以及监督与评估等几个环节构成的，那么结合以上公民参与的相关理论思想，笔者认为群众体育政策过程中的公民参与就是社会公众参与群众体育政策的制定、执行以及监督与评估的活动或行为。应该讲，公民参与到群众体育政策过程中是现代民主精神在体育领域中的具体体现，也是政府体育职能转变的必然趋势。在一定程度上讲，公民参与能够使群众体育政策的执行更加有效，群众体育政策的目标更容易得到实现，从而达成政策所蕴含的公共体育利益。

2 公民参与群众体育政策过程的价值体现

2.1 公民参与是提高群众体育政策科学性的有效方式

科学性是群众体育政策得以顺利执行的根本，而合理性与合法性是政策科学性的具体表现。所谓合理性是指政策的制定要合乎事物发展的规律，合乎群众体育事业的发展与走向。而合法性则是更高层次的要求，是指制定的群众体育政策在执行时能够得到目标群体的广泛认同，从而实现政策目标。“在民主化的浪潮一波又一波地席卷全球的时候，对合法性的追求在一定程度上超过了对合理性的追求。”［6］从这个角度讲，群众体育政策的制定不仅仅要从政府职能出发，更需要得到社会公众的广泛认同，而公民参与程度的提高则成为行之有效的手段之一。“管理者要求更多的信息以促进政策质量，这通常需要依赖更多的公民的参与，而不是更少地参与。他们就应该转向公民，把他们作为信息的来源。”［7］公民参与到政策制定中能够表达出他们实际的公共体育需求，为政府决策者提供更多来自目标群体的信息，从而能够有效避免与公民体育需求不相符合的群众体育政策的产生。正如英国学者Tess Kay所认为的，“体育政策的制定与执行需要不断和目标群体进行沟通，不能只代表政府、体育组织的利益，也不能代表政客或者部分代表的利益，政策确定需要代表底层人民的体育利益诉求，与时俱进地改变体育管理方式，不断地对政策实践过程细化，使目标群体最终能够对政策满意，对当权者认可”［8］。

2.2 公民参与是获得群众体育政策执行资源的重要渠道

群众体育政策制定与颁布后，需要依托各种公共体育资源才能得以顺利执行。这些资源不仅包括人力、物力以及财力资源，还包括无形的政治权威资源、文化资源等。一般而言，人、财、物等资源是群众体育政策执行的基础，也是决定政策执行优劣的关键因素。如《全民健身计划纲要》的执行是以各级体育彩票公益金为资金支持的，各级政府单位需要支出一定的比例用来发展全民健身事业。然而，由于各地经济差异较大，特别是在经济欠发达地区，地方政府投入群众体育政策执行的资源可谓捉襟见肘。2009年国家体育总局召开的关于贯彻落实《全民健身条例》座谈会报告称，各地《全民健身条例》落实不到位，主要问题集中在地方政府支持资金不足上，再加之各地体育行政部门人力、物力资源的缺乏，更使得群众体育政策在一些地方的执行举步难行。因此，寻求社会的广泛支持，成为群众体育政策有效获取执行资源的手段之一，而公民参与也成为政策执行主要的社会资源渠道。建立公民参与群众体育政策执行的良好机制，不仅可以直接获得社会公民的资金支持，还可以向具备一定技术、技能的公民组织、团体购买体育公共服务，以及发挥社会部分公民在地方，特别是在农村中的权威力量，多维度形成群众体育政策的执行资源。

2.3 公民参与是形成群众体育政策过程监督的外部力量

权力不加制约就会被滥用，而权力一旦被滥用，既可能导致官员本身的腐败，也可能损害公民的合法权益［9］。事实上，我国群众体育政策的执行过程更多地表现出一种自上而下的“权利—服从”型执行模式。在这种模式下，由于缺乏有效的内外部监督机制，群众体育政策的执行主体所具有的“经济人”特性时常超越“社会人”特性，偏离各级政府作为社会公众体育利益代理人的角色，最终导致执行主体的行为失范。如近些年来新闻报道时常报道的地方政府或个人侵吞、挪用体育彩票公益金案例，一定程度上损害了社会公众的体育权益，影响了群众体育事业的有序发展。这种情形的改观不仅需要群众体育政策过程中的审计、监督部门发挥有效的内部监督作用，还需要构建脱离政府部门的，由社会公民、社会团体组成的外部监督力量，形成群众体育政策执行的内、外监督机制，真正形成制约地方执行主体的强大力量。“越是社会公民组织强大的地方，政府的压力也就越大，自然政府执行各种全民健身政策也就越小心，那么全民健身政策执行的效果会越来越好，所承载的公共体育利益更容易转化成个体利益。”［10］

