我国小学校车的财政补贴制度和运营模式初探

董亚楠，曹羽薇

（中央财经大学财政学院，北京 102206）

我国小学校车的财政补贴制度和运营模式初探

董亚楠，曹羽薇

（中央财经大学财政学院，北京 102206）

通过分析近年全国各地新兴的校车运营模式和财政补贴制度的现状及存在的问题，吸取和借鉴国外和我国已试点地区的校车制度发展经验，从理论层面对校车的财政补贴制度和运营模式进行了探讨，综合理论研究和实地调研成果以及政府、社会、学生三方利益，提出了理想的校车制度模式的特点，并设计了一套可行性较强、体系较为完整的校车财政补贴制度和校车运营模式。

小学校车；政府；财政补贴制度；运营模式

一、研究背景

随着我国城镇化水平的不断提高，对校车的需求日益增长。首先，农村人口出现空心化，农村行政区划改革和教育资源的整合使得学校数量减少，学生上学距离大幅度增加；其次，城市人口膨胀，城市用地的规划调整使得教育资源布局和居住用地脱节，对学校附近交通造成较大压力。但是由于我国缺乏发展校车的经验，校车的发展呈现出一派繁荣却缺乏秩序的景象，特别是近两年来发生多起恶性校车事故，引发了社会的广泛关注和担忧。据统计，目前我国有9000万名学生需要乘坐校车，专用校车需求量在100万辆以上，而我国校车约有28．5万辆，其中符合校车标准的校车仅2．9万辆，占全部校车的10%左右［1］。据教育部基础教育司的负责人介绍，我国现有28万多辆校车，平均购置费用为每辆车17万元，司机工资和运营维护费用为平均每辆车每年83000元，总共所需经费7亿多元［2］。

2013年4月中旬，我们前往山东省淄博市，对张店区傅家镇中心小学、淄博市张店区政府财政局以及教育局校车安全管理办公室的工作人员进行了采访，对张店区所实行的免费校车制度的相关情况进行了了解。此外，调研期间，我们在张店区傅家镇中心小学进行了针对家长的实地调查问卷的发放和针对校车管理人员的采访，并且亲自和小学生们一起乘坐了校车，直接的感受和了解了校车运营的全过程，全面了解了淄博市校车的购买、运营、管理和安全等各方面的情况。

二、问题现状

分析总结近年发生的校车事故不难发现，校车事故多发地多处于经济条件较差的地区。从2012年4月发布的《校车安全管理条例》对校车质量和安全标准的一系列要求中可以看出，符合安全标准的校车不仅购买价格较高，日常运营及维护费用也不是所有地区的政府、学校和家庭都有能力单独负担的。按照新标准的要求，校车采购费用至少要上浮20%到30%［3］。为解决这个问题，近年来，不少地方政府都在探索校车的运营模式，其中既包括教育部的六个试点地区（浙江德清县、山东威海市和滨州市无棣县、辽宁本溪市桓仁县、黑龙江鸡西市、陕西西安市阎良区），也包括其他一些地区。目前，被运用最多的运营模式是由政府出资购买校车的同时，提供财政补贴由第三方公司进行运营，并向使用校车的学生收取一定的费用。这一运营模式具有较大的可行性，被湖南宁乡、浙江德清等多地采用。而在财政无力购买校车的地区，则大多由企业来购置校车，但是，虽然这些地区的财政也提供一定的校车运营补贴，但是仍然出现了一些问题。

以山东省无棣县为例，早在2010年，山东省无棣县政府与当地的永胜集团合作成立了无棣校通公共交通服务有限公司，由永胜集团投资购买校车并负责运营工作，运营费用由政府财政补贴和学生缴费共同承担。公司总经理崔宝龙就运营成本问题表示：“一部25万元购进的校车，扣除工资、保险费、维修费、燃油费、折旧费等，大概需要10年才能收回成本。”而这十年对于企业来说是一个很长的期限，而且《校车安全条例》（意见征集稿）中规定，校车的运营期限为8年，那么10到15年的盈利期限就会成为空谈。［3］

综上所述，我国小学校车不符合标准的最主要原因是资金问题无法解决。即使由政府与企业共同承担，也存在着成本回收周期过长、难以吸引企业进入市场、财政负担压力较大等问题。校车作为一种重要的准公共产品，其提供方式多样，采购需要国家财政的补贴或各项税收的减免，唯有国家出面建立统一的财政补贴制度和校车运营机制，并同时监督广大学校及第三方机构积极响应，才能使完备的政策落到实处。

三、理论分析

为了解决校车资金问题，应当使用现有的财政理论对校车这一物品和服务的性质及提供方式等进行探讨，以确定校车资金和运营责任的承担者，以及基于我国的国民经济发展状况的校车购买和运营资金的提供方式。

