试论上海“一日游”旅游市场乱象的成因及治理对策

韩琦

摘 要：上海“一日游”市场混乱，形式多样，损害游客利益，妨碍了旅游市场的健康发展，必须加强综合执法力度，加强教育，增强执法成效。

关键词：上海“一日游”；行政执法；有效治理

中图分类号：F590 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）10-0226-02

伴随着旅游市场的日趋繁荣，在不法利益的诱惑下，非法“一日游”这一顽疾仍未得到彻底根除，黑车、黑社、虚假小广告等现象依旧存在，这不仅使上海的城市形象大打折扣，更严重威胁到广大游客的合法权益，导致城市旅游环境日趋恶化，有必要进行整治。

一、“一日游”的定义及非法“一日游”的特征

“一日游”是指具有合法旅游经营资格的机构组织旅游者以团队或者集中散客的形式，利用旅游交通工具，前往城市辖区或周边景区（点）观光游览，并于当日返回出发地的旅游经营活动[1]。非法“一日游”则是指一些不具有《旅行社业务经营许可证》的非法经营者，冒用正规知名旅游企业的名义或聘用有证导游，通过派发虚假小广告或线上低价虚假宣传的方式，诱骗游客报名，随后与“黑票提”、“黑旅馆”、“黑车”等相互勾结，擅自改变行程增加自费项目或购物点，强制游客进行消费，以牟取非法收益[2]。非法“一日游”不仅搅乱了正常的旅游市场秩序，造成了市场的恶性竞争，更是严重侵害到正规旅行社以及广大旅游者的合法权益，对上海的城市形象造成了惡劣的负面影响。

二、“一日游”常见的违法经营行为

1.无证旅行社冒名非法揽客

无证旅行社冒用正规旅行企业的名义非法招徕游客是“一日游”市场的主要乱象之一，违法经营者主要聚集在陆家嘴、人民广场、上海火车站等一些知名的旅游景点周围，打着“春秋国旅”、“中青旅”等知名旅行社的幌子，通过在公交站牌张贴小广告、在交通地图中加增小广告以及街头散发的小广告等手段，进行现场非法揽客；亦或在线上以低价团费、赠送景点为噱头，诱骗游客报名参团。通过这种“狸猫换太子”的盗用行径，非法经营者们不仅可以利用知名旅企的名牌效应，伺机多揽游客获取超额利润，更得以因此掩人耳目，隐藏其非法身份，混淆游客视听，逃避执法机关的行政处罚。

2.导游人员不合格上岗或有证导游私自接团

随着执法部门整治力度的加强以及各景点出票流程管理的日益规范，无证导游带团的现象逐渐减少，但在对正规旅游团队的检查过程中，仍发现存在导游人员非法上岗的行为，主要表现在导游证过期未换发、未参加或未通过年审就接客带团；抑或在人手不足或有证导游临时脱岗的情况下，未经游客同意，擅自将团队交由无证人员管理等等。这种违法经营行为及其隐蔽，只有一一查验每位带团导游的导游证方能发现，执法要求较高、难度较大。

另一种非法导游的行为表现在有证导游私自与无关联旅社合作，或者私下接受无证旅行社的聘用，非法带团以赚取“人头费”。非法经营者试图利用团体票与散客票价之间的巨大价差，通过部分让利给游客的优惠措施，吸引游客参团，同时赚取部分差价，牟取利润。虽然今年来上海市进一步规范了各景点的出票流程管理，在东方明珠等景点严格执行一张导游证一天只能购买一次团队票的规定，但介于价差的利润诱惑以及外省市导游的大量涌入，这一乱象仍呈现愈演愈烈之势。

3.擅自变更行程，强迫游客购物消费

这是近年来接受游客投诉最集中的违法行为之一，也是有关执法部门的治理重点与难点所在。非法旅行社以低价团费诱骗游客上车后，为了弥补经营成本，擅自变更旅游行程，餐饮服务以次充好，自行增加自费项目，或者未经游客同意，擅自缩减观光景点游览时间，欺骗甚至胁迫游客到指定的购物点进行消费，用所得“回扣”弥补亏空赚取收入，直接侵犯了游客的自身权益，损害了整个旅游业的行业形象。

4.旅游合同欠缺或不规范

由于“一日游”以散客居多，多为现场或线上临时组团，加上游客自我保护意识较差，致使很多旅行社在从事“一日游”业务时不与游客签订旅游合同，抑或为了应付检查，随意拟定合同条款草签，此类合同大多内容含糊不清，责任界定模糊，无法真正保障旅游者的合法权益。对于游客而言，这种信息不对称、权利义务不对等的非法经营行为危害极大，一旦旅行过程中出现意外或损失，无凭无据投诉无门，维权难度较大，造成精神物质双重损失。

三、“一日游”市场乱象的成因分析

1.临时一次性消费属性与信息不对称

与常规旅游团的经营模式不同，“一日游”市场最大的特征就在于其临时性与一次性。旅行社以经营散客为主，大多采取现场临时组团的形式，随机性较大，因此对于“一日游”业务的经营者而言，客户的回头率与再访率并不是主要的关注目标，如何进一步降低经营成本则成为“首要任务”。在这种“一次性消费”观念的驱使之下，各种“利润至上”的非法经营行为层出不穷。

