耕地保护、政府征地与博弈行为研究*

王小斌，邵燕斐，谭海波

(1.五邑大学 经济管理学院，广东 江门 529020；2.暨南大学 经济学院，广东 广州 510632；3.华中科技大学 公共管理学院，湖北 武汉430074)

耕地保护是国家为了实现耕地利用的代际公平和保证社会经济可持续发展而采取的各种措施和行动,是我国一项基本国策，但现有的耕地保护成效与预期目标仍有较大距离。随着人口膨胀和工业化、城镇化的加速发展，我国城市建设用地规模迅速增长，耕地资源在新一轮“圈地运动”中大量流失。从20世纪90年代中期至今，我国年均耕地面积减少了0.1亿亩，截止2011年底全国耕地保有量为18.25亿亩，人均耕地仅1.35亩，不到世界平均水平的50%[1]。在未来几十年里，中国还需要大量耕地非农化以支撑迅速发展的工业化和城镇化进程，这必然进一步加剧耕地供需之间的矛盾。在经济发展中，一些地方政府凭借其行政权利优势、信息充分优势，“低价拿地，高价卖地”，屡屡突破国家法规与政策底线。近年来，一些地方政府违规用地现象层出不穷，以2012年为例，各级国土资源监督部门共发现违法用地行为6.2万件，涉及土地面积48.0万亩(耕地16.1万亩)，其中立案查处违法用地案件3.7万件,比2011年增加0.9万件[2]。目前，理论界已达成一个共识，即认为我国耕地过度非农化主要是一种政府行为，即耕地保护中存在多种不同类别的利益冲突、耕地保护外部性与地方政府业绩显示的冲突、信息不对称强化了中央政府与地方政府的非合作博弈[3]。本文借鉴现有的文献研究，应用博弈论、公共经济学、制度经济学等相关知识，试图分析政府耕地保护行为中存在的非对称利益冲突，探讨农民弃耕撂荒、政府耕地违规占用的经济学机理，为制定耕地生态补偿机制、实现多方利益均衡提供借鉴与参考。

一、文献回顾

一百多年来，许多经济学家对外部性理论的发展作出了重要贡献，其中马歇尔、庇古、科斯、布坎南四位经济学家的研究成果代表了外部性理论发展演进中的四个重要历史阶段，他们对外部性理论的贡献具有里程碑意义。外部性概念最早来源于马歇尔1890年发表的《经济学原理》中提出的“外部经济”概念，它是指两个当事人在缺乏任何相关经济交易的条件下，由一个当事人向另一个当事人提供的物品，但这种行为对活动以外的经济主体所产生的非市场性的影响,这种影响可能对受影响者有利，我们称之为外部经济或正外部性[4]。耕地资源保护的内涵比较丰富，至今国内外尚未形成统一的概念。耕地资源保护是土地资源保护的重要方面，从土地利用的角度来定义耕地资源保护着重从保护的具体内容和手段来描述，主要包括耕地资源数量、质量的保护、耕地生态环境的保护[5]。国外耕地保护的外部性及其补偿理论的渊源可以追溯到庇古等对社会成本与私人成本之间差异的分析并首倡给具有正外部性的活动予以补贴[6]。自20世纪50年代以来，国外就有学者开始致力于耕地保护问题的研究，但大量的研究文献则出现在70年代以后。Muth[7]是最早提出耕地流转模型的经济学家，他构建了一个理论模型来分析耕地的城市流转，这个模型表明农产品需求的价格弹性对决定耕地和城市用地间的转移方向具有重要作用。Kuminof[8]认为耕地保护的基本动机是出于美学考虑，因为城市蔓延与耕地流转是一种明显的美学损坏，对环境与生态系统冲击较大。他建议政府严格控制耕地城市流转和对耕地实施保护政策，并重点保护全国优质耕地。近年来，国外学者开始关注生态价值定量估算与空间外部性，Lewis和Bradford[9]从空间外部性研究土地资源保护，认为缺乏空间差异性可能导致生态补偿效率的丧失。国外学者对耕地保护的理论和实证分析模型比较成熟，所提出的措施主要从减少耕地非农化的环境损害出发，对研究我国耕地非农化影响因素的方法论具有重要借鉴意义。国内学者们从不同的角度研究耕地资源,为耕地保护机制的建立奠定了坚实的基础。张宏斌等[10]认为耕地资源存在着外部性，单纯市场调节会产生市场失灵，有必要借助政府“有形的手”，但必须充分发挥市场的作用；要合理分配耕地非农化过程中的增值收益，合理对农民耕地保护与耕地经营进行补贴。王小映等[11]对昆山、成都等农地转用项目进行抽样调查与实证研究，认为要有效保护农民土地权益与约束地方政府短期行为，必须修改现有《土地管理法》中有关征地补偿条款与提高国家的法定补偿标准，并建立严格的土地收益基金专项管理制度。钱忠好等[12]研究了我国耕地征用程序与补偿机制，认为目前我国耕地存在着征用程序不合理、缺乏透明性和公正性且征地补偿机制不完善等问题。另外，耕地征用补偿标准偏低、补偿方式单一、补偿构成测算不合理严重侵害了被征地者的利益。牛海鹏等[13]认为耕地具有显著的外部性和公共物品属性,使得耕地所产生的生态和社会效益未能纳入到耕地利用收益之中。李边疆等[14]基于公共物品私人供给模型，建立中央政府与地方政府博弈模型,建议加强全国耕地保护信息网络建设,提高地方政府违法的机会成本。

