发展视角下我国流动儿童福利政策研究

周晓焱

(东北石油大学人文科学学院，黑龙江大庆，163318)

联合国儿童福利基金会在2012年2月发布的《2012年世界儿童状况报告:城市化世界中的儿童》中指出，广大发展中国家正处在城市化快速发展的进程之中，但相当数量的生活在城市中的儿童难以享受城市生活带来的便利，包括上学、就医和就业等基本公共服务，甚至随时面临可能被驱逐的威胁。［1］尤其对于发展中的大国中国而言，如何排除长期二元分化的计划经济体制上形成的制度性和非制度性障碍，使得流动儿童群体获得平等的生存和发展的能力与空间，就成为了摆在政府和理论界面前的一道难题。

一、流动儿童与流动儿童福利政策

(一)流动儿童

流动儿童是我国城市化进程中，跟随监护人在户籍地以外的地方较长时间(一般指半年以上)生活的儿童。2013年5月公布的《我国农村留守儿童、城乡流动儿童状况研究报告》指出，我国城市中流动儿童规模为3 581万人，有近一半的城乡流动儿童在外“流动”的平均年数占他们年龄数的比例高于50%，其中大龄流动儿童和学龄前流动儿童增加速度较快。［2］

(二)流动儿童福利政策

流动儿童福利政策主要指政党和国家等公共权威组织为保证流动儿童健康发展，保证流动儿童获得最大利益的规则体系和行动体系的总和，主要包括流动儿童基本生存保障政策、流动儿童保护政策和流动儿童发展政策三大组成部分。［3］

目前，我国已基本形成了覆盖面较为广泛的流动儿童社会福利法规政策框架，对流动儿童的安全保护、教育、医疗等最基本的公共服务需求予以回应，并初步规定了政府和民间组织在其中的法定责任和基本行为准则，体现了我国政府对流动儿童成长这一问题的高度关注(见表1)。

表1 我国流动儿童社会福利政策体系简表

二、发展视角下我国现有流动儿童福利政策的缺陷

在取得上述进步的同时，我国流动儿童福利政策依然处于构建的初始阶段，国家出台的流动儿童政策多为原则性和临时性政策，而细化的地方性政策由于更多考虑户籍儿童的利益而略显保守。所以，我国流动儿童福利政策总体上还停留在对流动儿童基本生存需求满足的程度上，而对流动儿童的发展性福利服务需求认识不够。

(一)我国流动儿童福利政策决策缺乏顶层设计，阻碍流动儿童发展的制度性和非制度性障碍依然存在

长期以来，我国现有的流动儿童福利政策还没有摆脱“补缺型”的社会政策设计理念，目的是在其他一切救济手段都失效以后，把社会福利政策作为最后安全网来使用。因此，我国流动儿童福利政策倾向于对流动儿童最基本的生存需求的满足，力图用最小的成本和简单统一的方式解决问题，使得我国流动儿童社会福利政策的决策理念存在很大的保守性，难以提出有突破性和创新性的政策倡议。同时，由于地方政府所提供的基本公共服务主要是为了满足本地户籍居民的需求，尤其是基本公共服务资源是和居民户籍紧密联系在一起的，也就产生了作为“既得利益者”的城市户籍人口与“新市民”的流动人口在争夺优质公共服务资源上的矛盾［4］。没有制定全国统一的基本公共服务待遇、标准和服务转移规则，又存在社会福利政策与社会福利行政的条块分割，也就不可能不使地方政策与中央政策之间产生矛盾。同时，处于不同成长阶段的流动儿童有着不同的发展任务，处于同一成长阶段的流动儿童也有着多样化的福利需求，所以低水平的政策设计难以满足保障流动儿童日益多样化的社会福利需求。

