村民自治中少数人利益被侵害问题及对策研究

李 静

(广西大学公共管理学院，广西南宁，530004)

村民自治是基层民主建设的一次创举，但在实行过程中由于传统观念制约、缺少监督和约束等因素的影响，农村妇女、大中专在校生、村中外姓村民等少数人利益被侵害问题凸显。而村民自治下少数群体利益的保护关乎政治文明的民主性和公平性，同时有助于土地改革的顺利实施，为村民自治的实行奠定良好基础。因此，如何维护好农村少数人利益，更好地为社会主义基层民主建设奠定坚实基础，成为当下一大重点和难题。

一、相关概念

(一)村民自治

自治，顾名思义就是自我管理。20世纪80年代初村民自治开始出现，从其萌芽到发展壮大，历经十多年的艰苦摸索期，现已形成了由村民代表会议、村民委员会等载体构成的社会管理体制。关于村民自治的理解，目前学术界普遍认为，“村民自治是农村基层人民群众自治，即村民通过村民自治组织依法办理与村民利益相关的村内事务，实现村民的自我管理、自我教育和自我服务。”［1］换而言之，村民自治是我国农村一项基层民主制度，是村民在依照宪法和相关法律法规基础上，对本村的事务进行直接民主管理、决策和监督的一种社会管理制度。

(二)少数人利益概念的界定

1．“少数人”概念

迄今为止，不少组织机构和学者对“少数人”概念界定作了大量研究，他们对少数人概念下定义的思考角度大致相同。以研究少数人权利的英国专家西格勒对“少数人”下的定义为例，他认为，“少数人是数量上具有一定规模，在肤色、宗教、语言等方面具有不同于其他人的特征，作为偏见和歧视的对象，或者由于权利被剥夺，而在政治、社会等方面居于非支配地位，需要国家给予积极协助的群体。”［2］根据该定义可以看出，学者们普遍从数量、肤色和种族等角度来给少数人概念下定义。但是，将此定义放在村民自治背景下来研究少数人利益保护问题，未免显得有些宽泛和不切实际。

在村民自治背景下的“少数人”定义不再适用以上标准，本文研究的少数人具有以下三个特征:第一，少数人群体在数量上处于相对劣势，但不能将其数量标准绝对化，因为“少数人群体数量的流变性可能使得昨日的多数成为今日的少数”［3］;第二，具有内部类似性和稳定性;第三，少数人在利益冲突过程中，他们的利益往往被无视甚至剥夺。基于以上认识，笔者认为“少数人”是指有一定规模，内部具有稳定性和类似性，且长期处于从属地位，在相关领域遭受不公平对待和歧视，甚至被无理剥夺权利的群体。

2．少数人利益的内容

少数人群体和其他群体一样享有法律赋予他们的权利和利益，如政治上的选举权和被选举权、宗教信仰自由、人身及财产安全不受非法侵害等，任何组织和个人不得非法剥夺。在农村，农民最大的利益往往与土地的使用和分配有关，土地是农民的一切。因此，本文研究视角下少数人的权利和利益，除了以上提及的其他群体共同享有的权利之外，着重阐述农民的土地承包权、征地补偿权、征地补偿款分配权以及村民的选举和被选举权。

二、少数人利益被侵害的表现及其影响

村民自治加快了基层民主进程，给予了村民更多的话语权，在一定程度上保证了村民的各项权利，使村民利益得到有效落实。但不可否认，村民自治扩大了村委会的自由裁量权，某种程度上加剧了村中少数人利益的被侵害现象。现实中或有不少村民自治运行良好的村落，无少数人利益被侵害现象发生，这里将不做研究，但可为个别地区村民自治中少数人利益保护借鉴其成功经验。笔者通过查阅文献资料，采用案例研究法选取了少数人群体典型，如农村妇女(包括出嫁女、未嫁女)、外姓村民、入赘者等，具体分析当下少数人群体利益被侵害的表现及其带来的影响。

(一)宗族势力和家族势力影响下少数群体利益被侵害现象严重

村民自治下，村民共同选举产生村民委员会委员，在选举过程中往往出现“同一宗族的人，可以充分利用本宗族的人脉资源，通过串联，共同选举本宗族的候选人”［4］，以期通过人数优势高票当选的现象，于是选举就可能会呈现一边倒的局势。村中除了同姓的原著村民居住以外，还有一些因其他原因迁居于此的少数外姓人，人数决定选举论剥夺了外姓村民和小家族候选人的政治参与权，这是一种不平等和暴政。如果同一宗族或大家族里有人担任村委会委员，在做决策时会更偏向本宗族或本家族利益而忽视外姓人和小家族的利益，宗族和家族势力成了大姓欺压小姓、多数人欺压少数人的工具，加剧了外姓村民和小家族利益被侵害现象。

