论农地发展权和集体建设用地入市

王克忠41

摘要：城镇化的实质是人的城镇化，归根到底是农民的城镇化。但是，目前在城镇化过程中，大片农地被转为城镇建设用地，四个“没有”使失地、失业、失保障的农民急剧增多，农民权益受到极大损害，其根源是农村征地制度改革滞后，不适应正在形成中的新型城乡、工农关系和社会主义市场经济发展的要求。要改变这种状况：一要把农地发展权给农民；二要让集体经营性建设用地与国有土地同等入市，同权同价；三

要改革宅基地制度，慎重稳妥地推进农民住房财产权抵押、但保、转让。

关键词：城镇化；农地发展权；集体建设用地交易权；宅基地抵押权

中图分类号：3011文献标识码： A文章编号： 02575833（201）0300105

作者简介：王克忠，复旦大学经济学院教授（上海20003）

我国正进入城镇化加速发展时期，大片大片的农地被转化为城镇建设用地，成千上万的农民失去土地，农民权益受到损害，从而引发了许多新的社会矛盾。其根源是土地制度，特别是农村征地制度改革滞后，不适应社会主义市场经济和城镇化加速发展条件下形成的新型城乡、工农关系。

一、 农村土地制度改革滞后，严重影响农民权益

改革开放以来，我国土地制度有了长足的进步，在推动社会经济发展上发挥了重要的积极作用。但是，土地制度，特别是农村征地制度改革明显滞后于社会经济关系的发展。这主要表现为四个没有：

一是农民、农村集体基本上没有城乡规划编制的知情权，更无参与、协商权。这决定着原土地所有权人、使用权人当前既得利益，以及未来生存保障利益和未来发展利益是否得到充分保证，这是一个大问题，是城镇化过程中首先要解决的前提性大问题。

二是农村集体及其成员农民没有农地发展权和优先开发权，不能享有土地性质和用途改变的增值收益。城镇化过程中经济关系上最大的变化是大片农地使用性质和用途的改变，以及这种改变和开发引起的巨大增值收益，但广大农民却无缘分享。

三是农村集体建设用地没有与国有土地一样平等进入非农建设用地市场交易，实行与国有土地同地、同权、同价的权利。

四是农村宅基地使用权不能流转，也没有抵押权。

上述四个“没有”，严重损害了农民的权益，挫伤了广大农民的积极性。四个“没有”中，最重要的是第二、第三个“没有”，即没有农地发展权和集体建设用地平等交易权。如果有了这两个权，其它问题都可以迎刃而解。

二、 把农地发展权还给农民

党的十八大明确指出，改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。这是完全正确的。我认为，改革征地制度，目前最重要的，是把农地发展权还给农民，为什么要强调把农地发展权还给农民？

一是农村集体所有制决定了农地发展权应归于农村集体及其成员。《民法通则》指出：“所有权是指所有人依法可对物权进行占有、使用、收益和处分的权利；它是物权中最完整、最充分的权利”。这个界定也完全适用于农地所有权。农地所有权是指农地所有者在法律规定范围内，对农地享有占有、使用、收益、开发等全面的支配权利。所以，农地所有权是其他物权产生的基础。我国农村实行劳动群众集体所有制。农地发展权就是从农村集体所有制的所有权分离出来的一种可以独立处分的财产权。所以，农地发展权自然由原拥有农地所有权的农村集体及其成员农民支配，也就是说农地发展权的权利主体是农村集体及其成员农民。政府、开发商不是也不可能成为农地发展权的权利主体。

二是市场经济的发展也要求把农地发展权还给农民。市场经济是天生的平等派，只有经济主体处于平等地位，才能通过竞争优化资源配置，促进国民经济迅速发展。如果农村集体仍然处于四个“没有”的不平等状态，既没有农地发展权，也没有集体建设用地交易权；既得不到农地用途改变带来的巨大增值收益，也拿不到土地的其他增值收益。农民只有劳动收入，没有财产收入和资本收入，没有资本积累，难以进城就业买房、安家、创业，也难以搞农业现代化。这就决定了必须深化农村产权制度，主要是征地制度改革，把农地发展权还给农民。

三是正在形成的新型城乡、工农关系也要求把农地发展权还给农民。一方面工业化向后工业化阶段发展和城镇化进入加速时期，需要占用更多的农地，这不仅影响国家粮食安全和生态环境建设，而且也使失地、失业、失保障农民急剧增多。他们当前的既有权益，今后几十年的生存保障权益和未来的可持续发展权益都受到影响。这种不尊重集体经济，损害农民利益的做法是现行农村征地制度的根本性缺陷。这种做法实际上也影响了经济持续稳定健康发展，因而客观上要求改变这种状况。另一方面，随着工业化、城镇化的快速发展，我国开始进入了工业反哺农业，城市支持农村的城乡一体的新型城乡、工农关系，从而为根本上消除上述四个“没有”，改变上述不尊重农村集体经济，损害农民权益的做法，提供了物质保证，也就是说有条件把目前事实上为地方政府和房地产开发商享有的农地发展权还给农民。