(二)我国具体流动儿童福利政策设计的临时性和应急性明显，缺乏以促进流动儿童发展为目的、长期稳定的政策规划

一方面，由于长期形成的以户籍制度为基础衍生的制度惯性和社会心理的影响，使得城市基本公共服务的获得资格与服务方式不可能在短期内改变。同时，由于流动儿童主要是由农村向城市、不发达地区向发达地区流动，不同流入地面临的压力和需求也不尽相同，相比北、上、广等一、二线城市，三线以下城市对流动儿童平等接受基本公共服务采取的往往是比较宽容和接纳的态度，但一、二线城市出于财政资源和地方民意的现实要求，往往在这些方面的限制和变相限制颇多。另一方面，流动儿童福利政策不能“一定了之”，一定要根据经济社会发展的实际，不断地调整和完善流动儿童福利政策。如规范流动儿童接受公共教育服务的规范性文件——《流动儿童少年就学暂行办法》就“暂行”了15年之久，这显然会与实际需求产生差距。同时，现有的流动儿童福利政策缺乏细化的政策条文和实际可操作性，如劳动法规定禁止未满16岁的儿童就业，但义务教育在15岁就结束了，期间有一年左右的时间儿童处于教育与就业的空窗期。这也就使得多数处于中下层生活状态的流动儿童难以接受，也使得管理部门在执法过程中处于尴尬的境地。

(三)现有流动儿童福利政策对流动儿童发展权的实现缺乏组织和资源保障

由于计划经济体制的影响，流动儿童福利的管理职能分散在民政、教育、人保、工青妇组织等部门，缺乏统一的流动儿童福利行政管理机构，而民间儿童福利服务组织发展滞后，也难以弥补政府社会行政能力的缺陷。加之，我国流动儿童福利服务和管理队伍建设素质低下，尤其是缺少护理康复师、心理治疗师、社会工作师等专业人员，难以保障流动儿童生理心理健康发展、知识水平和职业技能的提高。同时，从儿童福利经费的使用看，其经费往往分散于多个部门的预算之中，而各个部门又有其不同的工作领域和工作重点，使得有限的经费难以做到集中使用。此外，由于我国儿童的流动方向比较集中(均是由内陆向沿海、由农村向城市、由小城市向中心城市)和儿童福利的属地化管理，使得各级政府(尤其是地方政府)的儿童福利服务经费分配，往往侧重于体制内的正式儿童福利服务机构和制度化的社会救助等领域。即使是对流动儿童群体有限的投入，也多是对流动儿童基本生存需求的满足，而对促进流动儿童发展具有显著作用的民间社会服务组织和非正式社会服务(民间互助、非正式教育培训等)领域的投资和政府购买明显不足。

综上所述，近些年来我国在保障流动儿童福利方面虽然取得了一些成绩，但阻碍流动儿童平等享受基本公共服务的制度性和非制度性障碍依然存在，尤其在推动流动儿童发展权实现，积累其人力资本和社会资本的教育、医疗保健、就业培训等基本公共服务方面的作用是比较有限的，远远无法满足流动儿童未来发展的需要。

三、发展视角下的流动儿童福利政策体系构建策略

党的十八大召开以来，关注民生问题解决的社会建设成为了党和政府施政的重要领域，在社会建设和社会福利政策创新的基础上，推动流动儿童福利政策的创新。1968年联合国就提出了“发展型社会福利”的观点，主张政府的社会支出不能仅仅停留在社会救济等安全网的构建上，应该更多地投入促进个人全面发展的人力资本和社会资本的积累之中，使得个人可以凭借自身能力的提高更好地适应社会。因此，对于弱势群体的流动儿童群体而言，儿童福利政策要以满足儿童的发展需要为出发点，应被看作是对人力资本与社会资本的投资，拓展了传统儿童福利政策关注的领域。联合国儿童基金会在《2011年世界儿童状况报告》中进而指出，以“继续教育、康复医疗和社会参与”为代表的流动儿童发展性权利实现，能够使流动儿童成年以后更有希望取得经济独立、参与社会事务，有助于结束贫困代际恶性循环和应对其面临的各种挑战，［5］这也是现今我国流动儿童福利政策转变的方向。

