鄱阳湖生态经济区风景名胜区建设管理研究

江西省社会科学院课题组

[摘 要]鄱阳湖生态经济区风景名胜区众多、类型多样，对江西建设旅游强省具有举足轻重的作用。通过对鄱阳湖生态经济区风景名胜区进行实地调查和相关数据的整理发现，目前存在管理体制不顺、立法滞后、资金投入不足、保护与开发的矛盾突出等问题，提出应深化体制改革、构建高效的新型管理体系、建立合理的利益分配与补偿机制、正确处理政府和市场的关系、构建风景名胜区法制体系和建立完善的公众参与机制等，综合强化鄱阳湖生态经济区风景名胜区建设管理。

[关键词]鄱阳湖生态经济区；风景名胜区；建设管理

[中图分类号]F127；TU982 [文献标识码]A [文章编号]1674-6848（2014）03-0093-07

[作者简介]李志萌（1965—），女，湖南醴陵人，江西省社会科学院科研处处长、研究员，主要从事生态经济与农业经济研究。（江西南昌 330077）

[基金项目]江西省科技重大专项课题“鄱阳湖科学考察”的子课题“鄱阳湖生态经济区生态空间、生态廊道建设考察”（20114AB01100-4-17）、国家社会科学基金项目“生态恢复与经济社会和谐共生研究”（08Byj034）的阶段性成果。

Title： The Construction Management of Scenic Spots in Poyang Lake Eco-economic Zone

Authors： Research Team in Jiangxi Academy of Social Sciences

Abstract： Poyang Lake Eco-economic Zone plays an important role when Jiangxi tries to be a province with strong tourism industry， because of its scenic spots. Base on a field survey and data reduction with Poyang Lake Eco-economic Zone， some problems are exposed， such as improper management system， legislation lags， inadequate input of funds， the contradiction between protection and development and so on. The construction of scenic spots in Poyang Lake Eco-economic Zone should be strengthened by the following ways： Firstly， using the partition management of scenic spots； secondly， building efficient new management system； thirdly， establishing a reasonable interest distribution and compensation mechanism； fourthly， handing correctly the relationship between government and market； fifthly， building legal system in scenic spots； and last， establishing a perfect public participation mechanism.

Key words： Poyang Lake Eco-economic Zone； scenic spots； construction management

风景名胜区是以科学、美学价值的自然景观为基础，实现自然与文化的有机融合，是自然史和文化史的天然博物馆，是发展旅游产业的宝贵资源，但又不能等同于一般旅游资源而实行商业化经营。鄱阳湖生态经济区是江西省风景名胜资源最密集的地区，具有资源丰富、类型多样、管理级别高的特征，在建设江西旅游强省战略中具有举足轻重的作用。本文通过实地调查，对鄱阳湖生态经济区风景名胜区的建设管理现状、问题等进行了深入分析，并在此基础上提出了相应的对策建议。

一、鄱阳湖生态经济区风景名胜区建设管理现状

（一）发展现状

1.鄱阳湖生态经济区风景名胜区建设基本情况

1982年11月，庐山成为国务院审定公布的第一批国家级重点风景名胜区。2000年7月28日，《江西省风景名胜区管理办法》的颁布，标志着江西省风景名胜区建设管理制度的初步建立。经过30年的发展建设，截止2012年底，鄱阳湖生态经济区已建立省级以上风景名胜区11个，总面积达1923.25平方公里，占鄱阳湖生态经济区国土面积的3.7%，其中国家级重点风景名胜区7个，占全省国家级风景名胜区的50%，省级风景名胜区4个（见表1）。

2.鄱阳湖生态经济区风景名胜区功能定位及其特色

从表2可以看出，鄱阳湖生态经济区内的11个风景名胜区功能涵盖了山岳型、山地湖泊型、科教文化型等类型，突出了自然景观与文化景观相融合的特点，体现了鄱阳湖生态经济区内山、水、湿地、人文、历史古迹等景观特色。

