行政执法绩效评估指标研究

摘要：行政执法绩效评估指标是对行政执法进行数据统计、定量分析和绩效评估的指标。作为实现政府再造的战略工具，它不仅是技术问题，也是程序法中的规则问题，这是我们对行政执法绩效评估指标展开研究的法哲学前提。通过实证分析后我们发现，中国行政执法的绩效评估指标在设计上还存在不全面、不科学和不规范的问题，造成这一系列问题的主要原因包括两方面，一是制度的顶层设计缺位，二是具体的评估模型设计不完善。基于此，中国行政执法绩效评估指标的完善应当在加强制度建设的基础上，展开对评估模型的系统性设计。

关键词：行政执法；绩效评估；指标

中图分类号：D9121文献标识码： A文章编号： 02575833（201）03009806

作者简介：陈书笋，上海市行政法制研究所助理研究员（上海200021）

一、 问题的提出

绩效评估作为实现政府再造的重要内容和战略工具，对于提高行政效率、增强政府服务能力、改善政府与公众的关系具有关键性作用，这也使其成为了一种世界性的潮流。200年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》指出：“要积极探索行政执法绩效评估和奖励办法”，这是行政执法绩效评估这一概念第一次出现在中央政府的官方文件中。作为一种较为先进的制度和理念，行政执法绩效评估不仅仅是一个学术问题，更是一个法治建设的实践问题。现阶段，中国行政执法绩效评估的总体发展特点是实践先行，理论滞后。

在实践操作层面，中国行政执法绩效评估的开展起步较晚，现有的规范要求也仅限于政策层面，且多处于零散状态，尚未形成系统完善的制度模式。目前，中国对行政执法的专项评估主要采用行政执法评议考核的方式。国务院有关工作部门和部分省市对此还进行了专项立法①。虽然，行政执法评议考核从实质上看与行政执法绩效评估大同小异，但是两者还是有着显著的区别：其一，两者侧重点不同。行政执法评议考核以行政执法责任制所确定的法定职责为依据，侧重于考察行政执法的法律效果，而行政执法绩效评估以“公众满意”为终极评估标准，更侧重于考察行政执法的社会效果。其二，评议考核是一种以自律为主的内部评判监督机制；而绩效评估是一种自律与他律相结合的开放式评判监督机制。从国际实践情况来看，作为一种管理工具，行政执法绩效评估相较于评议考核更加科学有效。近几年，中国很多行政执法部门都开始尝试采用行政执法绩效评估体系对行政执法部门进行管理，但从实际践行情况来看效果并不理想：多数评估流于上级对下级的考评（有些单位甚至仅仅将评估结果作为确定年终奖金发放额的依据），而忽视了评估的真正目的——对执法机构的组织构成、执法行为的效率和效果等进行诊断并改进。造成这种局面的主要原因之一是行政执法绩效评估过程中没有建立起科学系统的指标体系。

在理论研究层面，目前中国学界对一级政府绩效评估指标的研究不胜枚举，而专门对行政执法绩效评估指标展开研究的则凤毛麟角。有关评估指标的维度、技术要素范畴、指标的遴选等问题还没有形成系统的研究成果，这也导致了各级政府执法部门在先行实践中缺少理论支撑和指导。综合而言，中国目前理论界和实务界对行政执法绩效评估指标的研究都还处于摸索阶段，如何在借鉴西方发达国家政府绩效评估实践经验的基础上，探索构建本土化的行政执法绩效评估指标体系，还迫切需要我们从理论与实践相结合的角度加以研究。

二、 行政执法绩效评估指标的界定

绩效评估具有使政府职能进一步具体化、使制度转化为现实秩序的性质。要实现绩效评估的既定目标，确定评估指标是关键。行政执法绩效评估指标是对行政执法主体及其工作人员实施有关法律、依法行使行政职权的情况、履行行政职责的效果等进行综合测评的一整套具体的、可评估的技术参数。如果我们将行政执法绩效评估指标的涵义予以拓展的话，不难发现其具有以下三方面的主要内涵。