(一)以“发展”为出发点，转变宏观流动儿童福利政策的决策理念和顶层设计

首先，改变政策的决策理念。我国作为世界最大的发展中国家，随着人口红利逐渐走向终结，在儿童已经成为全社会的“稀缺资源”的今天，只要我们给予处于弱势地位的流动儿童以必要的福利支持，他们便存在向上提升的巨大空间，可以为经济社会发展做出更大的贡献。许多国家发展过程的经验和教训告诉我们，如果流动儿童群体的需求无法满足，则必将影响整个社会的融合和秩序，不利于经济社会的平稳发展。所以，我国政府应在解决流动儿童基本生存需求保障的基础之上，将流动儿童群体“短期、中期与长期”的福利需求有机结合起来，并根据流动儿童不同发展阶段的特殊需求有针对性地进行政策设计，使之对流动儿童整个成长过程都可以发挥正面的影响，并最终实现全国统一的、消除城乡差别的流动儿童福利政策。

其次，强化政策的权威性和有效性。在缺乏规范统一的社会福利立法的大背景下，我国流动儿童政策的权威性和有效性长期存在很多不足。一方面，目前国家已经就最低生活保障、孤儿和艾滋病感染儿童的养育津贴、流浪儿童救助、义务教育和特殊教育、儿童大病医疗救助等出台了一系列政策［6］，通过立法将这些政策进一步系统化，打通政策之间的整体配套和统一实施渠道。我国应该在完善整个社会福利政策体系的基础上，强化流动儿童福利政策形式上的权威性，具体来说就是要在《社会福利法》的基础上，制定权威的《儿童福利法》和《流动儿童福利保障条例》。这也就是说，要使得我国与流动儿童相关的政策不能仅仅是使用较低层级的部门办法、通知、讲话等形式，应该更多地使用法律、条例等具有广泛约束力和强制力的形式为好。另一方面，我国应该在整个社会福利政策改革的大背景下，强化流动儿童福利政策的与时俱进，一定要根据经济社会发展和流动儿童发展的实际，不断地调整和完善流动儿童福利政策。

再次，推进福利行政主体和服务供给的多元化。政府在资源与政策上的扶持，在服务组织规则、项目管理、技术服务、服务流程等方面的政策规范，并合理设计社会服务从业人员的准入资格和考核晋升标准，可以有效提升专业社会服务组织和人员的专业服务能力和持续性，并在实践中探索我国本土化的流动儿童福利行政新模式。

(二)以“发展”为出发点，在中观领域推动具体流动儿童福利政策的创新

目前我国已有的流动儿童福利政策还不系统，尤其还缺乏其他方面政策的有机配合，许多阻碍流动儿童公平享有基本公共服务的制度性障碍依然存在，尤其是为流动儿童人力资本和社会资本积累中发挥决定性作用的公共教育服务、基本医疗服务和职业培训等方面，还需要下大力气予以完善。

第一，完善流动儿童家庭和社区的政策设计。家庭和社区是促进流动儿童生存发展的最基本场所。通过必要的政策设计，促进流动儿童家庭稳定和生活环境改善，并提供必要的社区支持，可以为流动儿童的发展创造良好的生存环境。如通过政府的廉租房、公租房等补贴政策惠及流动家庭，可以让他们有稳定的生活空间和卫生的生活环境，促进亲子关系和儿童健康成长;以政府购买社会服务的方式，把民间专业儿童服务机构引入社区，建立社区儿童心理辅导站、儿童临时照料中心、庇护中心和劳动技能培训中心等机构，直接为流动儿童提供教育、医疗和就业等方面的服务;利用社区拥有的资源开展丰富多彩的社区活动，可以加强流动家庭内部亲子关系和整个社区的融合。