3.鄱阳湖生态经济区风景名胜区环境容量

所谓环境容量是在一定的管理水平条件下能容纳的旅游人数对环境的负面影响能控制在国家规定的标准内。环境容量主要受三大因素的影响：一是风景名胜区的管理水平；二是国家对旅游区设定的环境标准；三是旅客的生态环境意识。从表3可以看出，鄱阳湖生态经济区风景名胜区年环境容量达到5176.12万人。

4.鄱阳湖生态经济区风景名胜区人口特征

从表4可以看出，鄱阳湖生态经济区风景名胜区内基本上有固定的居住人口，仅象湖没有固定的居住人口。

（二）管理现状

1.管理架构

鄱阳湖生态经济区风景名胜区管理依据是风景名胜区规划，实施分级管理、规划审批。第一，国家级风景名胜区总体规划由设区市人民政府报经江西省人民政府审查同意后，报国务院审批；详细规划由设区市建设行政主管部门审查同意后，报省住建厅审批。第二，省级风景名胜区总体规划由设区市人民政府审查同意后，报江西省人民政府审批，详细规划由设区市住建局审批，并报江西省住建厅备案。第三，江西省风景名胜管理中心主管鄱阳湖生态经济区风景名胜区工作。第四，风景名胜区设立人民政府的，由风景名胜区人民政府全面负责风景名胜区的保护、利用、规划和建设；风景名胜区没有设立人民政府的，应当设立管理机构，在所属人民政府领导下，统一负责风景名胜区的管理工作。在风景名胜区内的所有单位，除各自业务受上级主管部门领导外，都必须服从管理机构对风景名胜区的统一规划和管理。①

2.保护架构

鄱阳湖生态经济区风景名胜区保护基本上实施三级保护体系，分为一级保护区、二级保护区、三级保护区。一级保护区，以视域范围为依据，在一级景点和景物周围划出的保护范围和空间内；二级保护区，在景区范围内，以及景区范围之外的非一级景点和景物周围划出的保护范围和空间内；三级保护区，在风景名胜区范围内，一级、二级保护范围以外的区域。②

二、鄱阳湖生态经济区风景名胜区建设管理存在的问题

（一）管理体制不顺

风景名胜区的管理涉及规划、建设、林业、文化、文物、宗教、旅游、商业各系统，其间关系错综复杂。虽然江西省风景名胜管理中心主管鄱阳湖生态经济区内的风景名胜区，但由于各种原因造成有些景区管理体制不顺，机构不全。如庐山的管理体制是“一山五制”，管理政出多门，协调难度大。如秦山风景名胜区没有设风景名胜管理局，统一行政管理事务很难。

（二）规划与实施相背离

风景名胜区保护与管理的实施依据和手段是规划，制定规划是前提。鄱阳湖生态经济区内基本上所有风景名胜区都制定了总体而详细的规划。然而，区内风景名胜区是否按照总体规划和详细规划具体实施则另当别论，“规划是一套，实施则是另一套”的现象时有发生，③规划与具体实施往往脱节。

（三）立法滞后

我国《风景名胜区暂行管理条例》已“暂行”20多年，并于2006年修订出台《风景名胜管理条例》，但并没有取得实质性的改变。国家遗产保护法，包括世界遗产、国家风景名胜区、国家自然保护区和国家不可移动文物保护尚滞后于经济开发性的法规。有的决策者依据开发区的法规来开发风景区，导致大量的破坏性开发，造成严重后果。鄱阳湖生态经济区风景名胜区规划、建设、管理仅仅只有《江西省风景名胜区管理办法》对其进行法律约束。从各风景区来看，只有庐山、三清山、梅岭—滕王阁、井冈山等景区有管理条例，大多数风景名胜区并没有制定相应的管理条例，立法仍显滞后。

