无锡市社区治理模式的优化与机制创新

中共无锡市委党校课题组

社区作为社会治理的终端，在治理框架中处于“承上启下”地位，在治理实践中承担着多种角色和任务。如何构建多元共治社区治理结构和运行机制是基层社会治理必须解决的现实问题。近年来，无锡市积极探索建立扁平化社区管理服务模式，形成了基层社会治理的“无锡样本”，并被评为“全国社区管理和服务创新实验区”。

一、无锡市创新社区治理的积极探索

治理结构创新。为了调动社区各相关主体参与社区管理，构建多元共治共享的社区治理结构，无锡着力构建的“1+2”的治理结构（“1”即“社区党组织”；“2”即“社区居民委员会”、“社区事务工作站”），实现分工不分家、围着服务管理转。社区党组织是领导核心，牵头抓总；社区居委会负责居民自治，集中民意，反映居民诉求；社区事务工作站专司党和政府下沉的事务，提供为民服务，三者的关系是“一个核心、三位一体”，并实行了40%左右的人员交叉任职，初步形成了在社区党组织的统一领导下，社区居委会、社工站、社区社会组织、物业公司、业委会多方携手，多元共治、分享的基层社会治理新格局。在此基础上，通过共驻共建和谐社区，共创共享和谐成果，将其他驻社区单位的作用发挥起来，形成了统筹联动的社区管理新格局。2012年，无锡市开展基层组织活动年，通过构建以基层党组织为核心，村（社区）自治组织、基层综治组织、基层群团组织等共同参与的“1+3”“大组织”建设格局，有效凝聚起各类组织的整体优势，优化了基层治理结构。

治理模式创新。面对社区功能弱化、居民参与弱化和居民自治弱化的现实问题和矛盾，无锡市更新社区工作理念，变传统管制为现代善治，变被动应对为贴近服务，变分散管理为集约管理，变手工操作为信息化支撑，在社区引入扁平化管理模式。扁平化社区管理旨在突破条线界限，整合各类资源，实现集约管理；增大管理幅度，减少纵、横向传递，实现管理服务零层次；实施贴近式服务，实现信息化支撑，全面提升服务效能。在具体实践中，形成了“一平台、三机制”的社区扁平化管理基本构架。“一平台”即城市社区事务工作站和一站式办事大厅所形成的工作平台。依托城市社区事务工作站，将24类88项行政事务下沉到社区统一办理。“三机制”即“一人多岗”机制，实现社工站人员从单一工作到综合服务的转换；“分片包干”机制，落实了社区干部联系居民的责任，防止了社工站机关化，实现了为民服务贴近化；“信息共享”机制，实现了各业务系统数据交换与共享，市、区、街道、社区四级联接，让服务更“快捷”，管理更有效。实践证明，这一模式贴近社区居民需求，彰显人性化服务理念，也符合“小政府、大社会”的现代化社会治理趋势。

治理方式创新。无锡市各社区根据社区扁平化管理工作要求，不断创新社区治理方式，涌现了一批行之有效的治理方式方法，各社区均采用卡（居民联系卡）、牌（分片包干公示牌）、箱（居民联系箱）、话（民生热线电话）、网（QQ群和社区网站）、民情日志等多种形式，实现了“民有所呼，我有所应”。通江街道“试水”社区微博扩大服务覆盖面，使社区居民有了一个“织围脖”跟社区负责人直接对话交流的平台；太湖街道尚贤社区首创“四方联席会议”，定期邀请社区党总支、居委会、物业公司和居民代表与会，搜集居民关心的热点难点问题，以最快速度解决遇到的各种难题；北塘区总结推广的“民情恳谈会”、“社区议事会”，产生了良性互动，也对社区管理起到了监督作用。新区江溪街道景渎社区探索“三类工作方法”，分别是“150片长工作制”、“民主决议责任制”和“矛盾调解理性循环治疗法”。