第二，流动儿童公平享受的日间照料和基础教育服务的政策设计。《中华人民共和国义务教育法》第十二条明确规定，流动儿童和城市中的户籍儿童享有相同的、接受基本公共教育服务的权利，政府应当为其提供必要的条件。［7］但我们也必须要承认，相对于三线以下城市，一、二线城市由于流动儿童众多，政府短期内能够提供的基本教育服务难以满足流动儿童的需求，所以在儿童日间照料和基础教育服务的政策设计上应该有一定的差异性。一方面，政府要加大公立日间照料及教育机构的建设和布局调整，以适应流动人口的分布。其中在一、二线城市中更应该鼓励多种形式的民办流动儿童日间照料和教育机构的建设，以便容纳更多的流动儿童接受符合要求的基本教育服务。另一方面，以全国统一的“中央政府转移支付”和“地方教育券”的方式实现基本教育资金的跨区域、跨机构流动，实现基本教育资源的合理使用，把按户籍分配基本教育费用改为按实际接受教育的人头拨付基本教育费用。同时，鼓励流入地政府对困难流动儿童和接受流动儿童的教育机构加以补贴的方式，避免家庭困难流动儿童日间照料和基础教育服务的缺失，并尽可能简化流动儿童入学限制(如暂住证、完税证明和社保缴费等条件的减免)和审核流程(审核权下放、证明材料的简化等)。

第三，大龄流动儿童就业的政策设计。首先，合理确定大龄流动儿童的就业年龄。1973年制定的《准予就业最低年龄公约》规定，准予就业的最低年龄应不低于完成义务教育的年龄，且在任何情况下不得低于15岁(对于发展中国家而言，劳动强度轻微的工作最低工作年龄可以降到为12～14岁)［8］，所以我国将最低就业年龄定为15岁应该较为合适。其次，建立大龄流动儿童职业培训制度。各级政府(尤其是流动人口流入地政府)应该充分利用各类职业教育资源，尤其是多种形式的非正式职业教育形式(如民间职业培训机构、企业举办的职工学校等)来进行有针对性的职业培训，使得大龄流动儿童能够掌握融入城市和获得个人自我价值实现所需的基本职业技能。再次，鉴于我国现实的经济及教育发展水平，合理制定企事业单位有关未成年人的劳动保障标准，由劳动部门和儿童福利机构共同负责监督这些规范的切实执行，尤其要禁止和消除最恶劣形式的童工劳动①。

第四，健全流动儿童保护的政策设计。在我国，诸如家庭解体、性别歧视、家庭暴力等问题，对流动儿童群体的威胁越来越大，所以在流动儿童保护方面加强政府公权力的干预是非常重要的。政府应该修改《民法》《未成年人保护法》等法规，明确规定流动儿童监护人享有的权利义务，还要确立对流动儿童受虐待或生活无着情况下加以干预的法律依据和干预行动程序、时限等。还要与公安、社区和妇联等机构联动，健全与行使国家监护权相适应的流动儿童伤害强制报告制度、受虐待流动儿童临时或永久安置制度等在内的一系列行动机制，以便在流动儿童监护人“缺位”时，公权力及时“补位”［9］。同时，政府也应该从财政支出中适当安排一定数量的资金，专门为符合低保标准的流动儿童提供特别补贴(尽量以各种代用券的形式而非现金的形式)，使之能够在维持基本生存之外，获得更多学习的机会。

第五，流动儿童基本医疗保健服务的政策设计。首先，加强对流动儿童的基础营养保障服务。根据《中国0～6岁儿童营养发展报告(2012)》的统计数据，低龄流动儿童因营养摄入不足导致的发育迟缓问题比较突出，尤其是对于处于困境中的流动儿童群体更是如此。［10］因此，政府应该扩大和普及“儿童营养与健康干预项目”(每天提供价值一元的营养补充包，包含儿童一天所需要的营养素)，不能把它仅仅局限于部分农村地区的贫困儿童，还应该惠及城市中的困难流动儿童，乃至全部流动儿童群体，并逐渐提高营养补助标准，使之不至于成为政策的盲区。其次，将流动儿童的基本医疗保健服务纳入到地方政府基本医疗保健服务中，推动面对全民的、免费的防疫保健、强制免疫服务［11］，乃至参加城市市民的医疗保险，使流动儿童可以享受到公平的基本医疗服务。增设流动人口孕检和婴儿免费体检服务，旨在对先天疾病等可能困扰儿童成长与发展的问题进行早期干预，最终建立与流动儿童需求相适应的医疗保障体系。同时，依托居民身份证制度和银行电子结算网络，建立全国统一的基本医疗服务异地就医结算服务，使得城乡多形式的医疗保障资源可以合理流动，最终实现城乡流动儿童基本医疗服务的统一。