3 公民参与群众体育政策过程的制约因素

3.1 传统政治文化中消极因素的影响

中国传统社会中，作为主流意识形态的儒家文化持续了几千年，约束着社会民众政治、道德及社会文化的思维方式，规定了中国社会结构“尊卑贵贱”的等级秩序，形成了独特的“权力本位”或“官本位”文化［11］。“官本位文化”赋予了封建官僚特有的政治优越性和道德优越性，基本排除了平民百姓参与国家政治生活的可能性，因而在中国几千年的历史上，几乎没有规模化的公民参与，参与行为只是作为一种个体化的偶发现象而存在着［6］。值得肯定的是，当前“官本位”传统文化一定程度还存在着，影响着政府官员或个体的思维与实践逻辑。这种文化逻辑不尊重社会公民在群众体育政策过程中应有的参与权利，认为公民只是体育政策的被动接受者，对于群众体育政策的决策只有服从的权利，不能提出任何的异议；如果让公民参与到群众体育政策过程中则是领导的恩惠，是领导体恤百姓的表现。

对于普通社会公民来讲，在传统的“和为贵，忍为高”“死生有命，富贵在天”“宁作太平犬，不为乱世人”等政治哲学思想的深入影响下［6］，人们对政府的政治行为表现得较为冷漠。特别是经历过文革时期以及社会转型的社会公民，“他们在经历了上个世纪泛政治化的激情与癫狂之后，又重新回落到远离政治旋窝中心的平和与世俗化的生活节奏之中，日复一日的生产和生活重新成为支配人们心里与行为的基本逻辑［12］。这种逻辑下，人们很难积极地参与到体育政策的制定、监督等政治生活中。即便是一些公民受邀参与到体育政策制定的听证会中，这种参与也多是流于形式，根本起不到真正的代表公民体育需求的作用。传统政治文化的消极因素一定程度上阻碍着人们参与群众体育政策过程的主动性与积极性，导致公民个体利益无法得以实现，最终妨碍政策过程科学性、合理性秩序的生成。

3.2 公民体育利益表达渠道的缺乏

体育利益表达是公民体育权利实现的必要手段，因而，构建畅通的体育利益表达渠道是政府应尽的体育职责。当前，我国群众体育政策的实施大多是一种“自上而下”的“政府供给”型模式，政策从上到下、按部就班地实施，群众体育事业的发展也是“自上而下”的“计划与控制型”模式。那么在这个过程中，由于受传统消极的政治文化以及体制因素的影响，作为“自下而上”的“民意表达”，一方面缺乏“自下而上”的多元化、民间化、非结构性的民意表达途径；另一方面还面临着诸如信访制度体制不顺、功能错位、程序缺失，听证会代表性不强、专业性不够等［13］。这种态势使得群众体育政策过程中的公民利益表达失去了制度化的土壤，居民难以真正对群众体育政策进行体育利益表达。正如有研究所认为的：“群众体育政策过程中居民的体育利益表达在群众体育政策中得不到有效的回应，使居民感受不到自己的体育利益诉求对群众体育政策的影响，导致居民对体育利益表达失去了参与的兴趣。”［14］