（一） 对行政执法进行数据统计的指标

目前，行政执法过程中的数据统计多数游离于行政执法目标之外，导致行政执法的数据统计得不到应有的重视。行政执法绩效评估指标首先是对行政执法进行数据统计的指标，它的目标之一在于取得行政执法的原始数据，全面、准确、及时、系统地统计行政执法的状况，为分析、检查、监督、评价行政执法行为做前期准备。为了完成这一目标，行政执法系统需要根据评估指标设置原始记录和统计台账，这两者均是行政执法数据统计的重要载体，其有利于行政执法绩效评估对象及时提供真实、准确、全面的统计资料。需要指出的是，与政府绩效评估中的其他统计数据一样，行政执法的统计数据同样承载了太多的利益诉求，因此，要发挥好行政执法绩效评估指标的数据统计功能，我们还必须从机制上尽可能减少各种消极因素的干扰，保证数据的真实性和可靠性。

（二） 对行政执法进行定量分析的指标

行政执法的绩效评估指标无论如何也不是一个单一的“质”或“性”的问题，而是一项内涵丰富、外延广泛的系统，其涉及到诸多的量化指标。例如，单位时间内行政执法行为的数量，行政相对人对执法行为所提起的行政复议和行政诉讼的数量，行政机关的复议纠错率和行政诉讼败诉率，等等。同时，由于定性分析更多的是一种心理量值的反映，具有较大的模糊性、不确定性和不可比性，而定量分析具有确定的数量属性，指标统计结果具有确定性和可比性。因此，我们这里所强调的行政执法绩效评估指标是“对行政执法进行定量分析”的指标，并不存在对定性分析的否定。其目的在于引起各界对行政执法定量分析的重视，同时加大定量分析在整个行政执法绩效评估中的比重。因为行政执法绩效评估无论是仅依赖定“性”还是仅依赖定“量”都会失之偏颇，必须要将定性分析和定量分析结合起来，即在定性分析的基础上进行定量评估；对定量评估的结果必须做出定性的结论；对于不宜进行定量评估的，才可以仅进行定性分析。

（三） 对行政执法进行绩效评估的指标

绩效管理被誉为政府管理领域中最有效的管理工具，其主要目的是“利用绩效管理、绩效标准、奖励和惩罚来激励公共组织”[美]戴维·奥斯本、彼得·普拉斯特里克：《摒弃官僚制：政府再造的五项战略》，谭功荣、刘霞译，中国人民大学出版社2002年版，第133页。，而绩效评估是实现这一目的的具体手段。行政执法绩效评估作为政府绩效评估的组成部分，其核心内容是为了实现对行政执法绩效的评估。而行政执法绩效是一个抽象概念，要真正评估它，就必须把它转化为一系列具体指标。因此，我们可以说，行政执法绩效评估指标是对行政执法进行绩效评估的指标。目前，国外大多用“E”作为建立绩效评估指标体系的总体要求，即经济（Economic）、效率（Efficiency）、效益（Effectiveness）、公正（Equity），进而在此基础上设计比较具体的评估指标体系。从中国各地方政府的做法来看，都或多或少借鉴了国外的先进经验，所确定的行政执法绩效评估指标体系的主要依据也大体相同。但是由于各地对执法绩效的理解不同，同时，主观意见对评估的影响较大，因此所设计的具体指标体系和所得到的评估结果均相差甚远。可见，虽然进行绩效评估是我们与世界接轨的必然趋势，但是其并不是一个相对独立和封闭的制度，而是由政治体制、行政管理机制、法制环境和社会环境等诸多因素在相互作用下构成的一个体系。因此，要真正实现对行政执法绩效的评估，行政执法绩效评估指标还必须适应该制度在中国运行所需要的生态环境，使整个制度建设具备相应的中国国情背景和法律实践意义。endprint

需要指出的是，行政执法绩效评估指标作为政府管理哲学的一种新思维，它不仅是技术问题，也是程序法中的规则问题，如果仅将其视为统计和测量的工具，则降低了其法治价值。换句话说，行政执法绩效评估指标不应是一个法外问题，而应是一个法内问题。从一个国家法治进程的发展目标看，行政执法绩效评估是法治建设的组成部分，其无论如何不应当从法治建设的大系统中游离出去。与此同时，行政执法绩效评估指标被法律认可既是可能的，又是具有重要意义的。上述认识是我们理解和研究行政执法绩效评估指标的法哲学上的前提。