（四）资金投入不足

对风景名胜区的保护利用属公益性事业，是政府行为，应有政府财政支持。而国家对鄱阳湖生态经济区风景名胜区投入几乎没有，与此同时，江西省本级地方财力不足，对鄱阳湖生态经济区风景名胜区既没有设立专项资金，也没有设立专门的保护性资金，导致区内许多风景名胜区不得不走上“靠山吃山”“以景养景”的道路。①通过提高门票价格并扩大商业开发规模，甚至搞房地产开发来获取资金投入，最后导致过度开发、损失惨重的严重后果。

（五）保护与开发的矛盾突出

许多地方决策者片面错误地将风景名胜区定位于“旅游资源”、“旅游经济开发区”，把保护性变成开发性，公益性变成公司商业性，展示性变成经营性，甚至变风景区为经济开发区，无序开发风景名胜区的乱象凸显了“重开发、轻保护”的风景区管理困境。鄱阳湖生态经济区内风景名胜区同样存在开发多于保护的现象，眼前的、局部的经济利益代替了长远的社会公共效益。政府对风景名胜区考核指标并没有特殊化，在GDP、重大项目建设等指挥棒下，区内风景名胜区建造大量的旅游度假村、豪华度假区和豪华游览索道，缺乏环卫设施和垃圾处理站，加之大众对风景名胜资源和保护生态环境的意识淡薄，导致了近十几年的错位开发，致使不少风景区人工化、商业化、城市化，结果自然度和美感度严重下降，自然生态系统遭到破坏。②

（六）所有者与实施者利益矛盾突出

风景名胜区建设和管理的一个重要体制是所有权归国家所有，并由国家、省、地方三级政府共同管理、建设和保护，但其具体的日常事务管理由地方政府实施。这样的体制有一个重要的缺陷，那就是会导致国家、省两级政府强调保护和主张在保护中开发风景名胜区，而地方政府由于经济利益驱动去追求在开发中保护风景名胜区。尽管当前国家和省级政府均出台了一系列为加强风景名胜区建设管理的法规文件，但由于其缺乏针对性，地方政府往往存在其利益局限性，盲目地追求以旅游拉动经济发展，搞招商引资，搞房地产开发，以此作为自己的政绩，③这种急功近利、杀鸡取卵、竭泽而渔式的开发，屡见不鲜。

三、加强鄱阳湖生态经济区风景名胜区管理的对策

风景名胜区已成为主要的旅游目的地，随着经济社会的发展和人们生活水平的不断提高，旅游出行成为人们的刚性需求。江西省委省政府在2014年新年开局就提出建设旅游强省的目标，以2012年为基期，经过5年的努力，计划到2017年全省接待游客人数达到3.6亿人次，旅游总收入突破5000亿元，游客人均消费比2012年翻番，主要旅游指标进入全国前10位。①因此，风景名胜区的贡献不言而喻。目前，鄱阳湖生态经济区的风景名胜区中，除庐山的接待人数超过设定的接待人数外，其他景区的接待人数尚未达到环境容量。因此，在加强管理、提升风景名胜区保护水平的基础上，进一步提高区内环境容量仍有较大的潜力。为此，必须从以下几方面加强对景区的管理和生态环境的保护。

（一）严格景区核心资源保护，合理确定景区内不同地域的开发强度和控制要求

鄱阳湖生态经济区风景名胜区应严格按照各自的总体规划和详细规划进行开发建设和管理，对不同保护区实施分区管制。对景区核心区来说，由于它是风景名胜区存在的理由，保护处于天然状态下的生态系统是其主要功能，因此需要采取绝对保护的管理措施和方法，禁止任何形式的产业发展。对景区过渡区来说，隔离景区核心区和外围发展区是其主要功能，应采取相对保护的管理措施和方法，可允许发展高新技术、科学研究和普及教育等对环境质量要求较高的产业。对景区外围地区来说，为游客提供在环境容量范围内的适当规模的服务设施是其主要功能，允许适度发展旅游开发、商业经营性产业等，但必须避免朝城市化、商业化方向发展。②

