食品安全监管的法理学检视

[摘 要]食品安全监管法的宗旨是维护公共健康和安全，是社会本位法。我国食品安全监管法淡化了其追求和保障社会公共利益的法益目标，将食品安全监管主体视为一种“经济人”角色，未能将其视为一种“社会人”而挖掘其主体性价值，致使食品安全监管法治呈现出软弱性的特征。面对当前政府监管不堪重负的现状，我国食品安全监管模式需要进行多元化变革，倡导社会性规制尤其是社会组织的行业监管功能的发挥。从法理学角度省察食品安全监管法治，有利于厘清食品安全监管法的本质属性，并重塑食品安全监管权的配置。

[关键词]食品安全监管；法益目标；社会人；刑事司法；社会性规制

[中图分类号] DF36

[文献标识码] A

[文章编号]1007-8487（2014）06-0069-03

[收稿日期]2014-02-20

[作者简介]蔡若夫（1976-），男，广东电白人，华南理工大学法学院博士研究生，主要从事食品安全法研究。

食品安全监管立法与我国市场经济发展几乎同步，加强和完善食品安全监管法治一直被视为经济法治的重要内容。虽然近年来我国食品安全立法日益丰富，食品安全监管法制化日益完善，但食品安全事故并未停止，从上海的“染色馒头”到沈阳的“毒豆芽”，从红牛添加剂事件到雅培奶粉事件，再从酒鬼酒塑化剂到肯德基速成鸡，甚至有愈演愈烈之势。这些频频暴露的食品安全事故反映出我国食品安全监管法律制度实践的软弱性，仅仅依赖于食品安全监管的法制化完善并不能解决食品安全问题。对食品安全监管法的运行进行部门法哲（理）学反思——穿透规则的表象，探究食品安全监管法律制度所蕴含的价值与功能预设，重新审视食品安全监管权的配置，是修正食品安全监管立法之不足，提升食品安全监管法治效率的有效途径。

一、食品安全监管的法益目标追求

作为一种利益调节工具，食品安全监管立法对利益冲突的调节是依其法益目标进行的食品安全监管，立法的法益目标在于保证食品安全、保障公众身体健康和生命安全等社会公共利益（见《食品安全法》第1条），这一法益目标的形成是食品安全监管法保护的主体、客体及其保护对象的特性共同作用的结果。

首先，食品安全监管法保护主体的多元性和利益侵害间接性决定了其法益目标追求。食品安全监管法所保护的主体往往是不特定多数的消费者，食品安全违法行为亦是通过侵犯不特定多数人的利益而间接侵害个体利益，使个体难以察觉。商品经济下，以个人主义为本位的私法以“一对一”的法律关系模式保护个体利益，难以满足规制“一对多”或“多对多”法律关系的食品安全违法行为的需要。食品安全监管法要想实现对食品安全违法行为的规制，只有立基于社会公共利益，将食品安全违法行为的评价置于社会公共利益之中，才能既承载保护社会公共利益的法益目标，又从整体上实现保护个体利益的要求。而其中个体利益的保障过程必然亦是社会利益的实现过程。因为食品安全监管立法本身是一个公共选择过程，不完全是立法者基于理性的制度设计，而是不同利益主体之间博弈的过程，是个体利益与社会利益综合平衡的结果。

其次，食品安全监管法的客体是维护公共健康和安全的状态或秩序，而这种安全的状态或秩序恰恰是社会公共利益的承载。这种安全的状态或秩序的实现，只有在达到利己主义与利他主义的平衡，并由此试图在市场经济条件下建立起一种个人利益、国家利益以及社会利益三者之间的均衡关系时，才能实现。也正是在此意义上，一方面，现代食品安全监管立法中，协调监管已成为基本原则之一，一些相关法律制度的创设均突出强调以保护消费者利益为核心，出现了从规制走向协调的法治趋向；另一方面，食品安全监管法对程序的依赖越来越深，这直接导致了监管方式从强制走向和解，执法机制也从绝对性制裁走向相对性合作。这些改变集中体现和反映了社会整体利益的价值。然而，在我国理论或具体的实践中，仍有将奖励制度当作惩罚制度，将奖励制度弥补政府监管之不足的现象，而未认识到奖励制度的目的不仅是保护消费者合法权益，鼓励消费者同食品安全违法行为作斗争，也是保护公共健康和安全的秩序，从而间接维护消费者安全和健康权益。在我国当前的食品安全监管法治实践中，如何更好地促进社会整体利益，使食品安全监管法治有效、合法，有利于相关制度以及程序机制进一步完善。

