基层党组织在群体性事件中的作用发挥

中共上海市闵行区委组织部课题组

[摘 要]在城市转型发展过程中，不同的利益主体为维护各自的权益彼此之间进行交换、协商、合作、竞争，产生了大量的矛盾冲突。许多矛盾冲突表现出参与规模大、突发性强、影响广泛等特征，通常被称为“群体性事件”。本课题围绕“基层党组织在群体性事件中的作用发挥”问题，组织深入调查，进行理论分析，开展实证研究，提出建议对策。

[关键词]群体性事件；基层党组织；作用发挥

[中图分类号] D252 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2014）06-0038-03

改革开放三十多年给中国社会带来了大量物质财富的同时也导致了利益主体的分化、权利意识的增强和贫富差距的扩大。不同的利益主体为维护权益进行交换、协商、合作、竞争，大量的矛盾冲突随之而生，其中尤以弱势群体的维权行为更为激烈。此类矛盾冲突多表现出参与规模大、突发性强、影响广泛等特征，通常被称为“群体性事件”。此外，群众利益诉求的多样化，文化价值观念的多元化，社会结构的固化和流动机制的失灵，强势群体的傲慢与压制以及相关法律制度的不健全，都成为“群体性事件”愈演愈烈的某种原因。本课题围绕“基层党组织在群体性事件中的作用发挥”问题，组织深入调查，进行理论分析，提出建议对策。

一、基层党组织在群体性事件中作用发挥的经验分析

从上海市闵行区的调查发现，基层党组织在各类群体性事件中所发挥的作用差异较大，一定程度上影响了事件的发生发展过程。

（一）主要经验分析。第一，夯实基层组织建设是工作基础。当前引发群体性事件的问题主要发生在基层，因此，要防范群体性事件，必须强化基层组织建设。闵行区积极探索更加务实管用、灵活简便的基层党组织设置方式，如以社区群体性团队为依托的居民区党组织设置，将支部建在团队上，逐步形成“支部领导团队，党员融入团队，团队凝聚群众”的社区党建工作新格局。积极推进社区物业党建联建，积极发挥居民区党组织在协调居委会、物业公司、业主委员会等工作中的作用，形成“四位一体”合力。通过选派常规党建工作指导员和网络党建工作指导员，全力推进规模以下非公企业的组织覆盖和党建工作。加强了来沪人员领域党建工作，建立了动态排摸、组织覆盖和服务关爱等三项机制。同时，逐步建立以条块结合的枢纽式管理、资源整合的区域特征、服务有效的管理体制、分工明确的责任体系等为主要内容的新社会组织党建工作体系。

第二，畅通民意表达机制是关键渠道。群体性事件在初期，往往表现为一种隐性的、原子化的状态。如果缺乏释放的渠道，隐性的、个别的不满情绪和行为就会聚集，变成大量的、集中的社会不稳定因素，危及社会稳定。因此，应当疏通民意表达渠道，让群众通过正常的渠道、合法的方式表达意愿，及时释放不满情绪。闵行区委始终坚持在党的制度本源上，打通民主的上下通道。在区委层面，始终围绕全委会功能完善，确保权力由多数人向多数人负责；在基层党（工）委层面，始终发挥各类代表（委员）作用，确保决策科学民主规范；在村居党（总）支部层面，始终坚持党组织领导下的群众自治，保障群众的知情权、参与权、表达权和监督权。

第三，建立利益协调机制是重要抓手。闵行区基层党组织逐步依托党的组织网络，形成了多元利益协调的常态化机制，比如通过搭建“区委常委会议事会、街镇党政议事会、村（居）两委议事会、党员群众代表议事会”的平台，完善上级党组织研究下级党组织和基层党组织研究基层党员群众诉求的协商处理机制；创建基层党组织和党员群众诉求的分层分级处理反馈工作制度。通过机制建设，基层党组织可以便利地依托党的组织网络开展利益协调，对群体性事件的化解有重要作用。

第四，强化群众工作机制是有效方法。闵行区积极探索群众工作机制行之有效的形式和载体，全面推行党员干部“大走访”制度。“大走访”的主体是各级党员干部，联系的网络分四个层次，即每位区四套班子领导干部固定联系1个村或居民区党组织，每位区级机关处级领导干部联系1个村（居）党组织，各镇、街道、工业区的每位党政班子成员联系2-3家本地区规模以上重点非公有制企业党组织，基层党组织班子成员走访党员和困难群众。