（一）界定校车的性质

社会产品按照排他性和竞争性被划分为公共物品、私人物品和介于二者之间的准公共物品。其中，公共物品具有非竞争性和非排他性，私人物品则具有竞争性和排他性［4］。校车并非像教育一样针对所有儿童，只是针对有需求的学生，从校车本身的性质来讨论，体现出了明显的准公共物品的特征：首先，在竞争性方面，现有消费者的效用并不会因为增加一个消费者而受到影响，也不会增加校车运营的边际成本，但是一旦消费者的数量超过了现有校车的容量限制时，就会表现出拥挤状态，如超载现象，从而影响所有消费者的效用；其次，校车有一定的局部排他性：由于校车资源的相对短缺，愿意付费的消费者就会将不愿付费或者付不起费用的消费者排除在外［5］；最后，校车对于社会还具有一定的正外部性，体现在由于校车的使用，私家车接送学生的数量减少，解放了一定的人力资本，缓解了交通压力，并减轻了环境污染。所以，校车是一种准公共产品。

（二）准公共产品的提供方式

一般来说，由市场来提供私人物品，由公共部门来提供公共物品。而同时具有私人物品和公共物品双方性质的准公共产品的提供方式是特殊的——市场提供和政府提供同样适用，并且还有第三种提供方式——混合提供，即由市场和政府同时提供。这种方式结合了纯税收和纯收费两种机制，能有效减少由完全的公共提供或完全的市场提供而导致的效率损失。［6］同时，混合提供中较低的收费能够使大多数消费者负担得起，也在一定的程度上缓解了收入分配不公的现象，有利于促进社会公平。

因此，对于同时具有公共产品和私人产品双重性质的准公共产品来说，混合提供不失为一种最佳选择。

（三）政府在教育财政中的作用

教育内外部效益的不平衡决定了公共财政必须在教育的供给环节发挥一定的作用。福利经济学基本定理指出，竞争的经济会自动实现有效的资源配置，每一种具有帕累托效率的资源配置都可以通过市场机制实现。然而市场机制并不是永远万能的，除了需要满足一定的假设条件之外，市场机制在实现社会公平方面与其自身实现资源配置效率的原则相互矛盾。而教育的公平是社会公平的重要基石。此外，公共产品或准公共产品如果仅由市场供给，其自身的正外部性将导致社会效益最大化的均衡点与各个市场的均衡点发生偏离，从而导致教育资源的配置产生偏差［7］。因此，为了保证社会公平和教育资源配置的有效性，政府应当作出适当的安排与调整，以有效地提供公共产品。

（四）解读相关政策与数据

中共中央国务院在1993年发布的《国家中长期教育改革和发展纲要（2010－2020）》中提出，国家财政性教育经费支出占GDP的比例要达到4%。而国家财政性教育经费支出占国内生产总值的4%是世界衡量教育水平的一个基础线［8］。但由于改革开放后我国国民生产总值增长速度较快、财政收入占GDP的比例较低等多种原因，2010年该比例仅达到3．66%。近年来，这一比例不断上升。前国务院总理温家宝在2012年十二届全国人大一次会议上宣布，国家财政性教育经费支出五年累计达到7．79万亿元，年均增长率为21．58%，2012年我国财政性教育经费占国内生产总值的比例达到了4%。虽然我国教育经费的投入刚刚基本达标，但可以预见，随着经济的发展和我国科教兴国理念的持续影响，财政性教育经费的投入势必进一步加大，这一趋势为我国校车购买和运营过程中的财政支持提供了可能性。

四、结论阐述

基于校车资金问题的现状，结合上述理论分析，可以确定的是政府是校车资金责任的承担者，政府除了出台相关法律法规、政策办法之外，还必须提供相应的资金保障才能从根本上解决现有的校车问题。接下来结合我国实际发展状况和发展趋势，提出理想时期和当前过渡期的校车制度特征。

（一）理想模式的特征

根据我国财政性教育经费逐年增加的现状和趋势，加之理论探讨和实际考察的结果，理想的校车资金提供与运营模式应该具有以下特征：

1．事业单位制

事业单位一般是指以满足社会文化、教育、科学和卫生等方面的需要，以提供各种社会公共服务为直接目的的社会组织，其一大特征是不以营利为直接目的［9］。由于符合安全标准的校车购置、日常运营维护费用和人员工资费用均相对固定，加之作为准公共产品的校车收费标准较低，运营整体盈利空间不足，所以应当将校车公司建立成事业单位而不是营利性企业，以保证校车公司不会为了一味追求利润而降低成本，发生诸如降低检修频率等影响校车安全的行为，确保提供更专业、规范、可靠的校车服务。此外，具有一定规模的、规范而有经验的事业单位会形成一定的规模效益，加之事业单位的服务性和公益性，不需要利润空间的存在，这样可以使整个校车运营体系的成本大幅度降低。