从已有文献来看，学者对耕地保护研究角度与研究方法还比较单一，也没有对农民和政府之间博弈的内在机理作深入研究，相关的研究成果还比较薄弱。鉴于问题的重要性，仍有必要加深对此问题的研究。区别于以往文献，本文使用经济学外部性理论，构建耕地保护利益主体之间的动态博弈模型，并使用决策树形象描述了各利益主体之间的相互关系。

二、耕地保护的外部性分析

作为一种准公共物品，耕地保护拥有潜在的社会效益和生态效益，具有非排他性特点，其所带来的隐形收益无法以货币的形式得以体现。影响耕地资源保护的因素很多，包括经济、政治、法律、行政因素。一些研究已经证明农业相对其他土地类型利用价值较低是导致耕地保护积极性不高的重要原因[15]。耕地具有经济、生态、社会和文化等多方面的功能,在市场自发调节下，耕地成本与收益不对等。农民是耕地最主要的使用者与保护者,提供耕地保护的经济效益、社会效益和生态效益,但没有独享这些效益。其次，目前东西地区在耕地保护成本分摊上不均衡，东部沿海区经济发达，基础设施完善，城市化水平较高,土地价格也随之提高,耕地保护意愿也相应增强，但这种较高的耕地保护意愿并没转变为耕地保护的现实动力。反之，经济相对落后的西部地区虽然拥有较高的耕地资源禀赋,但由于资金缺乏和趋利避害的本性，地方政府不愿过多承担耕地保护成本,使得这种资源禀赋难以转化为耕地保护的积极性[6]。耕地外部性包括区内与区外保护外部性，前者是指农民未获得保护耕地所产生生态效益和社会效益的经济补偿，后者是指经济欠发达地区耕地保护活动给其他区域带来非市场性影响。外部性的存在使耕地权利主体难以排除正外部性受体的“搭便车”行为, 个人耕地保护所带来的收益被其他社会成员无偿分享，且采用市场途径解决正外部性问题的交易成本很高。耕地保护的外部性分析，见图1。

图1 耕地保护外部性分析

图1中，横坐标Q为耕地保护数量,纵坐标P为耕地价格，耕地保护的社会边际收益为MSR,个人边际收益为MSC。外部性的存在使得耕地保护者的社会边际成本(MSC)与边际社会收益(MSR)不相等,其边际社会收益大于个人边际收益,其差额为边际外在收益,被社会其他成员无偿地分享。如果完全依靠市场机制会产生市场失灵，造成耕地保护量小于社会最优量,导致Q2

三、耕地保护博弈模型建立

(一)耕地保护参与者

参与者是博弈的决策主体，其目的是通过选择行动或策略实现最大化的效用或福利。耕地保护的相关利益者包括中央政府、地方政府和农民。假设三个群体都是理性的，即每个利益群体都是追求自己的经济与政治利益最大化，且部门内全部人员是同质与利益一致。

