“十二五”规划中期评估：问题与对策

程冰　沈正平

我国从“十五”时期开始建立五年规划中期评估制度。实践证明，通过开展五年规划中期评估，有利于及时掌握变化中的国情和区情，调整和确定政策导向，从而推进经济和社会持续健康发展。

一、区域“十二五”规划中期进展情况及存在问题

区域“十二五”规划中期进展情况各地有较大差异，并程度不同地存在一些突出问题。

指标完成情况及其问题。区域“十二五”规划纲要所建立的指标体系，一般包括经济增长、经济结构、科技创新、改革开放、人民生活、公共服务、资源环境等主要领域，确定的主要指标有30项左右，其中又分为预期性指标、约束性指标两大类别。与以往五年规划指标实现程度相比，“十二五”规划前三年实施情况总体上比较顺利，具有良好的实施效果和发展态势。但不同地区在不同指标上，实现程度不尽相同。就比较来看，大多数地区在指标完成上存在以下主要问题：一是预期性指标中，居民收入增长指标绝大多数地区没有能够如期完成目标，只有少数发达地区（如沿海某些地区）居民增长速度快于经济增长速度；服务业增加值占GDP比重指标，仅有少数发达地区、特别是特大城市（如某些直辖市）已达标，而绝大多数地区完成难度甚大；自营出口、实际到账注册外资等指标，绝大多数地区未达标；R&D经费支出占GDP比重指标，发达地区完成情况较好，但中、西部欠发达地区与预期目标相比普遍差距较大。二是约束性指标中，城乡基本社会保险覆盖率、新增保障性住房等指标，普遍未达标；单位GDP能耗下降率、主要污染物排放削减率等指标，普遍未达标；森林覆盖率、森林蓄积量、城市绿化覆盖率等指标，大部分地区未完成。另外，区域内自行制定的其他约束性指标，有的地区已完成，有的地区则完成难度较大。

任务完成情况及其问题。区域“十二五”规划纲要中提出的重点任务，一般涉及经济结构调整、城乡统筹发展、民生保障和改善、社会事业发展、资源节约和环境保护、优化空间开发与产业布局、深化改革开放等。与以往五年规划任务完成情况相比，通过三年来的实施，总体上较好完成了各项任务的序时进度，呈现出稳中向好的发展态势。但不同地区在不同任务上，完成状况参差不齐。目前，大多数地区在任务完成上面临以下突出问题：一是经济结构性矛盾突出。传统产业比重偏大，真正意义上的现代产业体系还没有形成。工业结构层次不够高，新兴产业发展滞后，服务业比重偏低，现代农业发展不充分。二是经济下行问题突出。受后国际金融危机的影响，国际市场需求减弱，出口普遍下降，经济增长趋缓；城乡居民收入增长缓慢，居民消费水平较低，全社会固定资产投资不足，就业形势相当严峻。三是城镇化和城市现代化水平较低。新城扩张普遍过快，老城改造相对滞后，新老城区发展不够协调，城市现代化水平不高；城乡二元结构问题突出，城乡基本公共服务均等化水平较低；土地城镇化大大高于人口城镇化，城镇化质量普遍较低。四是资源和环境压力巨大。长期形成的高投入、高污染、低产出、低效益的传统经济增长模式未能得到根本改变；节能准入和落后产能退出机制尚不完善，降低能源资源消耗和减少主要污染物排放的形势依然严峻，完成节能减排任务相当艰巨；可利用建设用地越来越少，供需矛盾十分突出；环境污染比较严重，生态环境保护形势不容乐观。

二、推进“十二五”后期

区域规划有效实施的对策建议

强化规划评估的法律地位，加强评估成果的充分应用。开展中期评估是实施五年规划的必要环节，也是我国法律法规所规定的必要程序，更是法律赋予各级人大常委会的重要职责。因此，要进一步明确和强化规划中期评估的法律地位。同时，还要不断加强中期评估成果在“十二五”后二年规划实施中的应用。这种应用集中体现在两个方面：一是作为调整完善规划的科学依据。在国内外发展环境均发生重大变化的情形下，各地区要根据实际情况调整与完善“十二五”规划的目标与任务，这是实现区域科学发展的必然要求，也是发挥中期评估纠偏作用的重要体现。二是作为政府绩效考核的重要依据。规划中涉及的有些预期性指标可以通过定量分析与预测得出，而改革开放、科技创新等指标和任务完成进度具有时间上的不可控性，这些方面不宜作为政府绩效考核的依据；事关政府重要职责的一些领域，如约束性指标、重大民生工程项目等要列入政府绩效考核。将评估成果与政府绩效考核相联系，把评估结果作为分配资源的依据，可以提高政府在优化资源配置中的科学性。

突出区域特色，因地制宜调整制定规划目标任务。开展“十二五”规划中期评估工作，虽然需要贯彻落实国家和上级规定的相关要求，但各地区在具体评估过程中大可不必完全拘泥于此，特别是对于那些设定的预期性指标与目标，更不必面面俱到，而应当根据当地实际，着重评估和确定具有地方特色、对地方发展有重大影响的那些指标，如反映转型升级、民生改善、资源节约和环境保护等方面的关键性指标或约束性指标。这些指标要予以高度重视，在中期评估报告中明确提出，分析问题原因并找出解决方法，从而使中期评估发挥其应有的作用。例如，江苏区域发展差异显著，苏北地区在自然条件、历史基础、工业化和城镇化进程、科学技术水平、基础设施建设等方面均与苏南地区存在很大的差异性，对该地区进行的中期评估和调整制定的规划目标指标，就必须因地制宜，力求符合苏北地区的实际情况。所以，科学评估区域“十二五”规划中期实施情况，需要根据各地区的不同特点和不同水平，制定各自不同的规划目标和指标，明确各自不同的主攻方向和重点任务，并出台差别化的政策和措施，以实现区域“十二五”规划的有效管理。

顺应发展环境变化，适时进行规划评估结果的调整完善。我国区域规划评估工作尚处于初级阶段，还没有形成完善的规划评估体系。事实上，完整的规划评估体系应当包括前期评估、中期评估和后期评估。前期评估主要是对规划及其政策的科学性进行评估，以确定它们是否应该实施；中期评估是对规划的实施和完成情况进行评估，以确定规划是否合理以及改进措施；后期评估是评估规划和政策的实施效果，为今后制定规划和政策提供借鉴。这三种评估相辅相成，缺一不可。为此，各地区应当在总结中期评估工作经验的基础上，加速推进前期评估与后期评估工作，建立规范完善的规划评估体系。另一方面，规划评估的基本功能是促进规划实施，关键作用是引入规划调整机制，对规划纲要进行调整修正。但由于区域发展的内部和外部环境始终处于变化之中，具有难以预见甚至不可预见性，而且县级（县级市、区）及以下的五年规划，无论是以往自上而下、还是目前自下与自上相结合的编制方式，在规划编制过程中都可能存在先天不足的缺陷，缺乏一定的科学性和连续性。“十二五”规划实施以来，世情、国情发生了深刻而复杂的变化，当前我国发展进入新阶段，改革进入攻坚期和深水区，各地区都面临着前所未有的发展机遇和风险挑战。因此，客观形势要求我们既要充分利用好规划中期评估成果，又要根据国内外发展环境的新变化，对规划及时进行合理的调整与完善，使其始终保持与时俱进状态，从而确保“十二五”后期区域规划的有效实施。

〔本文系江苏省高校哲学社会科学研究重点项目（2010ZDIXM058）部分研究成果〕

（作者单位：江苏师范大学城市与环境学院）

责任编辑：彭安玉endprint