三、 中国行政执法绩效评估指标存在的问题

中国的行政执法绩效评估实践活动目前已经在省级、市县级和基层行政执法部门陆续展开。中央政府工作部门虽然还没有展开针对自身绩效的大规模评估实践，但有些部门对行政执法绩效评估也十分重视，例如，国家卫生部2013年发布了《关于印发疾病预防控制工作绩效评估标准（2012年版）的通知》，对各项绩效考核的评估指标、指标要求、指标权重等都进行了详细规定。可以说，与中国传统的“政府主持、自上而下、自我评价”的绩效评估实践相比，中国当前的绩效评估在全国呈现出“政府主导、自下而上、上下呼应”的趋势。然而，在这些积极的行政执法绩效评估实践图景的背后，仍然存在着不容忽视的问题。

本文通过在百度、谷歌键入“绩效评估指标、绩效评价指标、绩效考核指标、评议考核指标”等关键词，搜索200年以来政府官方网站公布的各类行政执法绩效评估指标体系本文之所以选择200年以来的绩效评估指标，主要是基于200年《全面推进依法行政实施纲要》首次明确提出“要积极探索行政执法绩效评估和奖励办法”，此后各地的行政执法绩效评估工作在《纲要》的指导下才逐渐开展起来。，按照等距随机抽样的调查方法，从省、市两级政府执法部门分别选取样本进行研究。考虑到研究的针对性，对政府整体绩效的评估和各类专项评估的指标不在本研究范围内。经过筛选，本文的研究样本最后确定为15份指标体系。通过对这些样本的分析比对，笔者总结出目前中国行政执法绩效评估指标存在的问题主要集中在如下几个方面。

（一） 绩效评估指标体系设计不全面

1 过于注重“过程导向”指标，忽视“结果导向”指标。理想的绩效评估状态应当是以“结果导向”为本，即注重执法成效，努力提高执法质量。但现行的行政执法绩效评估指标体系多体现为“过程导向”，缺少“结果导向”的指标，即关注执法过程，强调按照例行程序办事，评估指标体系缺乏对执法结果的测评。这种指标体系的不足在于，其评估结果只能“告诉我们政府已经完成了多少工作；但并没有告诉我们完成的质量如何，也没有告诉我们已经完成的工作是否与预期的结果相一致”Clarence E Ridley， erbert A Simon [WBX]echnique of Appraising Standards Public Management， 1937， p2，因此不利于实现执法绩效的持续改进。

2. 缺少公众满意度指标。行政执法部门是一种面向社会公众的开放型行政组织，评估行政执法绩效的根本标准应当是执法对象的满意程度，体现“权力本位”向“权利本位”的价值理念转变。大部分执法部门都忽视了公众满意度这一指标。

3. 有些行政执法部门的指标数量过少。评估指标体系设计的过程就是对一个部门绩效进行分解进而分析出其绩效结构的过程，如果指标数量过少，自然无法全面反映出执法部门的绩效。在分析样本中，有些部门的指标数量过少，例如，某执法部门设计的指标体系仅包含三个指标，这三个指标显然无法实现绩效评估的目标。

（二） 绩效评估指标体系设计不科学

1. 指标体系设计标准不统一。当前，中国各级行政执法部门的绩效评估活动多处于一种自发的状态，评估的随意性较大，主观性较强，远没有形成统一化、标准化、规范化的绩效评估制度。执法部门往往主要根据主管领导的意志出台指标，导致各地的评估指标、评估方法及评估重点千差万别。这种现象导致评估结果缺乏可比性，无法根据各部门的评估结果进行同类、同级行政执法部门间的比较，各行政执法部门之间也难以进行经验交流。例如，同为工商系统的绩效评估，湖北省工商部门对执法质量这一指标设计的二级指标包括：执法主体规范、执法程序规范、处理率、执行率、改处率、合格率；而宁夏回族自治区对相同指标所设计的二级指标包括：流通商品质量的日常监督是否到位、市场主体经营行为的日常监管是否到位、专项整治活动是否到位。前者是按照执法流程进行指标体系设计，后者是按照执法对象进行指标体系设计。

2. 指标设计没有实现有效聚类。指标聚类要求不同类别的指标间的相似性尽量小，而同类别指标的相似性尽量大，指标聚类有助于挖掘更多有用的信息，是绩效评估的基础性工程。通过研究发现，个别执法部门的一级指标设置未能有效聚类，这就影响到二级指标要素的选择和把握，最终导致指标间的交叉、冲突和关键指标的丢失，从而影响绩效评估的信度和效度。江西省国土资源厅绩效管理指标体系设计把“实行最严格的节约用地和水资源管理制度”列入“完善生态文明建设”板块中，但这一指标也体现了“抓好农业生产”板块中保护耕地的内容。