(二)农村妇女的政治参与水平不高，妇女、入赘者等无缘村民代表席位

2002年女性在村民委员会成员中的比例仅为16%［5］，农村妇女参政比例偏低。到了2011年底，这一比例提高至 21．97%［6］。虽然近年来，我国农村地区妇女参政议政水平呈上升趋势，但这相对于妇女人口数量占据农村总人口数量半边天的现状来说，参政比例总体偏低。而且农村妇女参政流于形式，她们虽然参加选举，但在实际的管理和监督层面却难以涉及。

村民自治下村中事务都由村民自己决定，村民通过召开会议进行投票表决。理论上代表要成为不同层面村民的代表，但在现实中村民代表不具代表性的现象十分严重，妇女、入赘者等在村民代表席位中比例低，甚至无权当选村民代表。虽然《村组法》明确要求，村民代表会议组成人员中妇女代表比例应达到1/3以上，但并没有得到有效执行;而《村组法》里关于外来村民、入赘者等人当选村民代表权利方面的规定则是一块空白。

(三)农村妇女土地权益等受到不公平对待

在集体经济权益方面，妇女理应享有征地补偿款分配权、土地承包权、征地补偿权等，但实际上她们很少享有这些权益。农村妇女有的因年龄少分或不予分配宅基地，有的因为出嫁而土地补偿费被非法侵占，有的因村规民约而被剥夺了集体经济收益分配权。据有关调查数据显示，2010年，没有土地的农村妇女占21%，比2000年增加了11．8个百分点。［7］农村出嫁女土地权益待遇就是一个典型的不公平例子，出嫁女常常因出嫁或婚迁而丧失土地、土地征用款分配权或土地补偿金等权益。农村未嫁女也面临同样不平等境遇，一些地方，未嫁女子根据她们的年龄，只能获得男性土地权益的50% ～70%。［8］而在另外一些地方，则有“测婚测嫁”的做法，即女性是否享有集体权益的权利取决于其是否接近结婚年龄。青海省某村还有条不成文的规定，村里的女性快接近出嫁年龄时，她们在娘家村里的土地就会被收回去。这不仅是传统封建思想和男女不平等观念的毒害，更是村民自治过程的漏洞，使得农村妇女土地权益受到侵害却只能忍气吞声。

三、少数人利益受损成因分析

村民自治实行过程中难免受到诸多因素的影响，效果偏离初衷。由于运作不当常常导致少数人利益受损，究其原因可以从传统观念、制度设计和监督约束等方面进行思考。

(一)传统陈旧观念的影响和制约

不论是传统的宗法制度、继承制度还是姓氏制度，无一不以男权为中心。长久以来，形成了男尊女卑的等级思想，妇女在农村没有地位可言，她们的权利和利益很容易被忽视，很难和农村男子一样享有获得合法利益的权利。宗族和家族以本族利益为中心，同一宗族或家族里的村民都可以因本族有人担任村干部而从中或多或少得到一定的益处，他们的利益自然也会得到更好的保障。在宗族和家族观念的影响下，那些在选举中胜出的本族人会维护和偏袒本族的利益，孤立弱门寡户，私自强占其他家族或外姓人的利益，甚至凭借自己的权力干涉村委会的构成和运作。

(二)法律制度设计不足，制度执行力度不强

造成少数人利益受损的原因还有制度层面的因素，制度设计不足，制度不合理但不调整，制度内容不明确、不具体以及制度欠执行力等缺陷，让一些人有了侵占少数人利益的借口，也让少数群体有苦不能言。

《村组法》是目前唯一一部协调和规范村民自治的法律，但内容条款欠完整，表述笼统。例如，《村组法》里欠缺对“本村村民”定义的条款，导致常年居住在该村的外来村民即使为村里做了贡献也得不到任何分红;再如，针对村民委员会成员应包括妇女成员这一条款，《村组法》也没有给出明确的比例要求。而在规定村民代表成员时，该法只提及妇女代表应占的比例，但对自然村里存在的其他群体如外姓村民、入赘者是否可以参选村民代表、其比例占多少却没有丝毫提及。这是制度设计不足和欠具体的表现。