1. 中央政府是土地保护的宏观管理主体，是耕地政策的制定者与仲裁者。其代表国家利益，承担全国耕地保护，确保规划的耕地保有量和基本农田面积不减少的责任。中央政府保护耕地具有多种目标：注重保护耕地数量以确保粮食安全；注重调整耕地保护与经济、社会的协调可持续发展；追求耕地保护的生态和社会综合效益最大化。为此，中央政府实行世界上最为严格的耕地保护政策，颁布各种政策法规，自上而下进行宏观性、全局性管理。另外，为了追求耕地保护的生态和社会综合效益最大化，必须付出一定的政策制定和监督执行成本。中央政府在耕地博弈中的策略：监管与不监管。

2. 地方政府是土地保护的中观管理主体，既是耕地保护的主要实施者，又是耕地流失的主要责任者。地方政府面临着财政压力与政治晋升的双重压力,为了在政绩竞争中获取优势地位和获得晋升机会,地方官员天然有极大的动力介入到耕地征用中[16]。作为中央政府具体政策执行的“代理人”，其代表地方利益，可能与中央政府的激励政策不相容。地方政府是一个多目标执行机构，希望短期内既能加快本地区经济增长速度, 又能实现地方政府财政收入快速增长和任期内政绩最大化，采取多征地、多卖地和低价买进、高价卖出的策略实现自身利益最大化。地方政府在耕地博弈中的策略选择为违规与不违规。

3. 在农村社会保障体系不健全的情况下，耕地不仅是基本生产资料，更是重要的生活保障资料。因此，在与地方政府的征地与补偿博弈中，农民会千方百计保护自己的衣食之源，生存之本，其维权的形式主要表现为集体上访、静坐、自虐等抗争方式。同时农民也是理性的“经济人”，随着化肥、农药、种子等农资商品价格上升和非农收入(如外出务工)的增加,导致其对保护耕地的积极性逐渐下降。同时，作为耕地保护的微观主体，农民承担保护耕地的全部成本，但溢出的社会价值与生态价值却被其他社会成员无偿享用，严重影响到农民的耕地保护意愿。农民在耕地博弈中的策略选择为保护与不保护。

(二)基本假设

1. 地方政府与农民双方信息对称，此模型为完全信息静态博弈。地方政府与农民均是理性人，追求利益最大化，农民希望地方政府考虑到土地未来的增值收益和未来生活保障费用，为其提供高于或至少不低于目前务农的各项收入。地方政府希望快速将耕地低价买进、高价卖出。

2. 农民的策略选择为保护与不保护，农民保护耕地的形式有上访、静坐、抗议甚至以自虐形式与政府抗争；不保护则表现为合作、不对抗。

3. 地方政府的策略选择是合法与不合法，合法的征地行为包括公告土地征收方案和补偿标准，广泛征求农民意见，依法实施补偿方案。违法征地行为是指违反土地征收程序强行征收土地，擅自改变土地用途，限制、剥夺被征地农民的知情权和参与权。当地方政府违法征地时，且农民采取保护耕地策略并成功，地方政府的非法所得被没收且被处以罚金F。

四、耕地保护博弈过程

(一)中央政府与地方政府之间的博弈

为保护稀缺的耕地资源，中央政府制定了严格的耕地保护政策。作为中央政府政策的执行机构与代理人，地方政府本应积极执行相关耕地保护政策，但耕地非农化能带来巨大经济利益，对一个追求利益最大化的理性“经济人”来说充满了巨大的诱惑。地方政府基于自身利益的博弈行为可能产生逆向选择，不可避免地影响到政策的忠实执行。在征地过程中，地方政府会考虑成本与风险的问题，选择违规的概率θ1。中央政府与地方政府信息不对称，中央政府有两个策略选择：监管与不监管,监管的概率为θ2，监督成本为C，发现地方政府违规可获得F收益；不监管的概率1-θ2,收益为L。地方政府有两个策略：违法与不违法。地方政府违法、不违法收入分别为V1、V2(V1>V2)。当中央政府监管时，地方政府存在侥幸心理，违法被发现概率为θ3。当中央政府选择监管且地方政府选择不违法时，中央政府的监督成本为0，地方政府获得正当收益V2。当中央政府选择监管并发现了地方政府违法行为，则其收益为F-C,地方政府被处以罚金F,其收益为V1-F。中央政府监管但没有发现地方政府违法行为，其收益为-L-C,地方政府收益为V1。中央政府与地方政府间博弈的决策树，见图2。