三、 让集体建设用地与国有土地一起入市交易

党的十七届三中全会决定指出，我国将“逐步建立城乡统一的建设用地市场，将依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场，以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等的权益”。这就是说，依法取得的集体建设用地可以不必先卖给国家，成为国有土地，再转让给其他经济主体，而是在不改变集体所有权的前提下，可以与国有建设用地一样直接进入市场，转让使用权，与国有土地同地、同权、同价。这样做是完全正确的。

第一，它是符合农村集体土地所有制与国家土地所有制一样是社会主义公有制性质规定的。两者是平等的社会主义公有制形式，具有同等的权利。国有土地可以进市场交易，农村集体建设用地毫无疑问也可以进入市场交易。现行体制规定，不允许集体建设用地入市交易即先要通过征地把集体土地转化为国有土地，才能入市交易。这种制度安排是不妥当的，它侵犯了集体所有权，国家付给集体的征地价与国家把征来的土地出让给开发商的出让价往往要相差几十倍，甚至一百多倍。这是种不平等的制度，这种制度严重压抑了广大农民建设社会主义的积极性。endprint

第二，它是符合社会主义市场经济要求的。市场经济条件下，各个经济主体不管其什么“出身”，都是平等的，都能平等进入市场并要求包括土地在内的各种生产要素自由地进入市场平等地进行交换。现行体制片面扩大政府职能，垄断了土地一级市场，农村集体土地产权得不到保障，形成了一个畸形发展的土地市场。农村建设用地征地价格长期被低估，地方政府和开发商不花分文获取高额利润，要改变这种状况，让农村集体建设用地不经过征地转为国有，直接进入城乡统一的建设用地市场交易，真正实现两种公有制同地同权同价。这样有利于完善社会主义公有制和社会主义市场经济体系，使市场机制在更大的范围，更为有效地发挥资源配置的决定性作用。

第三，它符合让农民分享改革开放和城镇化发展成果，走共同富裕道路的要求。农村集体建设用地进入城乡统一的建设用地市场流转，将大幅度增加房地产市场土地的有效供给。同时，农民将以土地所有者身份获得更多的土地增值收益，从而有利于扩大内需，加快经济发展方式的转换。

将要建立的城乡统一的建设用地市场具有以下基本特征：一是公开规范的交易方式，即集体建设用地和国有建设用地一样，“以公开规范的方式”在城乡统一的有形建设用地市场转让土地使用权。二是集体土地与国有土地同地同权同价，即集体建设用地在依法取得和符合规划的前提下与国有用地一样，实行同地同权同价。三是土地收益分配合理，农民权益得到保障，即农民真正获得土地增值收益，政府则通过税收获得相应的收入。

四、 加快农村土地制度改革的几点建议

第一，改革征地制度，加快建立农地发展权。一是农地被征为国有，转化为非农建设用地，要设置农地发展权；二是集体建设用地被征为国有，成为国有建设用地，或在城乡建设用地市场出让使用权时，也应设置农地发展权。改革征地制度除了缩小征地范围外，就是要建立农地发展权，让农村集体及其成员获得农地改变性质和用途的巨大增值收益。

农地发展权的增值收益，应在有关经济主体，主要是农村集体及其成员之间合理分配，其主要部分给农村集体及其成员；国家可以通过税收获得相应的部分；开发商从理论上讲不应从中占有，即使是小部分的增值收益，但是其参与了农地开发变性的全过程，还是要占取一部分增值收益的，其份额大小取决于法律法规的建设和执行状况以及市场经济的成熟程度。现行征地补偿由按农业原用途四项补偿标准计算改变为按新用途，即建设用地五项补偿标准计算，也就是从没有包含农地发展权补偿改变为包含农地发展权的补偿。

农地发展权的实现形式有四种模式：一是通过国家征地将农地转为非农经营性用地。农村集体将农地所有权、使用权连同发展权一起卖给国家，国家按照农地新用途五项补偿标准计算征地补偿费。二是通过集体经济内部直接将农地转为非农经营性建设用地，由农村集体或农民自主经营，农地发展权在集体经济内部直接实现。但这是在严格限制条件下进行的。首先，地块在城镇规划区内；其次，非基本农地；再次，发展乡镇村经济所必须的。三是农村集体将转为建设用地的土地以转包、出租、互换、转让、联营、股份合作等形式实现农地发展权。如广州市南沙新区条例（草案）规定重大科技的成果研发和产业化项目可以通过租赁、入股和联营联建等形式使用集体建设用地。四是通过征地留用地制度将一定比例的农地，转为非农经营性建设用地。这些土地留给被征地的村集体经济组织用于发展非农产业开发。