另一方面，经营者与消费者之间的信息不对称也是推波助澜的主要祸因之一，“一日游”多为散客参团，停留时间较短，对景点的情况不甚了解，加上短途出行事先功课往往没有做足，因此面对非法旅行社临时“换点”、“加点”的违法行为，也只能忍气吞声，全盘接受。同时，由于整个团队是由全国各地不同省市的游客临时组成，彼此间不甚了解，很难形成一个共同的利益群体，维权难度过大。信息的严重不对称不仅无法保障处于弱势地位的游客的合法利益，更严重破坏了市场供求平衡，打乱了正常的市场秩序，造成“劣币驱逐良币”的恶劣局面。

2.政府公共服务不到位

如果说“流动性顾客群”与“一次性消费观”是非法“一日游”产生的诱因，那么政府公共服务不到位、配套实施不健全则是其赖以生存的“土壤”，是其“野火烧不尽，春风吹又生”的根本症结所在。与其他形式的旅游形式相比，“一日游”对于政府的公共服务要求更高，尤其是相应配套的各种信息服务产品、旅游短途交通等方面。一旦政府提供的旅游服务不足以满足市场的真实需求，各类“黑车”、“黑社”、“黑旅馆”便乘机而入，欺骗游客，牟取暴利。以上海陆家嘴景区的“黑票提”为例，由于目前尚无统一的“一日游”任务单格式范本，导游仅凭无证旅行社提供的手写任务单和自己的导游证即可在“三高”景点购买团体票，而团体票的价格远远低于散客票，甚至为散客票价的一半，如此巨大的价差为无证旅行社的非法经营创造了相当可观的利润收入，诱使他们无视法律法规，铤而走险。

3.执法力量薄弱，监督管理乏力

非法“一日游”经营活动的管理，长期以来仅仅依赖于市旅游局、市行政执法大队等少数部门，面对非法“一日游”背后复杂而完整的利益链，单靠几十个执法人员的力量不免捉襟见肘，效率低下。由于整个“一日游”活动涉及票务、交通、餐饮、旅社等各个环节，而不同的环节又分属不同的部门监管，单凭一个执法部门的努力如同“杯水车薪”，无法起到实质打击作用。

四、非法“一日游”的对策分析

1.促进部门区域合作，形成监管合力

“一日游”背后是一条复杂且分工详细的利益链条，这就要求相关部门间要通力合作，统一指挥，形成合力，齐心协力共同打击非法经营行为。以上海旅游行政执法大队为主体，建立信息共享平台与信息通报制度，落实联席会议制度，及时交流执法过程中碰到的难點疑点，共同磋商，寻求最佳解决方案；在黄金周、重大节假日期间，加强与工商、公安、城管等部门的合作，开展联合专项执法，重点打击“四黑三乱”，一旦发现任何非法经营行为，严惩不贷。同时，针对目前越来越多的“聘用有证导游+挂靠外省市旅行社”的非法经营行为，上海市政府要进一步深化区域间合作，充分利用好“沪苏浙皖旅游一体化联合机制”，建立覆盖四地旅游市场的监管网络，健全“事前引导、事中监管、事后处理”的监管体系，推进联合办案，同心协力，堵源截流。

2.扶持正规旅游机构，完善旅游公共服务：信息公开 便捷服务

“一日游”乱象背后所反映的真正问题是政府供给无法满足市场游客巨大的需求，政府公共服务的“缺位”、“错位”为各种非法经营行为创造了生存的空间，使得“黑社”、“黑车”、“黑旅馆”等非法机构得以乘虚而入，牟取不正当收益。因此，如何进一步完善公共旅游服务，满足市场需求则成为整顿市场的当务之急。一方面，政府要加大对于正规旅游企业的扶持力度，给予价格等优惠支持，帮助正规机构走进市场，完善旅行社诚信认证机制，借助手机短信、现场大屏幕宣传以及微博微信等网络平台多渠道全方位的向游客发布正规旅游信息，提醒警示游客切勿上当受骗；另一方面，政府及相关部门要针对多样化的游客需求，适时推出相应的旅游产品，在全市范围内增设旅游咨询亭或旅游服务小站等类似机构，同时加强完善配套的旅游交通服务，在全市各大交通枢纽点增加往来班次，将旅游专线推向市场，保证游客可以在景区和汽车站火车站之间便利通行[3]，以改变“黑车”侵占市场的不利局面，也为游客的出行安全提供了合法的保障。

3.重视宣传教育，提高旅游者自我维权意识，倡导理性消费观念

“四黑三乱”等乱象之所以屡禁不止，除了唯利是图的非法经营者屡查屡犯之外，另一个重要的“帮凶”源于游客非理性的消费观念以及淡薄的自我维权意识。非法旅行社最大的噱头就是较为低廉的价格，部分旅游者在选择旅行社时只看价格不看服务，一切“唯价格论”、“低价至上”，因此极易掉进所谓的“低价陷阱”，等到付款交单之后才发现受骗上当，却为时过晚，只能“哑巴吃黄连”，被黑心商家牵着鼻子走。此外，鉴于“一日游”的超短途形式，很多游客在出行前都疏于与旅行社签订旅游合同或办理出行保险，仅仅持有一张下单凭证或付款收据，这就导致在纠纷或意外发生之时缺少合法的追索凭据，双方相互扯皮，造成游客精神与物质的双重损失。

参考文献：

[1] 张广瑞.论首都城市旅游的发展[J].投资北京（上），2000，（10）.

[2] 李宏，陈享尔，郭飞.京城非法“一日游”整治措施探讨[J].首都师范大学学报，2009，（6）.

[3] 秦岭南，徐菊凤.北京市“一日游”问题成因及对策探究—从旅游行业管理向旅游公共服务的转变[J].旅游经济，2012，（5）.

[责任编辑 王晓燕]