济南市人口发展特点、问题与对策——基于第六次人口普查数据

时蒙蒙 徐天祥

（山东师范大学人口·资源与环境学院，山东济南250014）

【区域经济】

济南市人口发展特点、问题与对策
——基于第六次人口普查数据

时蒙蒙 徐天祥

（山东师范大学人口·资源与环境学院，山东济南250014）

基于济南市第六次人口普查数据,从济南市人口数量、人口结构、人口素质、人口空间分布和人口城镇化水平等方面阐述人口发展的新特点,从人口城镇化、人口发展与经济转型、人口老龄化与工业化发展失衡和人口计生工作等方面分析了济南市人口服务管理面临的问题,并提出应利用低生育率水平改善人口结构,推动人口发展宏观管理实现“三个转变”,推动流动人口与城市融合,以有效提升济南市人口发展管理水平。

济南市;人口;特征;职能转变

当前人口问题已经成为关系济南市发展全局的重大战略性问题，是影响济南市经济社会发展的关键因素。十八届三中全会指出，要“创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。”为推动济南市率先实现创新驱动发展格局，提升城市的精细化管理水平，本文在梳理新世纪以来济南市人口发展轨迹的基础之上，着重分析第六次人口普查济南市人口发展的新形势、新特点、新挑战，并提出对策建议。

一、济南市人口发展的主要特点

1.人口总量继续增长,常住人口增长为主要因素

21世纪第一个五年济南市人口增长迅速，第二个五年人口增长速度下降明显。同2000年第五次全国人口普查的592.17万人相比，济南市常住人口10年共增加89.23万人，增长了15.07%，年平均增长1.51%。常住人口年均增长率在山东省17个城市中位列第2位，在全国15个副省级城市中位列第10位。与2000年相比，2005年济南市户籍人口增长了6.18%（见表1），常住人口增长了8.45%。2007年以来济南市户籍人口增长缓慢，2007—2009年户籍人口甚至出现了负增长，户籍人口已经不是推动济南人口总量增长的主要原因。2005—2010年，济南市户籍人口年均增长率为0.22%，常住人口年均增长率为1.22%，2010年户籍人口为604.08万人，常住人口为681.4万人（见表2），常住人口比户籍人口多达77.32万人。这表明济南市人口总量已经从内生型增长推动转变为外生型人口推动增长，济南市人口增长方式发生了质的变化。

表1 2000—2011年济南户籍人口变动情况

表2 济南市常住人口变动情况

2.总和生育率由刚性低生育率向自然性低生育率转变

济南市常住人口出生率为9.45‰，总和生育率在1.2%左右波动，低于济南市1.25%的政策生育率。在人口学研究中，一般把出生率在10‰以下（总和生育率约在1.3以下）称为超低生育水平。从出生率来看，济南市属于超低生育水平。济南人口总和生育率维持在低水平不再是因为计划生育政策束缚，而是由于生育意愿下降。

3.少子化与老龄化并存,劳动适龄人口接近八成

表3 国际通用年龄结构类型标准

从表3可以看出，依据不同年龄组人口的比例和年龄中位数等指标可以将人口年龄结构划分为不同的类型。目前济南市年龄结构属于老年型初期，其主要特点是：少儿占总人口的比重不断下降，劳动适龄人口稳定增加，老年人口数量不断增加的同时比重不断加大。2000年第五次人口普查时，济南市已进入老年型社会，到2010年老龄化程度进一步加深。0～14岁少年儿童占总人口的比重由2000年的17.93%降至2010年的13.63%，从各个年龄段来看，0～9岁的儿童总人数稍有增加，但增幅不大，为8.57%；与此相较，10～19岁人口的数量却快速减少，尤其是10～14岁人口在这10年间减少了59.1%。而65岁及以上老年人占总人口的比重由2000年的8.14%增加到了2010年的9.15%，济南市人口老龄化在进一步加剧，且与少子化社会并存。“六普”数据显示，济南市65岁及以上人口占总人口的比重是9.15%，高于全国8.87%的平均水平。

图1 济南市“六普”人口年龄结构金字塔图

劳动适龄人口占常住人口的比例继续增加。按国际标准15～64岁作为劳动年龄人口，则济南市的劳动年龄人口为526.14万人，比第五次人口普查时的437.78万增加了88.36万（见表1-4），增长了20.18%，年均增长2.02%，高于总常住人口年均1.41%的增长率；比2005年人口1%抽样调查数据显示的481.64万人增加了44.5万人，增加了9.24%，年增长1.85%。劳动年龄人口占总人口的比重近几年也在逐年增加，达到了77.21%，高于山东省平均水平，在山东省17城市中排在第3位。尽管劳动力资源较为丰富，但在15副省级城市中排名靠后，仅稍高于青岛，排在第14位，这表明济南市作为区域中心城市，人口聚集功能有待增强。