由前文可得出理想的校车制度应该是由省市一级政府出面成立校车总公司，在各市县级政府建立校车分公司，由校车总公司统筹全省市的分公司，由各地校车分公司专门负责本地区内校车的日常运营事务并由政府负责校车公司工作人员的薪酬发放。

2．混合提供，财政分级承担制

上文进行的讨论中将校车定义为准公共产品，那么相应的校车服务应当由政府和私人混合提供。因此理想的校车运营模式为由政府负责校车的购置和运营费用，同时向学生收取一定的费用来回收部分成本，维持校车公司的运营。同时，由于现阶段我国不同级别政府之间财权和事权划分并不完全恰当，地方财政财力有限，因此可以采用财政分级承担的方式建立校车运营体系。比如可以由省级政府负责校车的购置费用，由较低级别的市县级政府财政经费支付校车日常的运营费用。

3．学校和家庭协助运营制

校车作为学校与家庭之间运输的桥梁，其两端的双方都应该肩负起保证桥梁正常通行的责任。因此，在上下学期间，家长应当保证孩子安全地坐上校车去往学校，学校和老师也应当保证孩子安全地乘坐校车返回家中。此外，家长和教师还应该承担起对孩子和学生进行交通安全教育的责任。因此，校车制度的稳定运行需要学校和家长的共同努力。

（二）过渡期的调整

由于我国现在仍然处于社会主义初级阶段，经济社会的发展水平有限，所以各地区的校车制度应当按照地方财政的具体情况因地制宜。在这样一个过渡时期，校车制度也应当根据经济社会的发展现状做一些调整，体现出以下几个方面的特点：

1．共同承担费用

虽然理论上作为准公共产品的校车应当进行混合提供，但是根据美国等发达国家的经验，教育作为一种外部效应十分明显和强大的公共产品，在财力可以承担的情况下还是应当由政府提供。我国的经济水平不断提升，经济社会快速发展，但是大部分地区现有的财政能力要一次性地提供高标准的校车和高质量的校车服务，压力还是很大的。因此，为了在让政府承担起提供公共物品的责任的同时，减轻政府的财政负担，在过渡阶段应当向乘坐校车的学生收取适当的费用，并用收取的费用贴补校车的日常运营。

2．出资形式多样

各地区经济发展水平差异较大，在财政对校车的投资上也应当体现出各地经济发展水平与财政能力的多样性。在财政资金较为充足、教育投入较多的地区，可以考虑选择一次性由省市级财政出资购买校车的方式；而在财政资金比较稀缺、教育投入较少的地区，则可以选择由省市级与市县级财政共同出资购买校车，再在接下来的几年内由省市级财政将购车资金中市县级财政所承担的经费分年度返还。如小组成员进行实地调查的淄博市张店区，部分校车是由政府财政出钱直接采购，另外一些则由于付款压力过大，分年度返还，由开始的集中采购转向了分散采购：由各行政村自行采购，区财政在三年内返还完校车购置款。这种分年度返还的方式是一种制度的创新，并且经过了事实的检验，有很强的可行性。

五、制度设计

为了给各地政府解决校车需求缺口、资金供给和运营问题提供可行性较高的参考模板，在对各种校车运营制度中涉及到的几方利益的分析之后，提出下述校车购买和运营模式方案。

（一）方案设计的前提条件

1．本方案建立在地区对于校车有一定的消费需求的基础上，不包括不存在校车需求或存在校车需求但需求量较小、不足以维持校车制度持续运营的情况。

2．本方案所探讨的校车均为符合校车安全标准的专用校车，不包括不合法、不合格或其他车辆改装或兼营校车的情况。

3．本方案所探讨的校车均为九年义务制公立小学日常接送学生上下学的校车，不包括幼儿园、私立小学、中学及高等院校的校车。

4．本方案中所说的“负责运营”包括以下工作：校车司机与陪护人员的配备与工资发放、校车的日常维护与年检等工作。

5．本方案中所说的“财政补贴”涉及以下环节：购置、向学生收费等环节的直接补贴，以及在购置和运营中上缴税费的间接补贴。

6．本方案建立在该地区的道路交通发展达到了一定的水平，能够支持校车运送的基础上。

（二）方案设计的具体内容

在有校车需求的地区，对校车购置资金的供应方、校车日常运营的负责方、政府是否给予税负减免优惠或补贴及补贴的阶段、是否向学生收费这四个因素进行探讨。其中，校车购置资金的供应方和校车日常运营负责方均可以分为政府、学校和第三方。校车财政补贴制度的方案设计将根据具体情况围绕以上四个因素进行不同的组合。