最后，公共健康和安全的状态或秩序作为食品安全监管立法所保护的对象是一种法益载体，满足社会公共利益特征。食品安全监管法所维护的公共健康和安全的状态或秩序具有受益的不可分性、不可排他性、开放性以及受益主体的不确定性等特性，使其具有社会公共利益特征。法益不像权利是一个已经类型化的、为法律所确切保护的利益形态，法益往往不具有法律上可供概括归纳的确定特质，难以类型化，因此它受法律的保护弱于权利——法益的保护无法如权利保护那样做出合理的预期，法益保护经常呈现出一种弱保护态势。因此，要实现对社会整体利益的追求与保护，必须建构相关特殊的保障机制，以充分保护法益这种间接性的权利。但多年来，我国食品安全监管法治实践往往忽视了规制对象所追求的法益目标（社会公共利益）的法益性——食品安全监管立法所要追求和保护的社会公共利益是一种法律应当要保护的利益且在法治实践中可能会得到保护的利益。现行食品安全监管立法很难对其法益目标在现实层面中予以落实，执法者或司法裁判者的立场也往往是出于对个体利益的直接维护——通过处罚相对的侵权或危害者。对此，必须予以完善。

二、食品安全监管主体的法治人像解剖

对法中“人”的本性认知和假定，能够使人们合理地认知法的制定、实施中相关主体的利益及影响，从而使人们正确地发挥法的作用，有效地实现法益目标。法对“人”的抽象与拟制带有强烈的目的性，法中不同的“人像”及其表现出来的特性承载的不同的价值理念和法权结构，反之，亦正是不同的法的价值理念追求和法权配置映射着不同的“人像”预设。endprint

近代私（民）法所立基的“人像”是追求自由、平等的“经济人”，是一种孤立的、自由的抽象的人，甚至可以说是生活在孤岛上的鲁滨逊，其只服从理性，只受个人利益的驱使。这种“人像”预设的实质上是单向度的人，强调单一主体性。这也预示着民法在通过对这种抽象人格的拟制和民事权利的赋予而强调人性解放、突显对自由与平等追求的同时必将走向另一极端——极端的利已主义。为了克服极端利己主义过度扩张带来的不足，法律倡导社会利益，法律主体亦从“经济人”角色中演变为“社会人”。“社会人”旨在倡导一种人与人之间的共生性与利他性的人格拟制与塑造，以现实主义方法论为基础，强调个人利益相较于社会利益的本源性，但个人利益的实现必须尊重社会利益，在个体与社会的良性互动中实现，是具有独立性的人、社会道德的人和社会责任的人的统一。相对于私法主体的“经济人”预设，作为“社会人”之“人像”承载的食品安全监管立法，针对市场主体人性自利性的过分张扬及其所导致的短视和盲目行为，立基于公共与合作的视角，从社会公共利益高度关注个人利益，并通过对法权结构的重新配置与构设（经济权力和经济权利的综合配置）对救济机制进行完善，从而超脱于一般民事主体的抽象平等性，尊重各主体的人格，主张个性，承认主体的差异性，使主体趋于理性的利他性，进而实现个人利益保障与公共健康和安全维护的共生共荣。在“社会人”的“人像”映射下，食品安全监管过程其实是经济权力主体和经济权利主体在社会公共利益导向下互动与合作的过程，是多元主体有效对抗和互利的过程——食品安全监管主体以维护公共健康和安全的秩序或状态为职责，对个体食品安全行为予以激励、引导、干预，为个体实现私人利益创造制度条件，使得每个个体都能追求实现私人利益进而从根本上全面地促进社会公共利益的实现（这也是食品安全监管法治化中监管机构应当具有的法律角色，是监管主体权力行使的界限所在）；同时，食品安全监管必须得到个体主动的积极的配合与协作，只有在多元主体的互动与对抗中，才能实现对监管权的合理性承载与配置，从而规制某一主体突破社会利益的藩篱而滥用监管权，最终保障监管权的合理实现。