（二）需要妥善处理的几对关系。一是对上与对下的关系。在群体性事件中，基层党组织的价值追求如果只对上负责，忽视了基层一线和实际民生，那么在群体性事件中的主观能动性就会受到影响。其结果往往是，遇到棘手的群体性事件，基层党组织就束手无策，或希望上级党组织拿出办法，按上级部署和要求去处置突发事件。由此，对上保持高度一致与对下充分负责的有机结合，是基层党组织迫切要解决的重要问题。

二是权利与义务的关系。很长一段时间内，党组织对党员的要求较多，而对党员的权益关注较少。在群体性事件中，个别基层党组织要求党员带头履行义务，倾听党员合理诉求的少，导致个别党员在处理群体性事件中不愿意作贡献。因此，基层党组织不能忽略党员的权益维护和自身价值的实现，要努力做到党员权利与义务的统一，功能与需求的统一，模范带头与个体关怀的统一。

三是合法与合情的关系。按有关的法律法规依法处置群体性上访事件，是解决问题的根本之路；引导群体性事件中的当事人走司法解决途径，是减少或降低上访率，处置和化解群体性事件的有效途径。同时，也不能忽略必要的人文关怀。个别基层党组织在协助有关部门化解群体性事件时虽合法、合理，但不合情。基层党组织要在依法办事的前提下，发扬善于做人的工作的优势，将思想政治工作与法律手段有机地结合起来。

四是治标与治本的关系。在依赖于责任追究或制度惩罚机制的同时，不能忽略平时基层基础工作。看似“突发”的群体性事件，其原因恐怕还得从平时工作中去寻找。如果过多依赖于事后的治标，忽视对实际工作中根本性问题、薄弱环节的纠正，那么处置群体性事件往往会停留在表面。因此，基层党组织要抓好基层基础，注重固本强基工作，是从源头上防止群体性事件发生的重要环节，正确处理好治标与治本的关系。

二、基层党组织在群体性事件中的功能定位

（一）基本原则。一是主动性原则。突发的群体性事件中，在时间紧迫的情况下，基层党组织能否发挥主动性往往至关重要。二是嵌入式引导原则。基层党组织在群体性事件中要充分借助组织网络，开展嵌入式引导，广泛地动员、沟通、说服。三是群体性原则。基层党组织能否在群体性事件中发挥积极作用，归根结底决定于其与群众的关系是否紧密。

（二）功能定位。第一，“信息收集器”的功能。群体性事件多具有突发性，发展形势瞬息万变，只有基层党组织才能及时有效地感知这种变化。基层党组织必须承担起“信息收集器”的功能，一方面要准确了解居民的利益诉求、迫切需求；另一方面也要及时掌握群众中的各种不同意见和思想动向，并以组织的名义通过正规的渠道及时向上反馈。

第二，“群众代理人”的功能。大多数群体性事件都源于利益纠纷，在处理过程中，基层党组织必须以居民利益为出发点，充分尊重并坚决维护群众的合法利益和权利，不仅是经济利益，更重要的是社会权利。需要注意的是，基层党组织要冷静客观，具有分辨能力，区分出合法合理诉求和不合法不合理诉求，代表大多数人正当的利益和权利。

第三，“沟通诉求站”的功能。在群体性事件中，基层党组织一方面作为上级组织和群众之间的沟通平台，向下传达精神、宣传政策，向上反馈信息、反映意见；另一方面作为不同利益诉求群体之间的沟通平台，深入了解各种态度想法，组织协商沟通。在形势变化而上级指示不够及时的情况下，基层党组织还要敢于扮演“决策机构”的角色，及时召开委员会议或全体党员大会，做出恰当的决定。

第四，“情绪减压阀”的功能。群体性事件中集体行动的氛围，往往会导致盲目、非理性的过激行为。这就需要基层党组织充当“减压阀”，尽力预防并制止各种过激、极端行为。党组织负责人要在信息收集的基础上客观地分析、理智地判断。党组织可以采取各种沟通手段对群众的情绪进行疏导，对可能发生的极端行为，要千方百计加以制止。

第五，“舆论引导者”的功能。基层党组织或许无法解决深层次的社会问题，但可以尽力引导事件向良性发展，引导群众以合法的、非暴力的手段化解矛盾、缓和冲突、解决问题。如果对立双方还可能沟通，就引导他们采取协商谈判的方式寻求共识；如果双方矛盾尖锐无法沟通，可以引导其在法律的框架内寻求问题的解决。

第六，“前置预警器”的功能。基层党组织要改变自己在群体性事件中总是充当“救火队员”的处境，要善于整合体制内外的各种力量，建立一种对社会矛盾苗头初显时就能够对其性质进行有效识别的机制，并对一些可能被激化的社会矛盾进行及时的预警。从某种意义上说，“前置预警器”功能的发挥是当前控制群体性事件恶性发展的重要基础。