不少地方实行“增人不增地，减人不减地”“大稳定，小调整”“土地承包权30年不变”等土地政策，于是出嫁女被收回土地后嫁到男方家，若是没赶上婆家村的土地调整，自然分不到土地，一旦离婚后回到娘家就会面临无处安身的境地。即便是在婆家村分得土地，由于土地承包以家庭为单位不可分割，妇女一旦离婚将户口迁出，其在婆家的土地权益便由婆家村收回。不合理制度加剧了对农村妇女土地权益的侵害。

除了上述原因以外，制度执行力不强也是一个重要因素。如《村组法》明确提出，村民代表会议组成人员中妇女代表比例应达到1/3以上，但在实际过程中的比例远远比这个低得多;再如，《妇女权益保障法》规定，妇女同男子一样应在集体经济组织收益分配等方面享有平等权，他人不得以任何借口侵害妇女的各项权益，但这也只是法律上的平等而已。这些有政策却不执行或是执行力不足的情况不胜枚举，极大地损害了农村少数群体的利益。

(三)对少数人利益的漠视和个人利益心的膨胀

人是“经济人”，总会受利益的驱动，追求自身利益的最大化。随着社会物质的增加，人们的利益心也在不断膨胀。在分配村民福利的时候，一些村干部和村民总会排斥外姓村民和入赘者等人，认为他们不是土生土长的本村人，即使在本村居住已久，为本村做过贡献也不能参与福利分配。对于村中未嫁女，他们也不愿意分给她们福利，认为她们以后外嫁会把福利带走，会导致福利损失。因此，一旦涉及利益分配特别是土地利益分配问题，在利益心的驱使下村民们就不愿意被这些人分薄了他们的既得利益，从而选择忽视和不理会少数群体应得的利益。

(四)对村民自治过程缺少行政监督和行政约束

对村民自治缺少行政约束与行政监督，也是少数人利益受损的重要原因。《村组法》赋予村民委员会决定村中事务的最高权利，可对村内集体所有的财产和收益进行处理。同时，它还要求乡镇政府不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民自治给予村民委员会很大的自由裁量权，而乡镇政府碍于无法清楚界定其行为是否会干预到村民自治范围而采取观望和不作为的方式，造成了村民自治缺乏有效的行政监督和约束，导致了少数人利益的受损。

四、少数人利益保护对策

农村少数人利益的保障关乎基层民主建设和社会的和谐稳定发展，只有解决好少数人的利益问题，才能为基层民主建设奠定良好的执行环境和基础。下面将从加强制度建设、增强村干部守法意识和村民的法律意识以及加大对村民自治运作的监督和约束力度等方面谈一些粗浅的看法。

(一)加强制度建设，构建良好大环境

“不以规矩，不成方圆”，当前我国村民自治中存在的诸多问题与制度建设不健全有着密切关系，为此，完善相关制度就显得尤为重要。加强制度建设可以从三个方面进行思考。

1．完善现有制度，将规定明晰化、具体化

在成因分析中，笔者已经指出造成农村少数人群体利益遭受侵害，很大一部分原因是由于相关法律制度不够完善、规定和条款不够明晰引起的。因此，为了更好地保障少数人利益，应在遵循宪法的基础上，尽快完善现有的法律制度，修改不合理之处，内容解释尽量具体和周详。

比如，针对农村妇女参政比例偏低问题，有必要在现行的《村组法》中就村委会成员中应有妇女成员的规定明细化，明确村委会成员中女性所占的比例。针对一些村落存在外姓村民、入赘者等少数群体的现象，《村组法》需要增加条款，明确规定村民代表会议中应当包含这些少数群体代表，比例根据各村情况自拟，但必须至少有一名代表。另外，笔者认为，《村组法》里很有必要增加一项条款，即对“本村村民”的界定，将外来人员、外嫁女、入赘者等考量到本村村民范畴里。

针对少数群体里入赘者的权益保护，一个很重要的法律制度完善建议便是，尽快在法律上明确定义集体经济组织的成员资格。对这一资格的认定有三种观点，一是主张依据户籍所在地作为界定标准;二是以在本村生活期限长短来作为界定根据;三是以上两种方式兼而有之，以户籍登记为主，居住期限为辅来确定资格。笔者以为，第三种方式是认定集体经济组织成员资格的最佳选择，根据户籍所在地及在村中居住年限来确定入赘者等的成员资格，可以更好地维护其利益。