另外，食品安全监管法中“社会人”角色的预设要求食品安全监管主体和被监管主体秉承和体现利他的本性，承担应有的社会责任，而与民法上体现和追求的“经济人”理念殊异。这种社会责任是角色责任（主体所扮演的社会角色及其功能）和后果责任（即违法行为所产生的不利后果）的统一。角色责任的存在使得各主体在食品安全监管中积极履行自身的责任，实现各主体监管功能的互补。而后果责任则可对不当的监管行为或食品安全违法行为进行威慑，从而防止不当后果的发生。食品安全监管社会责任要求正视各主体的角色责任，对个体行为予以激励、倡导，如惩罚赔偿制度、告发制度、举报制度的建构等，而非单纯地运用被动规制，如惩罚。食品安全监管机构应在社会公共利益导向下，立足于食品安全法律关系中多元利益主体的存在，从多元主体利益与安全维护的视角，综合运用公私法调整手段，规制各类侵犯社会利益和妨碍食品安全秩序的情形。

三、食品安全监管的法治模式变革

由于信息不对称、外部性、经济周期、公共产品等现象的存在，市场机制并不能使市场主体在追求自身利益最大化的同时有效地促进社会公共利益，实现对食品安全问题的规制。政府对食品安全进行监管，成为克服市场规制失灵、保障公共健康、实现食品安全的可行性选择。政府对食品安全进行监管亦是其天然的职责，因为政府的存在是为了实现民众的和平、安全和公共福利。但由于政府的不足，单一的政府管制不但不能克服市场失灵，而且存在过度监管或“政府失灵”的风险——政府食品安全监管体系的不合理设置，如我国“分段监管为主，品种监管为辅”的食品安全监管体系不仅无法实现对食品安全的无缝监管，而且存在监管主体过多、责任主体不明确、推诿责任等问题；由于受能力、信息和技术的限制，政府在食品安全的检测、信息的收集、标准的制定以及风险的评估等方面存在不足，从而导致监管的无效率；政府及其公务人员都有追求自身利益最大化的本性，从而存在“道德悖逆”和“逆向选择”的风险。政府管制之所以会出现如此多的弊端，主要在于在食品安全监管权配置过程中，秉持“主体—客体”思维，仅仅将政府作为权利主体而忽视其他主体应有权利和能动性。因此，要克服政府管制的不足，实现对公共健康和安全的维护，在食品安全监管权配置过程中，应在“社会人”思维下，发挥多元主体的能动性，从而形成多元化的监管模式，即社会性规制。