（三）基础与依托。第一，构建工作网络，紧密联系群众。紧密联系群众是基层党组织开展所有工作的基础。党组织主要通过党员与群众联系，一方面要加强党员的思想教育，发挥党员的主动性与群众进行广泛沟通，倾听群众呼声、反映群众诉求，增强党组织的影响力；另一方面，要在群众中广泛发展包括楼组长、志愿者、活动骨干、群众领袖等在内的积极分子，符合条件的可以吸收入党，扩大党组织的代表性。

第二，关注民生问题，重视群众利益。满足群众的现实需求、维护群众的切身利益是基层党组织获得群众信任的基本条件。基层党组织要切实做到以人为本，关心群众疾苦，解决民生困难，而不是一味强调经济发展至上。借助党组织工作网络细致了解不同类型居民的生活需求、利益诉求，在力所能及的范围内解决问题，或者为群众代言，及时向上级反映群众的要求和意见，切实维护居民权益。

第三，依托组织网络，发挥核心领导作用。基层党组织应发挥领导核心作用，依托组织网络，带动各类力量共同解决问题。在城市基层社区“四位一体”的组织体系中，党组织既可以通过居委会、业委会等构建丰富的信息渠道，也可以通过居委会、业委会的工作，增强居民的自我管理、有序组织能力。在农村社区和企事业单位，基层党组织也要有效整合村委会、工会等各类组织，合作开展工作。

第四，发扬党内民主，监督领导成员。基层党组织领导班子成员的品质、能力和经验也是影响党组织作用发挥的重要因素。如果党组织书记在面对巨额集体财产时持身不正，在做出决定时考虑不周，在调解纠纷时处理不公，都会极大地影响干群关系。这就需要基层党组织一方面通过制度性渠道对领导成员有效监督，并设置具体的处罚措施；另一方面通过民主协商程序对党组织的决定进行充分讨论，避免出现“一言堂”、朝令夕改、颠倒黑白等情况。

三、需要进一步思考的深层次问题

近年来各类群体性事件，大多与具体的利益诉求有关，就其表现形式而言，往往都嵌入在干群关系、劳资关系、新旧二元关系（城乡关系与新旧上海人关系）以及利益群体关系中。基层党组织在化解群体性事件时，不仅要思考具体的“战术”问题，而且有必要从战略层面来思考更深层次的问题：

一是基层党组织在劳资关系协调中如何发挥集体协商“赋能者”作用。劳资关系出现紧张的根本原因在于劳资双方集体协商的困境，需要通过工会的力量来与资方就工资、劳动待遇等开展协商。但在现实中，许多企业的工会都处于边缘化状态，缺乏代表劳方与资方谈判、协商的能力。基层党组织必须通过学会融入现代企业治理结构、开展集体学习等方法，为工会发挥集体协商作用提供重要保障。

二是基层党组织在干群关系调节中如何发挥“缓冲层”作用。当前，各级政府承担了大量的公共治理和公共服务职能，并成为社会利益结构调整的重要参与者。如果干群间的一些紧张现象长期得不到缓解，就有可能引发群体性事件。而基层党组织由于其位置的独特性（一方面与公共治理结构相连，另一方面又与群众相连），必然会成为干群关系调整中的重要“缓冲层”。调研发现，现实中“缓冲”功能的有效发挥还需要一些深层次的条件，比如基层党组织网络与各级治理结构的密切相连、党的组织体系与基层民主网络的密切相互嵌入等。

三是基层党组织在新旧二元关系中如何发挥“沟通者”作用。未来几年，闵行的社会流动还将日益加速，两个“二元结构”日益交融，新旧二元结构之间在相互认知以及对待公共产品配置的态度上都存在较大的分歧。如果新旧二元结构间相互理解、相互认同的新格局无法形成，就有可能会成为群体性事件引发的重要导火索。因此基层党组织极有必要通过开展城乡一体化党建、构建新旧上海人间的和谐沟通机制等路径来促进相互沟通。

四是基层党组织在不同利益群体间如何发挥利益“整合者”作用。现代社会是一个利益多元化的社会，如何整合不同群体间的利益成为党和政府的重要责任。在这方面，基层党组织同样可以发挥许多功能，比如为不同利益的表达提供平台、促成利益相关者谈判、妥协等。本次调研发现：基层党组织要有效地发挥利益“整合者”功能，不能仅仅依靠自身的组织力量，还要充分动员基层党组织的各类外围群众团队开展工作，这样才能更好地发挥多层次的利益整合功能。

责任编辑：赵 菲