表4 济南“五普”、“六普”各年龄段人口情况

4.人均受教育年限超10年,人口文化素质呈较为理想的层次结构

作为山东省的省会和政治文化中心，教育事业的发展使济南市人口整体文化素质显著提高。济南市“六普”与“五普”、“四普”数据相比较（见表1-5），低文化程度的人口比重在不断降低，高文化程度人口比重不断上升，其中小学和文盲文化程度人口比重下降幅度最大，分别比“四普”下降了14.88%和23.43%。同时，高等教育文化程度人口比重大幅上升，与“四普”比较上升了16.73个百分点，与“五普”比较上升了12.09个百分点。人口文化素质得到大幅提高，全市6岁及以上人口的人均受教育年限9.9年，15岁及以上人口的人均受教育年限10.2年，每万人在校大学生数达到1991人。济南市人口文化素质呈现出较为理想的层次结构，即人口文盲率下降，小学文化人口比例逐渐减少，其它层次文化人口比例逐渐增加，层次结构的重心逐步向上位移，受教育程度普遍提高。

表5 “四普”、“五普”、“六普”时期受不同教育程度的人口比重

5.常住人口平均预期寿命升至78.1岁,婴儿死亡率大幅下降

根据“六普”数据可知，济南市人口平均预期寿命为78.1岁，比全国73.5岁的平均水平高4.6岁，高出世界平均预期寿命（67.88岁）10.2岁，高于发达国家76.94岁的长寿水平。从性别差异来看，男、女性的平均预期寿命差异较大，男性为75.65岁，女性为80.6岁，相差近5岁。

济南市婴幼儿死亡率持续保持较低水平。“六普”调查数据显示，2010年全市出生婴儿死亡率平均为2.04‰，比2000年下降了11.93‰，大大低于同期全国13.93‰的平均水平。另外，5岁以下幼儿的死亡率与出生婴儿死亡率是反映一个社会经济发展水平的关键指标，“六普”时期济南市5岁以下幼儿的死亡率是0.627‰，低于“五普”时期的2.68‰。

6.人口空间分布集中,中心城区人口总量增长速度较快

济南市各地区“五普”与“六普”间常住人口总数的变动情况有所不同（见表6），其中历下区、市中区、槐荫区、天桥区和历城区人口增长较为迅速，10年间的人口增长率均超过了20%；长清区和章丘市人口增长缓慢，其中长清区增长了14.24%，章丘市增长了8.89%；而平阴县、济阳县和商河县出现了负增长。

表6 济南各地区“五普”、“六普”常住人口数量变动情况

数据来源：山东省2000年人口普查资料，济南市统计局提供的“六普”数据

7.人口城市化水平达64.5%,城镇化率达到中等收入国家水平

据济南市第六次人口普查公报显示，济南市2010年居住在城镇的人口为439.3万人，居住在乡村的人口为242.11万人，城镇人口占总人口的比例为764.47%，2000年济南市城镇化率为56.31%，2005年为61.9%，济南市城镇化水平不断提高，已达到中等收入国家水平（见表7）。济南市人口城市化的提高，前期源于县改区和乡改镇，之后郊区县户籍人口农村城镇化进程加速以及流动城镇人口数量增加等因素也起到了推动作用。

表7 济南市城镇人口占常住人口的比例

二、济南市人口服务管理面临的问题

随着人口规模的增长和人口增长方式的转变，济南市在协调人口发展与经济转型、社会发展、环境保护、公共服务和城市安全等关系方面面临一系列挑战。

1.处于城市化水平中期阶段,城市化落后于工业化

国际上将城市化水平处于30%～70%时期划作城市化加速发展阶段，济南市人口城市化率为64.47%，正处于该水平。但作为现代化区域中心城市，济南市人口城市化水平仍然偏低，人口规模、人口素质、人口现代化程度与山东半岛城市群的中心城市、“济南都市圈”的核心城市地位要求还差距较大。依据美国学者钱纳里的观点，城市化率与工业化率的比值在1.4～2.5之间是城市化快速发展的合理范围，而济南市明显偏低，城市化进程滞后于工业化水平。

自20世纪90年代以来，虽然济南市的经济发展高于全国平均水平，但作为我国东部沿海发达地区重要中心城市之一，济南市的带动作用还不强，辐射范围也有限。尤其是济南市外向型经济发展十分缓慢，经济外向度偏低。济南城市经济发展水平和速度虽高于全国的平均水平，但在全国大中城市中地位并不突出，主要表现在产业发展结构水平低、第二产业竞争力不强，第三产业发展滞后，济南市未来的经济发展任重道远。

2.人口发展与经济转型缺乏联动性

济南市正处于经济转型的关键时期，企业生产经营成本上升和创新能力不足问题并存，新增长点和新区域培育面临诸多问题。在全市推进创新驱动和精细化管理的过程中，人口与经济的良性互动关系还没有很好形成，主要表现为：“城业联动”的同步性不足；常住人口城乡居民的收入增长落后于经济增长，更落后于财政收入增长；人口的就业结构滞后于产值结构，而产值结构优化有利于推了就业结构的升级。同时，济南市还缺乏对高端人才的吸引力，以配合“高端、高效、高辐射”的产业转型。