1．已有校车地区的规范化

方案一“换车不换人”。将现有不达标校车替换为达标合格的新校车，不改变原有运营方的人员和模式，购置费用由原有运营方提供，政府提供一定补贴。适用于政府认可更换校车之前原有运营方的历史运营状况，运营方有意愿在更换校车后继续负责运营，并且在接受补贴后有能力继续负责运营的情况。

方案二“换车也换人”。将现有不达标校车替换为达标合格的新校车，并替换原有运营方的全部人员，更换新的运营方接管。具体方案参照下文新增校车的情况。适用于政府不认可更换校车之前原有运营方的历史运营状况，或者运营方没有意愿在更换校车后继续负责运营，或者在接受补贴后也没有能力继续负责运营的情况。由政府选择新的运营方或由政府监督多方自由竞争运营权。

2．没有校车地区新增校车

按照校车购买资金的提供方对方案进行分类，结果如表1所示。

表1 新增校车方案一览表

第一类：由地方政府承担校车的购置费用

方案一GP－GOF（Government Purchase－Government Operation and Fee）。由政府负责运营，收费情况则因地制宜。

方案二GP-SOSF（Government Purchase－School Operation Subsidies and Fee）由学校负责运营，政府定期向学校发放补贴，同时向学生收取费用。

方案三GP－TOSF（Government Purchase－Thirdparty Operation Subsidies and Fee）。由第三方负责运营，通过定期发放补贴或以税收优惠的方式进行财政补贴，同时向学生收取费用。

第二类：由学校承担校车的购置费用

方案四SP－SOSF（School Purchase－School Operation Subsidies and Fee）。由学校负责运营，政府定期直接发放补贴，同时向学生收取费用。

第三类：由第三方承担校车的购置费用

方案五TTSF（Thirdparty Purchase－Thirdparty Operation Subsidies and Fee）。由第三方负责运营，以营利为目的，政府通过直接向第三方发放补贴或税收优惠，间接进行财政补贴，降低学生费用负担。

方案六TTSF－NP（Thirdparty Purchase－Thirdparty Operation Subsidies and Fee but Non－Profit）。由第三方负责运营，不以营利为目的，政府通过直接向第三方发放补贴或给予税收优惠，间接进行财政补贴，学生负担较少费用或不负担费用。

［1］郭少峰．教育部：我国合格校车比例低，制度出台尚无定论［N］．新京报，2011－11－23．

［2］陈晓宇，王琦．校车安全条例草案出台背后，三大争议折射校车管理盲区［N］．中国青年报，2011－12－12．

［3］宋文豪．剃头挑子一头热，校车安全标准遇尴尬［N］．汽车商报，201－2－29．

［4］陈共．财政学［M］．北京：中国人民学出版社，2009．

［5］郝如玉，吴素芳．财政视角下的教育多元化研究［M］．北京：中国财政经济出版社，2009．

［6］王维荣，刘义华．准公共产品的提供方式研究［J］．内蒙古农业大学学报（社会科学版），2009（4）：102－103．

［7］陈晓宇．中国教育财政政策研究［M］．北京：北京大学出版社，2012．

［8］王磊．公共教育支出分析：基本框架与我国的实证研究［M］．北京：北京师范大学出版社，2004．

［9］百度百科．事业单位［N／OL］．http：／／baike．baidu．com／view／65492．htm．

A Research on Fiscal Subsidy System and Operation Modes of China Primary School Bus

DONG Ya-nan，CAO Yu-wei
（School of Public Finance，Central University of Finance and Economics，Beijing 102206，China）

This paper，by analyzing the status quo and problems in China emerging school bus operationmodes aswell as the development experiences from foreign and domestic school bus pilot areas，firstly discuses theoretically the fiscal subsidy system and operation modes of China primary school bus，and then，based on the theoretical research，fieldwork findings aswell as the benefits of government，society and pupils，puts forward the features of ideal school bus system mode and designs a set of highly feasible and systemic school bus financial subsidy systems and operation modes．

primary school bus；government；financial subsidy system；operation mode

F812；G626

A

1008－2670（2014）02－0115－06

（责任编辑 李秀荣）

2013－12－22

2012年度北京市大学生创新训练计划项目“‘三方利益’下我国小学校车的政府财政补贴制度及运营模式设计——以山东省和陕西省为例”（BEIJ2012110035）。

董亚楠，女，安徽蚌埠人，中央财经大学财政学院，研究方向：财政学、教育财政；曹羽薇，女，陕西榆林人，中央财经大学财政学院，研究方向：财政学、教育财政。