3.3 公民参与整体素质的制约

群众体育政策能否达到预期效果，不是执行主体一厢情愿的事情，还与群众体育政策目标群体即社会公众的参与密切相关。不难理解，社会公民的综合素质制约着对群众体育政策过程的参与。受传统体育价值观念的影响，当前社会公民对参与体育的认知还没有彻底的改变，公民特别是农村居民的体育行为还较为滞后，关于群众体育的相关知识、体育技能等还较欠缺，由此公民一定程度上对参与群众体育政策还处于旁观乃至漠不关心状态。一项调查显示，山东省农村居民知道并了解《全民健身计划纲要》《农民体育健身工程》等政策内容的人数占总调查人数的比例很不乐观，从未听说过这些政策法规的人数比例分别是61.08%和52.57%［15］；即便是一些公民知道并了解国家制定与颁布的群众体育政策，但对群众体育政策的敏感性还不强烈，不能敏锐地把握群众体育政策的目标取向、具体的执行安排，以及政策可能进行的调整等。大多数社会公民对群众体育政策的认知还没有达到理性阶段，对群众体育政策的整体过程还缺少深入了解，不能有效地分析政策所承载的公共体育利益与个体体育利益的辩证关系，因而即使参与到群众体育政策过程中，也往往是“走马观花”“蜻蜓点水”，不能真正履行群众体育政策决策者与执行者的权利与义务。

4 公民参与群众体育政策过程的提升路径

4.1 培育公民文化，强化公民参与群众体育政策过程的主体性

首先，培育公民文化需要社会公民主体资格的回归。在卢梭看来，“国家作为民众的结合体，产生于社会个体所形成的契约，每个契约的缔约者交出了自己的全部权利，因此每个公民都是国家权力的主人，国家主权属于人民”［16］。应该讲，群众体育政策制定与执行的过程，就是各级政府在代表公民行使国家权利的过程，这一过程是以公民体育利益的获得为目标指向的，那么在这个过程中，社会公民作为国家权利的主人，理应以政策主体身份参与到政策的制定与执行当中，表达自身的体育利益诉求，从而使得政策更能符合公民的体育利益。其次，公民参与群众体育政策过程还需要主动性的强化。也就是说，只具有政策主体资格的社会公民还不能充分发挥公民的价值所在，需要从理念、态度上积极回归，参与到群众体育政策过程中。主动性较强的公民“往往‘态度决定一切’，主观上有较强意愿推动群众体育的发展”［17］。促进社会公民参与群众体育政策过程的自主性，需要提升社会公民的体育权利意识，并将所具有的体育权利意识转化到实践活动参与当中，实现群众体育政策主体资格的真正回归。

4.2 健全和完善公民参与群众体育政策过程的制度机制

制度化的办法总是比伦理的办法更少受到人的情感干扰，也更能接近社会公平和正义［10］。因而有效促进公民参与到群众体育政策过程中，需要构建与完善制度化的系列机制。1）需要健全群众体育政策过程的公开机制。随着体育权利意识的逐步觉醒，社会公众也开始关注国家群众体育事业的发展。国家或地方政府应及时向社会公众发布各种群众体育政策的具体信息，这是公民参与群众体育政策过程的前提性机制。而只有在获得地方群众体育政策的知情权后，社会公众才会主动参与政策过程当中。因此，需要采用电视、网络、电话、手机等方式告知社会公众的方式，把群众体育政策的相关信息进行公开，从而获得公民的广泛参与。2）需要完善群众体育政策过程的参与机制。美国学者Sherry Arnstein在比较不同国家公民参与的发展水平和制度演进的基础上，提出了公民参与阶梯论（图1），认为公众参与由无参与、象征性参与以及实质性参与3个递进阶段组成。

图1 Arnstein的公民参与层次

事实上，当前我国群众体育政策过程的公民参与还基本处于象征性参与阶段，没有达到实质性的参与阶段。借鉴公民参与阶梯原理，需要政府完善与社会公民的合作性机制，建立政府与部分公民的合作伙伴关系；完善群众体育政策过程的公民代表机制，鼓励社会公民参与到群众体育政策的整个过程中；建立群众体育政策过程的公民决策机制，特别是在政策的制定以及评估阶段，构建基于公民满意度的评估机制。