（三） 绩效评估指标体系设计不规范

1. 指标设计程序存在局限性。西方公共部门绩效设计的思路为OPS（otal Organizational Performance System），OPS设计是由基层工作单位在小组讨论的基础上根据自己的实际情况设计，重视参与、沟通，重视来自员工和客户的反馈Ronald Nyhan， ebert： “Performance Measurement in the Public Sector： Challenges and Opportunity” ， [WBX]Public Productivity & Management Review， Vol 18， No， 1995。这种设计模式是一个自下而上的过程，而且是一个向外界客户开放的测量体系，更具动态性和开放性。而中国目前的指标设计程序多采用由上而下的命令模式，由上级部门为下级部门确定指标体系结构。这种方式一方面导致下级缺乏有效的参与途径，只能被动地按照上级决定的评估重点和评估标准来安排自身的工作，不能有效地调动其积极性和主动性。另一方面由于上下级政府之间存在着信息不对称，单纯由上级主导容易忽略下级的实际情况，对下级政府的评估也就缺乏合理性。endprint

2. 有些指标的评估方法不规范。（1）有些评估限于定性分析，缺少定量测评。这种评估方法一味依赖评估者的经验和印象，缺乏数据支持和科学分析，无法保证评估结论的科学性和合理性。（2）对有些指标的评估以书面审查为主，评估方式过于封闭。例如，宁夏回族自治区工商行政执法的评议考核方法是简单地“查看制度建设或对上级部门规定所指定的工作措施”、“查看会议记录”、“检查专项整治方案”等形式，这些形式过于僵化，易使执法部门陷入繁文缛节和过度规制中，而无法实现以目标为导向的高效管理、自我激励和自我完善。

四、 对中国行政执法绩效评估指标完善的思考

通过分析上述行政执法绩效评估指标存在的种种问题，我们认为产生这些问题的主要原因有两个：一是制度的顶层设计缺位，虽然目前有些省市已经颁布了行政执法评议考核办法，但它所规范的主要是上级行政执法部门对下级的监督检查，这只是绩效评估的一小部分。正是因为规范行政执法绩效评估制度的立法缺位，导致各级执法部门在实际操作中缺乏统一的指导，指标设计的全面性、科学性、规范性参差不齐；二是具体的评估模型设计不完善，影响了评估的可靠性、有用性。基于此，中国行政执法绩效评估指标的完善应当在加强制度建设的基础上，对评估模型进行系统科学的设计。

（一） 加强指标体系建构的立法推动

行政执法绩效评估指标不仅是一个技术问题，更是一个法律问题，对它的调整不能仅限于技术规范，还应进行制度规范。纵观世界各国的法律体系，技术标准日益增多已经成为一种趋势。从行政法的角度看，“行政法中的技术规范一开始并不一定是法律问题，即其在产生的初期可能存在于民间机构或某个行业之中，随着其不断被运用并日益普遍化，它们中的一些便由技术规范变成了法律规范。”关保英：《公民法律素质的测评指标研究》，《比较法研究》2011年第1期。行政执法绩效评估指标必然也会经历上述过程，在发展初期更多体现为学术研究机构设计的技术规范，随着其在行政法治进程中的作用日益突出，由实在法将其制度化便是顺理成章的。

从世界范围的立法实践来看，制度化、法制化已经成为当前各国政府绩效评估的重要趋势之一。例如，美国早在1993年就颁布了《政府绩效与结果法案》（Government Performance and Results Act），从法律的高度对联邦政府各机构的绩效评估进行了规定。例如，该法案规定，联邦政府各机构每年需要向管理与预算办公室提交年度绩效计划，内容包括：（1）确立绩效目标以定义每一项目活动所要达到的绩效水平；（2）以客观的、量化的、可测的形式明确目标（经授权可以采取灵活形式的除外）；（3）简要描述为达到绩效目标而使用的操作程序、技术、人力、资金、信息及其他资源；（）建立绩效指标用以测量或评定每一项目活动的相关产出、服务水平和结果；（5）提供一个用以比较现行项目结果和绩效目标的基础；（6）描述用以核实、确认测定值的方法。再如，英国政府于1992年制订了业绩信息公示制度，确认了六个基本行为准则作为各地评价公共服务的行动方针，荷兰的《市政管理法》、日本的《政府政策评价法》等也都为政府部门进行绩效评估建立了永久性法律框架，从立法上确立了政府绩效评估的地位。这些法律文件都极大推动了绩效评估的制度化及其指标选择的规范化。