(三)以“发展”为出发点，在微观领域完善流动儿童福利行政和福利服务体系建设

第一，要建立统一的流动儿童福利行政机构。我国流动儿童福利的职能分散于民政、教育、共青团、妇联等部门之中，不利于协调政策制定和统一实施，所以，有必要建立中央和地方性的流动儿童福利主管机构——儿童福利局或儿童福利署，主司制定跨部门的流动儿童政策、协调福利资源使用和理顺政策执行环节［12］。尤其还要在基层政府和社区建立儿童福利主任制度，专门协调政府和民间机构的儿童福利行政和服务(包括流动儿童在内的一切儿童福利事务)，实现流动儿童福利服务的专门化和专业化。同时，还要建立依托公安机关和计生部门的人口统计系统，建立一个统一的流动儿童统计调查平台，使得政府可以得到准确的基础信息资料，起到辅助领导决策的作用。

第二，要大力培育专业化的民间流动儿童服务组织。当今世界各国儿童福利实践表明，流动儿童的福利需求仅仅靠政府是远远不能满足的，因为政府只能提供规范化的、统一的福利服务，但流动儿童的福利需求又是具有多样性的，因此，需要个人、家庭、社区、教育机构、民间社会组织等共同参与其中。

总之，流动儿童发展型福利政策就是针对流动儿童整体和个体发展的政策，其在整个社会福利政策体系变革和完善的前提下，越来越关注于如何通过良好的教育和医疗服务增强流动儿童的人力资本与社会资本，获得公平参与经济社会生活的机会，进而提高他们适应社会的能力。

注释

①国际劳工组织1999年颁布的《禁止和立即行动消除最有害童工形式公约》的第三条列举了“奴隶制劳动、儿童卖淫或进行色情、从事非法活动、损害儿童的健康、安全或道德的工作”等4种童工工作的最恶劣形式。

［1］2012年世界儿童状况报告:城市化世界中的儿童［EB/OL］．［2014-08-11］．http://www．unicef．org/chinese/sowc/17496-61804．html．

［2］全国妇联课题组．我国农村留守儿童、城乡流动儿童状况研究报告［EB/OL］．(2013-05-10)．http://acwf．people．com．cn/n/2013/0510/c99013-21437965．html，2013．

［3］何玲，李兵．中国流动儿童政策分析［J］．人口研究，2007(2):71-80．

［4］刘杨，等．流动儿童社会处境、发展状况及影响机制［M］．北京:北京大学出版社，2013:207—211．

［5］联合国儿童基金会．2011年世界儿童状况报告［EB/OL］．［2014-03-11］．http://www．unicef．cn/cn/index．php?m=content＆c=index＆a=show＆catid=59＆id=87，2011．

［6］北京师范大学中国公益研究院．中国儿童福利政策报告2013(摘编版)［EB/OL］．(2013-07-17)．http://www．bnu1．org/child/xinwendongtai/2013/0717/1663．html，2013．

［7］中华人民共和国人民代表大会．中华人民共和国教育法［EB/OL］．(2014-07-13)．http://www．moe．edu．cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_619/200407/1316．html，2004．

［8］宋玥．我国禁止童工的立法及其完善——从国际劳工标准的角度［J］．中国青年政治学院学报，2013(1):18—22．

［9］尚晓援，王小林．中国儿童福利前沿(2012)［M］．北京:社会科学文献出版社，2012:90—95．

［10］卫生部．卫生部2012年5月31日专题发布会文字实录［EB/OL］．［2014-04-01］．http://politics．people．com．cn/GB/70731/18044165．html，2012．

［11］杨雄．儿童福利政策［M］．上海:上海人民出版社，2012:161—171．

［12］尚晓援，张雅桦，等．建立有效的中国儿童保护制度［M］．北京:社会科学文献出版社，2011:244—245．