而针对农村未嫁女、出嫁女和离婚妇女的土地权益保护，建议对其土地权益进行明确规定。如可详细规定农村妇女在出嫁前户籍在本村理应享有各项土地分配权;妇女出嫁后，根据其户籍迁出与否而确定其在哪方获得土地权益;对于婚变妇女，户籍关系未迁移出的，应保留其承包土地的权利，若是返回娘家或再婚，户随人走，应享受与当地村民同等的承包土地的权利。此外，还要重新梳理和调整土地政策法律。我国农村土地政策既有“增人不增地、减人不减地”的说法，又有“大稳定、小调整”之原则，但这些政策原则上有矛盾的地方。“增人不增地、减人不减地”与“大稳定”一脉相承，但其与“小调整”却又存在逻辑冲突。因此，要重新调整和化解政策间的冲突，修改其不合理的地方，防止政策成为侵害农村妇女土地权益的依据。

2．强化法律、法规及政策等制度的执行力度

造成农村少数人利益遭受侵害的另一重要原因是制度执行不善。现存的法律制度中，不乏维护少数人利益和权利的法律制度，只是没有得到有效落实，法律制度只是“一页纸”，没有现实意义。因此，要实现少数人利益保护，就要强化现有制度的执行力。通过“奖善罚恶”，加大奖励和惩处力度，来避免不执行或执行力度不足的现象。

3．明确诉讼主体资格，畅通少数群体权利的司法保护路径

我们通常认为，司法是保护人民利益的最后一座堡垒。如果没有司法救济途径，公民就失去了最后一道保障，权利也永远就只是“纸上的权利”。过去，针对农村集体经济所得收益分配纠纷这一类案件是否属于民事诉讼范围，人民法院是否予以受理一直争论不休，这也是农村妇女土地权益遭到侵害时无法寻求有效的法律解决途径的原因之一，但近年来逐渐引起了重视。现今，农村妇女土地权益纠纷案，已由之前的被镇政府和地方人民法院推脱不予受理转为将其纳入民事诉讼范围接受处理，诉讼的原告主体资格已确定，这是一个大突破。但究竟谁是被告，农民权益受到侵害状告对象却依旧不明晰。

村民自治涉及村民委员会、村民小组、村民会议、村民代表会议和村等组织形式，究竟谁可以作为诉讼被告主体，值得探究。笔者认为，村民会议和村民代表会议属于议事机构，没有独立承担民事义务的能力，不具备法人资格，不能作为诉讼主体的被告。依照法律规定，法人是依法成立的，所以，村委会成为法人的条件不成立，无法可依。至于村和村民小组，笔者认为，依照《民法通则》的规定，它们符合法人资格，可以作为民事诉讼的被告。明确了诉讼主体资格，就为少数群体权利的司法保护畅通了渠道，农村少数人群体才有望借助司法途径维护自身的合法利益。

(二)破除陈旧观念，增强村干部的服务意识和村民维权意识

村规民约是村民们达成的共识，但无处不体现着男权主义和族权主义，也正是这样造成了少数群体利益的侵害，究其原因在于陈旧观念的作祟。男尊女卑、男主外女主内、入赘者和外姓村民非自己人等陈旧观念时刻影响着村民们的决策。因此，要维护农村少数人利益，就要破除陈旧观念，认同男女平等，认同入赘者和外姓村民对本村的贡献。

村干部的服务意识和守法意识也关乎少数人利益的落实和维护。村民选出村干部，村干部理应为所有村民的利益负责。要增强执政为民的理念，在照顾大多数人利益的同时兼顾少数人利益;要遵守法律制度，深入学习法律知识，不要明知犯法却故意以身试法;切实服务于村民，不为大多数人利益和个人利益非法剥夺少数人利益。除了要增强村干部的守法意识和服务意识外，还要培养村民的维权意识。村民对自身拥有的权利知之甚少，更不用提维权的意识。有效地保护农村少数人的利益，需要扩大宣传和加强教育，培养村民的权利意识，同时加大普法力度，树立村民的维权意识，教会他们在利益遭受侵害时，运用法律争取自身权利。