食品安全监管的社会性规制是指政府或非政府的食品安全机构依据法律法规的授权，对从事食品生产、加工、物流以及销售的企业进行的一切监管活动，其目的在于增进社会福利，为消费者提供安全食品，保护其利益，进而维护公共健康和安全。食品安全监管的社会性规制实质是个体、社会组织与政府在食品安全监管中，互动、合作、博弈并最终形成各方利益动态平衡与最优配置的过程。首先，政府作为食品安全监管最重要的主体，在多元主体的互动中，具有制度供给、财政供给以及对其他主体监督、引导的优势。其次，社会组织同时具有经济权力主体和经济权利主体的资格与能力，这使其在食品安全监管的互动之链中扮演着极其重要的角色——社会组织一头连接着一般市场主体，是食品安全信息或技术的汇集与整合之处，是市场主体食品安全利益的表达和实现机制，亦是市场主体监督政府食品安全监管行为的平台；一头连接着政府，可以发挥其在食品安全信息和技术上的优势，弥补政府在食品安全检测、信息收集以及风险的评估等存在的不足，提高政府食品安全制度和监管的合理性。再次，个体通过自我规制（如企业利用自身优势及时制定、实施某食品安全标准，公布安全信息）快速应对食品安全的发展，参与政府规制，既可以弥补政府无法及时回应食品安全信息和技术的变化，提高食品安全监管效率，又可提升自身的公信力。因此，食品安全监管的社会性规制是多元主体互动的过程，各主体的食品安全监管权都应通过一定的渠道或机制得到应有的尊重，在动态的互动与平衡中合理配置各方的监管权，实现安全食品的提供、公共健康与安全的维护。endprint

面对当前我国食品安全监管中政府监管体系的不合理、社会组织的不成熟以及相关制度机制的不完善，要实现我国食品安全监管的社会性规制必须提升监管主体的权能，完善监管和互动机制。首先，完善政府监管体系。改革我国现行的“分段监管为主，品种监管为辅”的食品安全监管体系，一方面可以借鉴美国的品种监管模式，实现不同监管主体对不同产品的全程监管；另一方面，应建构一个全国性的监管机构，如对食品安全委员会职能予以完善，使其统一监管食品安全。其次，提升社会组织权能。政府应积极完善社会组织的管理和登记制度，赋予其独立地位，同时制定合理的、可行性的激励政策，如税收减免、财政支持等，以鼓励其发展，进而发挥其应有的社会性规制功能。再次，信息公开机制和协商参与制度的建构。食品安全信息对于监管至关重要，各级行政部门以及社会组织应借助网络、媒体等合理的公开食品安全信息并程式化。协商参与制度是指通过行政法规定，食品安全监管主体、利害关系人、普通代表、专家等通过平等协商、理性沟通、共享信息和共担责任的形式共同形成食品安全标准、解决食品安全问题等，具体包括公告、成立协商委员会、协商、评议、形成结论等程序或过程。协商参与机制作为各主体共同监管食品安全的平台，是食品安全监管的重要保障。最后，实现私法救济、行政执法与刑法司法的衔接。食品安全违法行为往往是侵权、行政违法与犯罪的竞合，通过单一的手段无法消除违法，预防犯罪。《刑法修正案（八）》虽然对食品安全犯罪的规制进行了完善，但并未涉及行政执法与刑事司法的衔接，因此应健全行政执法机构与公安机关的信息沟通和反馈制度，规范移送程序，从而提高对食品安全违法犯罪的打击和威慑力。对于民事和刑事制度，可以通过刑事附带民事诉讼机制实现衔接，同时建立集团诉讼、公益诉讼机制，减轻消费者举证责任，延长诉讼时效以保护消费者权益。

四、结语

在食品安全监管的制度建设与实践中，无论是国外经验还是中国现实都已昭示，单靠“放松监管”或“废止监管”并不能实现对公共健康和安全秩序的维护。只有明晰食品安全监管法的法律属性，对食品安全监管法所追求的法益目标以及“人像”本质予以深层次的法理挖掘，才能真正找到食品安全监管法治“失灵”的根源，并在制度创设以及法治实践中秉承实质正义的理念，使食品安全监管法真正担当起保障公共健康和安全的神圣职责。但法律监管并不是万能的，公共健康和安全的维护从根本上仍有待于整个市场个体的诚信与行为理性。不仅法律的规范功能的发挥依赖于变通市民的商业道德与诚信，而且法治监管的最终目的也以此为依归。“权利就是基于公平或正义等道德原则的资格”，在此意义上，市场食品安全秩序源自于多元主体在理性和共同体道德认同基础上对权利的合理安排。因此，良好的食品安全秩序的实现应该是在法律被动监管和道德自律的共同推动下实现的。

责任编辑 王 飞endprint