第二，改革集体建设用地交易制度，建立城乡统一的建设用地市场。现行体制规定集体建设用地是不能直接进入市场交易的，而必须先通过征地转为国有才能进入市场。这个规定使地方政府垄断了土地一级市场，先是以垄断低价（征地价）获得集体土地，转手以垄断高价（出让价）卖给开发商或别的土地使用者，其实质是剥夺了农村集体农地发展权。这个制度阻碍了社会主义市场经济的发展，阻碍了平等竞争，损害了农村集体的根本权益。这个制度的实施使农民难以分享土地增值收益和城镇化发展的成果，又阻碍了城镇化和社会主义新农村建设。建立城乡统一的建设用地市场，就要允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，与国有建设用地一样直接进入市场交易，实现同地同权同价。卖给农村集体以外，企业法人开发的可参照国有土地出让的相关程序，转让给集体经济内部的企业开发的只要符合农民意愿并进入市场交易平台，可简化相关手续，降低流转成本。建立城乡统一的土地市场，必须加快建立城乡统一的土地市场交易所和相应的配套机构；建立城乡统一的建设用地市场，还必须实行城乡建设用地增减挂钩，允许农村土地整理、宅基地归并、置换节约的土地和市域范围内耕地占补平衡后节余的建设用地进入城乡统一的建设用地市场流转。

第三，改革完善农村宅基地制度，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。农地承包经营权流转已经实施，宅基地只能在小范围内流转，现在要探索宅基地制度的改革，选择若干试点，慎重稳妥推进住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。农地承包经营权和宅基地使用权，包括其地上的房产是农民仅有的可以抵押的资产。这样做将盘活农民存量资产，极大地激活农业内在活力。2008年党的十七届三中全会决定开展的农村土地确权，登记、颁证工作正在全国有序开展。这项工作将为农地承包经营权和住房财产权抵押、担保、转让奠定了扎实的基础。

这三项改革，即建立农地发展权，建立城乡统一的建设用地市场，集体建设用地获入市的平等交易权以及住房财产权抵押、担保、转让，都是涉及制度层面的问题，可以毫不夸张的地说，这是中国新一轮土地制度的改革。解放初期的土改为第一次土地制度改革，改革开放时期的家庭联产承包制为第二次土地制度改革，那么这一次则是第三次土地制度改革了。这次土地制度改革与前两次土地制度改革一样，在解放生产力，完善社会主义生产关系上将产生巨大的历史性影响，发挥重大的作用。一是农民成了土地的真正主人，从而有利于调动几亿农民发展社会生产力的巨大积极性，把生产迅速搞上去。二是农民有了一块自己的财产收入，从而有利于加快农村城镇化和社会主义新农村建设。把农地发展权还给农民，按新用途计算征地补偿费，这必将大幅度增加农民财产性收入；加上集体建设用地进入市场流转，与国有土地同地同权同价以及家庭承包经营权的流转和宅基地使用权的流转抵押融资，等等，都将使农民收入大幅度增加。这样进城农民有了一笔城镇化“成本”或“原始”资本，可以租房或买房安家就业，也可以作为“原始”资本进行创业。留在农村则可以用于加快农业现代化和新农村建设。三是农村非农建设用地进入市场流转，加上城乡建设用地增减挂钩，允许农村土地整理，宅基地归并置换节约土地和耕地占补平衡，节余建设用地指标，进入土地市场流转，将大幅度增加城乡统一建设用地市场的有效供给，从而有利于建立房地产市场宏观调控的长效机制。上述改革为我国挖掘土地潜力，提高土地利用率，增加城镇建设用地有效供给提供了一个现实的有效途径。四是新一轮土地改革不仅将激活农村经济，而且将带动整个国民经济的发展。可以预见，几亿农民土地资产的盘活、流转，必然带来资产的重新组合和资源的优化配置，引发城乡经济的大发展和收入水平的大提高。这就为扩大内需，转变经济发展方式打下真正现实的物质基础。endprint

土地制度的这一大变革、大改革需要《宪法》、《土地管理法》、《土地承包法》、《城市房地产管理法》、《物权法》等法律、法规和政策作必要的修改、调整。这样才能从制度和法律层面保障农民的财产权，保证这一轮土地制度改革的顺利实现。

（责任编辑：晓亮）

Abstract： he essence of the urbanization is the urbanization of the people， in the final analysis， its the urbanization of the peasants Nonetheless， during the process of the urbanization， a great amount of farmland is turned into urban construction land our “No” makes sharp increase of the number of peasants who lose territory， job， and guarantee he roots of the problem that rights and interests of peasants are damaged is the hysteresis of the land acquisition system for farmers， which doesnt fit well with the request of evolving new urban and rural， relationship between industry and agriculture and the development of the socialist market economy In order to change this situation， we should give the right of development of farmland back to peasants， make collective construction land entering the land market just like the stateowned land， reform the homestead system for the countryside and carry forward the mortgage， guarantee， and transfer of farmers housing property right carefully

Keywords： Urbanization；the Right of Development of armland； the rading Right of Collective Construction Land Entering the Land Market； the Right of Mortgaging the omesteadendprint