4.3 提高群众体育政策过程中公民参与的组织化程度

政策学家史密斯认为：“在政策博弈的过程之中，维护自身利益最好的办法就是使这一阶层或群体的成员充分组织起来，用组织的力量来实现每一个成员的利益最大化，组织化的利益显然会比分散的、未经组织的利益对政策的制定与执行有着更大的影响。”［18］与国外的公众参与模式相比，缺乏组织化依托是我国公众参与面临的突出问题［19］。要提高群众体育政策过程中公民的组织化程度，1）要需要从舆论方面进行有效引导，广泛宣传群众体育政策所承载的公共体育利益与公民的个体利益息息相关，参与到政策过程中是公民体育权利的具体体现，并通过现有多种媒体方式，鼓励社会公民组建体育团体、体育协会等参与到群众体育政策过程当中。2）需要政府真正实现体育服务职能的转变，摒弃以往“全抓全管”的服务模式，明确群众体育政策执行的效率提高需要发动广泛的体育协会、组织以及公民个体，真正理顺政府与社会组织的关系与边界，真正放权于体育协会、团体，进而有效增强体育组织的主动性与积极性，实现公民体育组织化程度的提升。3）在实现社会体育组织自治的基础上，政府还需要提供必要的智力、财力与物力的支持，这是促使组织高效运行的重要支撑条件，也是提高体育组织参与群众体育政策过程的主动性、积极性的重要因素。

4.4 积极引导，增强政策过程中公民体育权利意识及表达能力

“参与式民主至少需具备这样的市民阶层，他们不仅广识博闻，消息灵通，而且意见不一，相互作用。”［6］因而，提升群众体育政策过程中的公民参与还要从公民个体出发，增强他们的体育权利意识，以及向政府表达体育需求及建议的能力。1）需要增强公民的体育权利意识。因此，群众体育政策的制定与执行并非是政府“一厢情愿”的事务，需要社会公民参与其中，共同实现群众体育政策的有效执行。增强公民的体育权利意识既需要政府部门利用公共舆论进行引导，还需要公民个体从自主性与自觉性出发，不断学习国家制定与颁布的各类体育政策，了解政策所蕴含的体育价值，自觉提升自身的体育权利意识。2）群众体育政策过程中公民表达能力的提升需要政府部门提供一定的表达平台，可以利用热线、听证会、网络留言与论坛等方式，为政府体育行政部门与居民之间提供更多更便利的群众体育互动沟通平台［14］；还需要培养群众体育政策过程中的积极公民。积极公民往往具有较好的体育权利意识，关心群众体育事业，熟知国家当前的群众体育政策或法规，并且掌握着一定的体育资源，在一定程度上能够带领普通公民形成组织或协会，进而向政府等群众体育政策的执行主体表达公民的体育利益，提升公民的体育利益表达能力。

5 结语

随着我国服务型政府的构建，政府职能角色正从“掌舵”逐步向“服务”转变。当前社会发展背景下，需要公民参与到政府体育行政过程中，进一步完善政府体育决策，使各类群众体育政策的制定与执行真正立足于社会公民的体育需求，从而维护公民的体育权利与利益。当然，尽管本文立足于西方国家的相关理论对公民参与群众体育政策过程进行了探讨，但这种理论的探讨还不能直接应用到实践过程中，毕竟我国的政府行政与西方国家还具有一定差异。因而，还需要结合我国各地政府的具体实践进行本土化改造，只有这样才能真正形成中国本土性质的理论框架体系，最终从理论上对公民参与群众体育政策的过程进行指导。

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责任编辑：乔艳春

Citizen Participation in Process of M ass Sports Policy and Upgrading Path

ZHANG Hong，JIANG Yu
（PE School of Nanjing Xiaozhuang University，Nanjing 211171，Jiangsu，China）

Using the literature reviews，logic analysis and other researchmethods，the authors define themeaning of citizen participation in the policy process ofmass sports，discuss the citizen participation value in process of mass sports policy，and analyze the constraints factors of citizen participation in process ofmass sports policy.We finally present themain path to enhance citizen participation in the process ofmass sports policy，such as cultivating civic culture，and strengthen citizen participation in the policy process ofmass sports subjectivity；improving and perfecting the system ofmechanisms for citizen participation inmass sports policy process；improving the degree of organization of civic participation in the process of mass sports policy；actively enhancing the ability of citizens to express rights awareness and sport in the policy process.

mass sports policy process；citizen participation；upgrade path

G80-051

：A

：1004-0560（2014）05-0017-05

2014-07-15；

2014-08-25

国家体育总局体育哲学社会科学项目（1658ss12051）。

张 红（1979—），女，硕士研究生，主要研究方向为体育人文社会学。