图2 中央政府与地方政府间的博弈

结论1：中央政府是否对地方政府监管取决于其收益与监管成本的大小，且监管成本与地方政府选择违法卖地的概率成正比。中央政府监管的收益为U1=-C(1-θ1)-(L+C)θ1(1-θ3)+(F-C)θ1θ3=θ2θ3(F+L)-Lθ1-C,不监管的收益U2=-Lθ1。当中央政府监管成本C<(F+L)θ1θ3,其选择监管。但中央政府与地方政府因为信息不对称，使得中央政府在监管上有着高成本，弱化了中央政府的监管激励。

(二)农民与地方政府之间的博弈

当政府合法征地，获得的收益为V1，此时，农民保护耕地收益为U1-C，不保护耕地收益为U1；当地方政府违规征地时，获得收入为V2，且V1

表1 地方政府与农民的征地支付矩阵

结论5：当P2U2-CV1)。

综上所述，地方政府与农民都是具有自身利益的相对独立利益主体,若地方政府动用土地征收权利,则农民就会保护土地与维护自身利益。如果政府选择不违规征的策略，则农民的最优策略是不保护；当地方政府非法征地时，存在一个混合策略与一个纯策略纳什均衡。在纯策略纳什均衡决策中，农民的占优策略是不保护耕地，政府则选择违规征地。显然，纯策略纳什均衡不是理想的均衡结果，虽然农民放弃维权，貌似社会稳定，但其收益受到侵害，因为农民的土地权利不能得到合理的补偿，不利于社会和谐发展。因此，在中央政府与地方政府土地保护博弈中，中央政府要勤于执法(增大θ2)的机率，严于执法，增强发现违规行为(增大θ3)，加大处罚力度，提高地方政府违规的机会成本(提高F)。同时，要充分利用新闻媒介的影响力，实行政务公开，健全畅通的信息传递渠道，充分发挥公众保护耕地的积极性。但在监督过程中，中央政府可能因为信息不对称、政策执行“道德风险”等原因，导致地方政府违规征地机会成本偏低，无法实现纳什均衡。

五、耕地保护的政策设计

(一)完善耕地保护法律法规

在土地征收条件或程序上,无论是《刑法》、《土地管理法》，还是《土地违法案件查处办法》，都存在条文描述还不够具体明确、操作性不强等不完善的地方。土地征收中程序透明度和公开性不够，对农民保护不足，在补偿方案的确定上，往往由政府自己核准并实施，难以避免暗箱操作行为发生，难以保障农民利益并获得拥护与支持。《土地管理法》是目前土地违法案件处理的主要依据，但现有的立法机制和执法管理水平有限，现实中仍然大量存在对土地管理法规、政策和制度的执行不力，以及对各种违法圈占土地、土地非法入市的行为有法不依、执法不严等情况。作为经济理性人，基于土地征用低成本和高收益的考虑，地方政府天然地具有滥用征用权的嗜好。因此，目前最为有效的手段是通过完善的法律与执行机制来抑制政府权力的任意扩张，确保权力的行使限制在合法的边界之内[17]。一方面，要积极探索土地违法治理的法律法规监管体系，通过有重点地开展土地执法监察与督察工作，提高对土地违法行为的监管效率与处罚力度。另一方面，要逐步完善失地农民权益保护法律法规，将耕地流转中所产生的土地增值收益的分配用法律明确下来,在法律上约束地方政府可获得的合理比例，并提高土地收益中用于农业农村发展的支出比例。同时规定土地增值收益必须严格限定用途,应主要用于农村基础设施建设、农村社会保障与公益事业建设等支出。