（二）创新管理机制，构建高效的新型管理体系

鄱阳湖生态经济区风景名胜区的管理应对不同功能和利益主体的空间和职责合理划分，实现国家、地方、监管者、旅游企业、居民五者之间合理的利益分配，建立集中与分权相结合的管理体系，建立将所有权、管理权和经营权分离的风景区管理体制。第一，完善江西省风景名胜管理中心职能，在江西省风景名胜管理中心下设鄱阳湖生态经济区风景名胜管理局，主要负责区内国家级风景名胜区的组织申报，以及省级风景名胜区的审批和取缔，规划的审批与监督，管理计划的制定等工作，并对区内风景名胜区规划编制和执行实施情况进行监督和指导，监督景区各利益主体的行为，积极协调各方利益关系。第二，地市层面实施管理权与经营权分离，设立相应的景区管理局，为基层直接管理和实际操作机构，具备一定的权威性并行使政府机关职能，行使景区具体的、直接的管理职责，其主要任务是对资源的保护性工作。另外，还应按照现代企业制度的要求，加快景区国有企业和经营性事业单位改革，实现景区资源性资产和经营性资产所有权和经营权的分离，实现资产的优化配置，改变目前“政企不分、事企不分”的局面。

（三）建立合理的利益分配与补偿机制，理清利益与责任的对应关系

对鄱阳湖生态经济区风景名胜区进行权利与利益再分配的时候，必须实现产权的明晰化，管理的权限应与相应承担的责任严格挂钩，同时利用市场的补偿机制完成风景名胜区内权利和利益的转移，形成一种各种利益主体相妥协的“相互监督、共同受益”的互动机制。第一，积极争取一部分国家资金，同时在江西省财政划拨一定资金，共同设立风景名胜区建设专项资金，主要用于区域内风景名胜区的建设、管理和保护，重点向鄱阳湖生态经济区内风景名胜区倾斜。第二，加强政府规制，适当引入竞争。鄱阳湖生态经济区内各个风景名胜区管理机构可将景区范围内的园林景观养护、景区交通、物业、广告业、商业、饮食业、核心景区和重点文物保护单位以外的景点、设施以及其他经营性资产等，以特别授权的形式授予特许经营者在一定时间和范围内经营，特许经营者按特许经营合同和直接转让协议约定在授权主体统一管理下从事经营活动，并向授权主体支付相应的费用。第三，按照“谁污染、谁治理”的原则，向经营者征收资源税，对经营性设施资源消耗和水、气、固废等污染征费，所得收益统一用于环境保护事业。对环保作出贡献的企业，管理机构也应给予税费豁免权或贷款补贴等相应的激励政策。①

（四）加强和完善国家和地方立法，构建风景名胜区法制体系

目前，国家只有一个《风景名胜区管理条例》，但其管理对象较泛，尚没有一个统一的风景名胜区法律、法规加以引导和制约，缺乏充分的法律依据和统一标准，各地自行其是，造成了景区资源的浪费和枯竭。建议尽快制订并颁布实施适用于新时代发展要求的《中华人民共和国风景名胜区法》，将风景名胜区的发展尽快纳入国家立法。江西省也只有一个《江西省风景名胜管理办法》，应在《中华人民共和国风景名胜区法》框架下，根据江西省风景名胜区建设管理实际，制定《江西省风景名胜区法》，同时对于没有制定具体管理条例的景区还需要尽快制定用于其景区的管理条例。

（五）建立完善的公众参与机制，充分发挥社会监督作用

建立健全社会参与机制，促进风景名胜区事业健康持续发展。利用社会力量建立相关机构，或利用现有组织分解和承担相关职能。如利用风景名胜区协会、风景园林协会等中介组织，进行风景名胜区行业研究、标准制定、信息发布等；调动社会各方面的积极性，组织一个包括政府、专家学者、当地居民等在内的监督机构，对各主体进行实时有效地监督，奠定坚实的社会基础，在条件许可时，可成立风景名胜区评议机构；成立权威的风景名胜区资源考核评估机构，对规划的编制和实施进行评审与监督，对违规行为提出惩罚建议，对景区的等级和各项资格进行合理评估和择优推荐等。

责任编辑：郑 颖