(三)加大对村民自治运作的监督和约束力度

权力具有膨胀性，如果不加以限制，就有滥用的可能。促使村民自治的规范化和制度化运作，维护好农村少数群体的利益，需要加大对村民自治过程的约束和监督力度。

1．建立健全村委责任追究制度

没有问责就没有责任，良好的责任追究制度可以强化责任，规范各方行为，防止推诿扯皮现象的发生，也为事后追究责任提供依据。由于没有健全的村委责任追究制度，村委会中存在的不合法行为，得不到很有效的追查，少数群体利益遭受侵害的现象愈演愈烈。因此，要维护少数人的利益，就要规范村委的具体权限、权利和义务，建立健全村委责任追究制度。乡镇政府要在理清自身与村委会两者之间职权范围的基础上，监督好村委会的各项工作，对村委无视法律以及将土政策凌驾于法律之上的做法要坚决制止，并追究其责任，从根本上实现村委工作的制度化和规范化，确保在法律许可的范围内行使自治权。

2．加强对村规民约的监督和指导

村委会的决议虽是经过“多数决”制定出来的，而且村规民约也是得到大多数村民的默许和认可的，但“多数决”并不完全等同于正义和公平，少数人利益被侵害问题与不合理的村规民约有很大关系。村规民约多维护本村男性村民的利益，忽略女性村民和外来者的权益。安徽蚌埠市蚌山区一次关于村规民约的调研报告显示，该区只有一个村的村规民约提及保护妇女的合法权益。［9］为更好地实现和维护村民自治下少数群体的利益，就要在尊重村民自治的同时，加强对村规民约的监督和指导，建立“村规民约”审查制度。乡镇政府联手妇联、民政等部门开展村规民约专项检查，对村规民约中侵害妇女合法财产权利的条款，通过做村委和村民的思想工作将其清除;指导村民增加关于保护妇女和外来者婚嫁落户、宅基地分配、拆迁补偿等权益的条款和内容，严禁任何组织和个人以任何借口剥夺少数群体的合法权益。

3．重视和发挥社会舆论媒介的作用

维护农村少数人利益还要重视和发挥社会舆论媒介的作用。舆论媒介是一把双刃剑，引导得好便可以化解矛盾，引导得不好则会使事态恶化。当少数群体利益遭受损害时，可以求助有关媒体，通过社会舆论媒介，维护和寻回自己的合法利益，但舆论媒介在发挥其引导和帮助作用时应注意一些原则和事项。舆论媒介在对少数群体实施帮助时，要第一时间深入调查情况，切勿“捂盖子”“贴标签”和草率定性。在“乌坎村事件”中，媒体的报道相对滞后，随后又对事件进行“贴标签”和私自定性，失去了舆论引导的先机，让谣言占据了主导地位，最终导致了事态恶化。因此，重视和发挥舆论媒介在维护农村少数群体利益的作用时，要充分发挥好媒介的正确引导作用。媒体要深入了解情况，确保事实的客观公正，不应隐瞒事实。应及时做好村民和地方村委及政府之间的沟通，确保信息公开化，不听信一家之言或是由主观判断事情的性质，极力维护少数人利益和促成事情的快速平稳解决。

五、结语

村民自治是基层民主在农村的伟大实践，具有深远意义。但在自治过程中，农村少数群体利益被侵害现象普遍，其造成的影响也是显而易见的，村民自治背景下少数人利益保护成为一个不容忽视且亟待解决的问题。我们要在少数人群体和多数人之间寻求一个利益平衡点，在保障多数人利益时兼顾少数人的利益，避免“多数人的暴政”，同时又不会出现对多数人的“反向歧视”。

［1］徐勇．中国农村村民自治［M］．武汉:华中师范大学出版社，1997:3．

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［4］刘雪华，等．农村宗族势力的时代变迁对村民自治的影响——以山东省临沂市河湾村为个案［J］．行政与法，2010(8):56—58．

［5］唐云峰，荆建英．社会性别视角下的农村妇女参政研究［J］．长沙理工大学学报，2009(24):118—120．

［6］魏婧．全国人大代表女性比例提高2．07%，参政议政水平提升［EB/OL］．(2013-02-27)http://www．china．com．cn/news/txt/2013-02/27/content_28079764．htm．

［7］黄英．农村妇女土地权益保护路径［N］．辽宁日报，2013-04-03(7)．

［8］赵彦波．保护农村妇女土地权益的思考［J］．哈尔滨学院学报，2006(27):11—16．

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