(二)健全农民利益保护的表达机制

农民是土地的使用者，与土地的距离最近，对土地的感情最深，对土地最有发言权。但是长期以来，我国耕地补偿主要由地方政府制定,由地方官员说了算，个体农户在征地过程中处于弱势地位，农民缺乏相应的话语权与知情权。被征地农民虽然人数众多, 但文化素质、知识技能较低,且组织形式松散，谈判力量较弱,对政府决策和制度安排没有发言权。目前农民利益表达的组织化程度较低，在与各利益群体的博弈中农民处于弱势地位。当农民合法权益受到侵害时，如果没有制度化的渠道来进行利益表达，很有可能引发农民强烈不满的情绪，进而引发无序的政治参与，选择诸如静坐、示威、自焚等抗议方式。近年来，农村因土地征收赔偿不合理而导致群体性突发事件频频发生, 其根本原因就是农民利益表达机制的缺失。因此，建立和完善农民利益表达机制，对于维护农村的社会稳定、构建社会主义新农具有重大的现实意义。要在土地征收过程中，进一步创新与完善村民自治形式，保障农地非农化的村民自治权利，包括知情权、参与权、还价权和上诉权。要建立一个能完整能反映农民利益的不受外界因素干扰的独立组织，强化村民委员会自治功能，弱化其行政组织功能，进行相关的组织创新。

(三)加强农民土地增值收益权的维护

耕地增值收益分配是指对耕地非农化后的增值收益在各利益相关者之间如何进行分配的规定，即对分配主体、分配对象、分配比例与分配方式的界定。目前的征地补偿制度仅以维持被征地农民原有生活水平为基本原则，简单将耕地原产值倍数作为标准对被征地农民进行补偿的做法不够合理。因为它既没有从资产的角度考虑失地农民失去了长期赖以生存的财产，也没有充分考虑耕地具有的社会保障价值、生态功能、稳定功能等价值之和。农民土地增值收益权没有得到真正体现，在一定程度上剥夺了失地农民追求更高生活水平的权利，极大损害了农民的正当利益，也严重影响了农民耕地保护的积极性。为了保障农民享有合理的土地增值收益权利，有必要进一步完善农民土地增值收益权利保护制度，并保障其在征地过程中得以有效贯彻与实施。要明确集体土地产权的主体、权利的设置、非农化过程中的产权流转关系，并在此基础上科学合理地确定补偿费；地方政府要适当提高征地补偿标准，要改变以往简单地以剩余承包期作为补偿期限的做法，充分考虑土地对农民的保障功能和福利功能；要加强对征地补偿款发放环节实施有效监督，确保将征地补偿款直接发放到农民手中，严肃处罚相关责任者拖欠征地补偿款以及集体经济组织以发展集体经济为名克扣补偿费的行为；采用多样化的补偿形式，改变对被征地农民采取单一的货币补偿做法，采取适当方式对农民进行就业培训与安置，以保障农民的长期生活与养老。

(四)改革传统官员GDP考核制度

当前我国土地违法案件频发的主要原因是地方政府在政治晋升激励机制驱动下为拉动地方经济而产生的投资冲动[18]。随着中国财政与经济分权制度改革的纵向发展，加大了地方政府之间的竞争，形成了地方官员的“政治锦标赛”格局，驱使地方政府利用其可控制的资源相互追赶经济发展水平。同时，现有土地制度允许地方政府以较低价格征用农村土地,然后以高价有偿出让土地使用权。征地低成本与出让耕地高收益激励了地方政府把廉价土地作为招商引资的重要筹码。因此，要调整与修正现有的政绩评估指标，把环境指标、社会公平指标、政策目标群体满意度指标纳入指标体系。要改变过去以GDP论英雄的不合理地方官员考核机制，纠正过分注重地方政府经济发展而忽视其他方面绩效的片面做法，如在考核体系中加入环境保护、民生改善、基础设施完善等内容，将单一化发展指标转变为多元化发展指标。进一步完善地方领导政绩考核指标体系，将基本农田保护的数量指标、质量指标和生态环境指标列入考核指标体系中。总之，构建以民生服务为导向的考核体系是释放“土地财政”驱动力的根本途径，官员政绩考核应根据不同地区特点和情况，鼓励适度的地方政府间竞争，从根本上割断地方政府与土地之间的利益关系。

六、结 语

综上所述，耕地保护失效的深层次原因在于耕地是一种比较特殊的公共物品，具有经济、社会、生态等多重的显性与隐性效益，且这些效益都无法货币化，从而造成耕地保护的边际社会收益与边际私人收益相偏离。因此，建立合理的耕地非农增值收益机制与补偿机制以激励农民耕地保护者的积极性，是解决耕地保护外部性问题的根本。同时，完善耕地保护法律法规，使用现代化的科技和监管手段，提高地方政府违规机会成本等措施也是今后各级国土资源管理部门的工作重点。

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