二、当前社区治理面临的主要挑战

治理主体发展不均衡。无锡社区治理发展还极不均衡，政府的角色还是占有绝对主导地位，而市场、社会和居民等治理主体还很弱，大部分社区事务还是由政府在包办。街道有意识、有规划地倡导和推动社区居民自治，引入和自发培育社会组织、群众团队，引导居民自主参与社区公共事务，但社区组织行政化导致社区功能行政化，使社区自治功能时有缺失，自治能力较薄弱。就市场主体企业而言，其本质是为了获得最大利润，而社区中的大多数服务项目通常是无利或微利的，这就造成以营利为目的的企业不会主动参与社区治理。同时，对于那些能纳入大联动平台的社会化管理公司和民生服务类公司，因街道对他们的准入门槛较高、考核较多、监督较严，因而积极性并不高。而一部分居民的个人利益在单位不在社区。由于居民与居民之间、居民与社区之间利益相关度弱，而社区掌握的权力和资源有限，这就导致居民参与社区治理意愿不高。

居民自治机制不完善。调查中发现，现在通常情况还是由政府给居委会分派任务去解决问题，而不是居民自己解决自己的问题。究其原因，除了居民自治意识不强，自治水平不高的原因外，主要是居民自治机制的不完善。根据居民自治组织法规定，社区居委会是城市基层群众的社区性自治组织，是连接政府与基层社会的重要组织。这就从本质上决定了居委会应当更多地以自觉的姿态投入到管理社区自治范围内的事务。但在现实中，居委会事实上承担了相当多的国家行政功能，有些居委会的主要工作就是为了应付街道等行政机关下压的任务，开展社区公益事业功能的削弱，在很大程度上丧失了自治组织的性质。在居民委员会选举过程中，由于推行民主选举不力，影响居委会权威，社区自我管理、自我服务、自我教育的“三自”缺乏群众基础。除了居民委员会自治组织之外，有些地方也探索了建立居民议事和监督的有效形式，但这些探索还不成熟，还没有规范化、制度化。

利益表达诉求不通畅。当前社区利益诉求渠道狭窄乃至缺失的问题仍然比较突出。不可否认，既有的制度安排还不能很好地容纳和反映利益表达状况，渠道不宽、不畅的情况严重影响着群众正常诉求，尤其是个别社区干部出于“政绩”、私利等考虑，隐瞒下情、掩盖矛盾、堵塞言路、压制民意，居民的呼声往往不能及时反映到上级党委政府那里，出现了由于诉求渠道堵塞而使矛盾激化的情况。

财权和事权的不匹配。随着社会管理重心的下移，许多行政事务下沉到社区。由于管理层次比较多，人、财、物到街道这个层级基本就下不去了，没有真正实现“权随责走，费随事转”。无锡市现在每年拨出3434万元经费给社区，然而，这些经费主要保障社区办公支出和社区工作者的待遇。工作经费根据所辖人口，由最初的几百元提高到目前的8万、10万、12万元；社区工作者补贴由最初的每月几十元提高到现在的1500、1300元。有些条件比较好的社区，如以前村转居型社区，原有一些集体资产，也面临保值增值问题。这些社区除了必要的人员和办公经费支出外，用于居民身上的各类补贴较大，经费压力也比较大。而一些社区除了财政每年给社区拨付工作经费外，没有其他的收入来源。因此只能勉强维持社区日常支出，有时想给群众办些实事、好事，苦于没有资金，长期处于一种心有余而不力不足的尴尬局面。endprint

三、完善社区治理结构与运行机制

进一步改革完善社会治理结构。在原有“1+3”社区治理模式的基础上，进一步完善社会治理结构，构建“1+3+1+多元参与共建”的“一核多元”社区治理模式，即第一个“1”为社区党委（或党支部），“3”为社区居委会、业主委员会、物业公司，第二个“1”为社区服务站，同样加上“社区社会组织为补充、驻社区单位密切配合、社区居民广泛参与”。通过对社区组织结构创新，进一步强化社区党组织的领导核心地位，使社区多元利益主体在党组织的统筹协调下，形成多元互动、优势互补、共建共享的社区治理新格局。在一些成熟的或有社区资产的社区，可以借鉴现代企业的治理结构，在社区层面建立社区理事会（议事会）和社区监事会。由社区居民、驻区单位、社会团体等热心社区工作，参与能力较强的各方代表组成社区理事会议事、决策。社区监事会是社区成员代表大会闭会期间的常设民主议事监督机构，它由辖区内热心公益、议事能力强、为人正派的党员代表、人大代表、政协代表、知名人士、居民代表、单位代表等各方面人员组成。