目前，中国还没有统一的规范行政执法绩效评估的立法，我们应尽快出台如《行政执法绩效评估规定》等具体的、可操作性的法律法规，并对评估原则、评估方式、评估内容、评估指标设计等进行规定，使行政执法绩效评估工作能够从探索层面走向制度层面，最终引导行政执法绩效评估指标设计实现全面性、科学性、规范性。

（二） 完善绩效评估的基本模型

每一个绩效评估都是指向某一级政府或某一个政府部门所具有的特殊职能。因此，任何一种绩效评估都需要考虑评估对象的差异性而分别设计指标体系。同时，由于行政执法部门存在很多共通性，因此绩效评估的基本模型在很大程度上是通用的。在借鉴和整合美国政府绩效评估模型的基础上，我们可以从以下几个维度来构建中国行政执法绩效评估的基本模型。

1. “部门潜力指标”。这是测评执法主体自身能力的指标。由于执法主体是行政执法活动的重要因素和执行力的直接来源，行政执法主体能力的高低、运作的好坏，往往决定了行政执法活动能否实现预期效果。因此，该指标是整个评估指标体系中的基础指标。该指标的二级指标包括：（1）人员适配指标；（2）组织建设指标；（3）组织能力指标。其中，人员适配指标的次级指标主要包括行政人员的受教育程度、业务能力、工作态度、道德水平、廉洁状况、技术指导与培训。组织建设指标的次级指标主要包括机构的职能设置、人员编制、经费管理、制度健全度。组织能力指标的次级指标主要包括组织的决策科学民主性、电子政务、信息公开、公信力水平、舆论回应与反馈能力。

2. “执法过程指标”。这是测评被评估对象在执法过程中发生的一系列执法活动的指标。执法过程中的各项活动的质量直接反映了执法主体的依法行政水平，因此，该指标是整个评估指标体系中的核心指标。该指标的二级指标包括：（1）合法行政指标；（2）规范行政指标；（3）行政效率指标。其中，合法行政指标的次级指标主要包括主体合法性、程序合法性、权限法定性、行政决定合法性。规范行政指标的次级指标主要包括执法主体资格、执法依据适用、执法证据采集、执法手段使用、法律文书制作。行政效率指标的次级指标主要包括执法环节繁简度、执法行为时限、执法反应及时度、执法成本。

3. “执法结果指标”。绩效评估是改变照章办事的政府组织，谋求以结果为导向的控制机制。这就要求以执法结果而不是以执法投入作为判断政府部门的标准。因此，执法结果指标是整个评估指标体系中的重要指标。该指标的二级指标包括：（1）执法实效指标；（2）执法监督问责指标。其中，执法实效指标的次级指标主要包括投诉意见有效处理率、执法案件办结率。执法监督问责指标的次级指标主要包括行政复议纠错率、行政诉讼败诉率、行政赔偿和补偿、法律问责。endprint

. “公众满意度指标”。绩效评估蕴含着公众导向内涵，即突出绩效指标设计的外向特征和多样化的满意度调查，这就要求评估指标体系能够反映公众对执法部门的服务标准、服务流程和服务质量的满意度。因此，公众满意度指标是整个评估指标体系中不可或缺的指标。该指标的二级指标包括：（1）对执法主体形象的满意度；（2）对执法活动的满意度。对执法主体形象的满意度的次级指标主要包括执法人员服务态度的满意度、执法人员专业程度的满意度、执法人员廉洁性的满意度。对执法活动的满意度的次级指标主要包括对执法行为合法性的满意度、执法行为公平性的满意度、执法行为规范性的满意度、执法行为效率性的满意度。

（责任编辑：刘迎霜）

Abstract： he performance evaluation index of administrative law enforcement is a kind of data statistics， quantitative analysis and performance evaluation to administrative law enforcement As a new thought of government management philosophy， it is not only a technical problem， but also a procedural rule hrough the empirical analysis， we find that the performance evaluation index of Chinese administrative law enforcement is still incomplete， unscientific and nonstandard he reason that causes these series of problems mainly includes two aspects， one is the absence of the system design， the other is the design of the evaluation model which is not perfect In order to improve the performance evaluation index of the administrative law enforcement， we should strengthen the system construction， and on this basis， we should design a systematic evaluation model

Keywords： Administrative Law Enforcement； he Performance Evaluation； Indexendprint