3.人口老龄化与工业化发展失衡,“未富先老”带来公共服务压力

发达国家的人口老化出现在工业化、现代化以后，人口出现明显老化时，这些国家的工业化程度、劳动生产率和人均国民收入已经达到了相当高的水平，所以人们普遍认为人口老龄化是发达国家特有的问题，是“富国的人口病”。与发达国家相比，我国的人口老龄化是在社会经济发展水平尚不高的条件下出现，即所谓的“未富先老”。济南市经济社会发展尚未达到发达国家水平，而人口的老龄化程度已经达到了发达国家的水平，出现了“早熟”型的老龄化社会，给社会公共服务带来巨大压力。如一人一户家庭中，65岁以上老人共76086人，占比30.42%，有大量独身空巢老人存在，养老形势严峻。

4.人口计生工作面临重大转型

近些年，济南市保持稳定的低生育水平，统筹解决人口问题迈出新步伐。从全市全局发展的角度来看，人口计生工作面临转型问题。生育政策和利益导向机制亟待完善；人口发展宏观管理水平亟待提高；人口服务管理工作体制机制亟待创新；家庭发展服务体系建设亟待推进。

三、对策建议

1.利用低生育率水平改善人口结构

济南市在目前和今后一个阶段人口和计划生育工作的重点，不是控制人口总量，而是要将生育率水平稳定在一定的范围内。今后可把低生育率作为政府宏观调控人口的杠杆，科学全面理解低生育率水平含义，发挥低生育率水平调控人口结构的宏观功能作用，将低生育率水平调控在1.4～2.1，逐步改善人口结构，解决人口结构失衡问题。

2.人口管理实现“三个转变”,提高宏观管理水平

随着城市化进程加快，社会主义市场机制的完善，未来20年济南市区域中心城市功能将得到充分发挥，促进济南市人口增长与经济社会发展相协调，实现城市的可持续发展，人口发展管理亟须实现“三个转变”：一是由静态管理、分部门（行业）管理向综合管理和体系完善的动态管理转变。二是由控制人口总量向优化人口结构转变。“六普”时期，济南市人口结构方面的问题已经越来越突出，如老龄化加速、就业人员产业结构离现代型还存在较大距离以及人口空间分布不合理等。因此，人口工作的重点应从数量控制转变为对人口结构的调控上。三是由单纯的计划生育工作向稳定低生育水平、提升人口素质、促进和谐发展转变。目前人口发展中存在着很多不和谐因素，无法与和谐社会的要求相适应，也与产业结构调整升级的要求不相适应，还存在如高层次、创新型和复合型人才匮乏、城乡居民文化素质和收入方面差异较大、区域经济发展不平衡、社会管理体制不完善、资源利用率低、生态环境破坏严重、经济与社会发展不协调等诸多问题，这些方面都需要我们在人口管理、人口政策、人口发展中予以重视，不断地化解消除这些不和谐的因素，促进社会和谐，提升城市的创新能力。

3.创新工作举措,推动流动人口城市融合

加强流动人口计划生育服务管理与户籍管理、劳动就业、教育、医疗、社会保障、住房等政策制度的衔接，形成部门协同推进流动人口基本公共服务均等化的工作合力，真正实现流动人口经济立足、社会接纳、身份认同、文化交融的一体化发展。可先依托公安部门的人口信息管理系统，以后逐步形成各部门联网的流管信息系统，进而实现信息共享，提高流管工作整体水平；建议济南市政府召集市发改委、公安、劳动等部门研究建立IC卡居住证制度，持卡人可按规定享受社保、申办工商营业执照、申办蓝印户口或转办常住城镇居民户口等；并规定任何单位或个人不得雇用或招聘无流动人口临时登记证或IC卡居住证的流动人员。

4.加快计生部门职能转变,实现由“生育管理”向“生育服务”转型

全面推动人口计生部门的职能转变，实现“生育管理”向“生育服务”的转型。调整人口组织管理方式，逐步完善城市的生育政策；继续贯彻 “幸福家庭，和谐人口”的核心理念，打造完整的人口与家庭公共服务体系，切实提高家庭发展能力；完善人口动态信息，使人口数据成为监测社会风险的重要风向标。

［1］徐天祥,孔祥雨,卞允斗.21世纪前20年济南市人口发展战略研究［M］.北京:经济科学出版社,2007.

［2］济南市统计局.济南市人口普查资料2010［R］.济南市人口普查办公室.

［3］欧阳艳蓉,徐天祥.21世纪前期济南市人口结构变化研究［D］.济南:山东师范大学,2007.

［4］济南市统计局.济南市统计年鉴［M］.北京:中国统计出版社,2001—2012.

［5］国家人口发展战略研究课题组.国家人口发展战略研究［J］.人口研究.2007(1):1-10.

(责任编辑:刘润婉)

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2095-3283(2014)03-0085-04

时蒙蒙(1987-),女,山东济宁人,硕士研究生,研究方向:可持续发展战略与管理;徐天祥(1961-),男,山东东平人,教授,硕士生导师,研究方向:可持续发展战略与管理。

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