进一步完善居民自治机制。推动居民自治有助于激发社区居民的主体意识、权利意识、社区意识和民主意识，从而增强居民对和谐社区建设的责任感。要完善居民自治机制，不断提高民主决策、民主管理和民主监督的水平。一是要健全居民自治会议制度。要制定和健全完善“社区居民代表会议、社区事务协商议事会、社区听证会、社区协调会、社区评议会”五个会议制度的意见，进一步明确五个会议的议事原则，逐步使居民自治走上了制度化、规范化、法制化轨道，并将社区居民的有序参与不断引向深入。二是要完善居务公开工作。要制定和完善社区居务公开制度的意见，进一步明确有关居务公开的内容、形式、时间、程序，积极推进居务公开制度化、规范化和程序化，切实保障社区居民的知情权、参与权和监督权，增强社区居民的民主自治意识，进一步推进社区民主政治建设。三是要完善居民委员会选举机制。要依法组织推举选委会、选民登记、选举居民代表、提名候选人、投票选举等五个关键环节，使居民委员会选举的参选范围不断扩大，选举投票率不断提高。要将扩大民主参与贯穿选举全过程，充分尊重居民意愿，认真组织召开居民会议，争取更多居民参与民主讨论和决策。

进一步完善利益诉求维护机制。要围绕“倾听民声、广纳民意、集中民智、为民服务、取信于民”宗旨，构建群众诉求表达的多维立体机制，使不同群体的诉求能充分表达、平等协商，并能够得到及时快速合理的解决。首先，要加强和完善信访制度建设。要明确信访部门的权力和职责，并建立健全群众诉求信息处理平台，使群众能够通过网络、电话、邮件等各种途径有效地表达自己的利益诉求。其次，要构建信息化的诉求平台。要跟进网络化、信息化的建设与管理步伐，通过网络平台、移动通讯平台的建设，实现人民群众与政府部门的互动，形成多维度的诉求表达渠道。再次，要完善领导下访和接访制度。通过直接的或间接的多种方式，拓宽与群众联系的渠道，下情上传、汇集民声。保障群众话有处说，怨有处诉，难有处解，事有处办。第四，要健全司法救济机制。无救济即无权利，当群众利益诉求表达受到非法阻碍，应赋予群众通过司法程序进行救济的权利。最后，要充分发挥社会组织的利益表达功能。政府应当逐步减少对社会组织的直接管理与控制。提升政策过程的开放性，积极引导各类社会组织参与进来，为其发挥表达功能提供空间。

进一步完善社会资源整合机制。利益的分化，多元化主体力量的存在，意味着治理一定是多种力量参与的结果，单一的某种力量无法完成基层治理重任。因此，要构建基层治理网络，统筹社区党政资源、社会资源、市场资源、群众资源，实现社区各方上下联动、共建共享的良好局面，形成国家治理资源与民间社会治理资源的衔接与互动。政府在加强自身建设的同时应积极培育民间社会治理资源，积极培育和组建社区资源整合的新载体，如培育各类正式或非正式的社区民间组织（或团队），组建业主组织、成立营利和非营利性社区专业服务机构，建立社区志愿者队伍、社区公共服务协会，发挥它们各自的资源整合优势，满足社区居民多方面、多层次的需要。

进一步完善社区经费保障机制。科学、合理的财政经费保障机制是城市社区治理的重要基础。从当前来看，社区治理的经费保障机制还不完善，社区正常运转的财政投入不足。因此，要不断完善“费随事转”工作机制。要严格实行社区公共服务事项准入制度，凡属于基层政府及其职能部门职责范围内的事项，不得转嫁给社区居民委员会；凡依法应由社区居民委员会协助的事项，应为社区居民委员会提供必要的经费和工作条件；凡委托给社区居民委员会办理的有关服务事项，实行权随责走、费随事转。同时，要提高社区运转经费补助标准，建立社区经费正常增长机制。要加大社区工作人员经费投入，提高社区工作者报酬待遇。要建立健全多渠道、多元化资金投入机制。除了市区两级财政正常的投入外，相关部门争取的项目建设资金也要重点向社区倾斜。要鼓励各级党政部门和有关单位结对帮扶社区，鼓励和引导企业和个人以资金、物资、技术等方式支持社区建设，逐步形成以政府公共财政投入为主体，有关部门投入为辅助，居民自愿和社会各界捐助为补充的社区建设多元投入机制。

（课题组组长：肖新岳；成员：谭军、吴文勤）

责任编辑：黄 杰endprint