关于完善我国社区调解制度的经验借鉴和建议

杨传

摘 要：社区调解是以社区地域为基础，尽可能将社区内部的矛盾与纠纷在内部解决，以避免矛盾与纠纷的扩大化的社区治理方式。其目标是通过将矛盾与纠纷从根本上解决以整合社区资源、满足居民需求、推动社区发展。我国社区调解制度在我国当前社会发展中具有重要意义，但是在制度设计和实践等方面存在很多问题，应该借鉴国外经验和根据我国国情加以改进，以更好地发挥社区调解在纠纷化解和维护稳定等方面的积极意义。

关键词：司法制度；社区调解；和谐社会；纠纷解决

社会需要稳定，只有稳定才能得到更好地发展。维护社会的稳定同时也需要合理地化解各种社会矛盾。此时，就需要有一种合理的方式疏通民意、畅通内部的矛盾宣泄体制。近年来，我国对于社区调解工作的重视程度日趋提高，全国关于社区调解与人民调解的一系列高规格会议先后在北京召开，一系列旨在提高社区调解工作质量与准确的规范性文件应运而生。2011年颁布的《中华人民共和国人民调解法》，标志着人民调解的制度化和法制化进入一个新的阶段，我们的社区调解制度也能做到有法可依，它的正当性与权威性也得到了增强。本文以我国社区调解制度为研究对象，阐述了社区调解制度的重要意义，然后就如何借鉴国外有关经验和改进相关问题提出自己的看法和建议。

一、社区调解制度的意义及其完善的必要性

（一）社会矛盾的化解离不开社区调解

在现代化与城镇化不断推进的过程中，我们的物质文化生活有了极大的丰富、人民生活的选择性也不断扩充，但是，伴随着选择的增多，社会生活各方面的潮流涌动，人们的生活发生着巨大的变化，人们接受到的信息也千奇百怪，人民的欲望闸门也得到了打开，在漫漫的信息流中和物质流，普通的民众不知道何去何从，掌握大量资源的人可尽情发挥资源带给他们的福利。这些都导致了社会矛盾大量增加，且形式五花八门。

在众多解决矛盾的制度中，相对司法制度和行政调解而言，社区调解制度更具有针对性或定向性。毕竟在同一个社区生活的居民生活的层次与能接触到的社会视野具有更大的趋同性，也更能设身处地地为其着想，为其解决问题和矛盾，这是社区调解制度在解决民间纠纷过程中所具有的优势。各级政府也意识到社区调解制度的重要功能。

（二）社区调解和缓解司法的讼累

“长期以来，人们对于法治的理解存在一个理念误区，即认为通过法院诉讼程序解决纠纷是一种正统的手段，诉讼可以解决一切纠纷，而调解是解决纠纷的一种非法制化手段， 不符合法治建设的要求。”^[1]正是由于这种观念的影响，中国在法治建设的初期有段时间限制甚至排斥社区调解制度的适用，人们更愿意将自己的纠纷交给法院判决。国家也放低了诉讼的门槛，人们可以更为便捷地进入诉讼程序，这些都导致我国法院的诉讼案件疯涨，大量的案件堆积，而待审的案件越来越多，使得法院都在尽力地结案，而不是考虑恰当地解决矛盾，片面地追求结案率。

根据我们的调研和统计，湖北省咸丰县某法院仅去年一年平均每位法官每天就要处理1.3个案子，司法负担不堪其重。不仅如此，这种现象还导致了法院的司法资源严重不足，判案的质量不高，法院判的案子的公信力下降，影响了司法的神圣性，导致了上诉案件大量增多等负面影响。一些地方法院为了解决相关问题，也越过法律的底线，把案件压着，这些也导致了我国在法院判决以后仍发生很多的群体性事件，社会纠纷没有得到预期的解决，反而加剧社会矛盾的多发。

近年来，由于诉讼爆炸带来的司法成本、由于法院诉讼纠纷解决机制固有的一些无法改变的弊端，人们也开始认识到了走法律诉讼程序并不是唯一的方式，也不是最好的方式。当一些案子通过社区调解规范得到很好的解决，以及政府的有力保证和支持，人们开始以企盼的眼光重新看待非诉讼纠纷解决机制，特别是在我国实现法治、构建和谐社会的过程中，我们的民众开始对非诉讼纠纷解决机制重新作出新的评价。我国社区调解规范制度的适用推广存在一定的阻力。同时，我们应当认识到，在深受传统“和合文化”影响的中国，以调解为代表的在法院以外的各种非诉讼纠纷解决方式始终具有生命力。即使是从改革开放我国强调法治以来，调解也一直发挥着自身独特的作用，仍然在我国的纠纷解决体系中占有不可替代的地位。

众所周知，社会的纠纷解决机制存在的价值是一个实践问题而非理论预设，更不是纸上谈兵的空想，它的作用需要得到现实社会的认可与肯定。从法院诉讼机制本身分析，虽然它与非诉讼纠纷解决机制相比，具有权利实现的强制性和复杂的程序保障等优势。但诉讼在解决纠纷特别是民事纠纷方面也存在若干不足，最突出的是：解决纠纷的成本高、周期长、程式化。这些短处都导致诉讼有其先天的缺陷，并且我国的司法干预多发的情况下，人民会担心司法的公正性等后天问题。“而非诉讼纠纷解决机制追求当事人之间的协商与沟通，推崇他们之间的关系稳定与和谐，在解决纠纷时具有成本低、效率高、柔性强的优点；特别是它具有的对人们心灵的教化作用以及人文关怀是法院诉讼不能比的”，^[2]这也是社区调解制度能够存在并得以推广利用的价值所在。

二、多元纠纷解决机制的国际发展趋势

20 世纪60 年代以来， 在第三次科技革命的推动下，世界经济形势与国际社会的日新月异的变化，为适应普世价值观和个人利益追求多元化的现实必要性， 更加丰富的纠纷解决的方式和程序可供选择， 诉讼程序之外的各种替代性纠纷解决方式逐步成为一种世界潮流和全球发展趋势。“替代性纠纷解决机制是一种开放性的纠纷解决机制， 包括诉讼之外的调解、仲裁、和解、谈判、中立评估、裁决等多种纠纷解决方式。”^[3]当今世界范围内的多元纠纷解决机制呈现出纠纷解决主体的多元化，纠纷解决方式的多样性，纠纷解决的社会化和产业化以及纠纷解决人员的职业化等发展趋势。而社区调解规范制度在相关的替代性纠纷解决机制中占有重要的地位，是替代性纠纷里面最重要的、也是最能贴近民意、也最能将矛盾内部消化、最节省资源的纠纷解决方式。接下来本文将对美国和英国两个较为典型的国家的社区调解做法和经验进行总结，以资我国借鉴。endprint

（一）美国社区调解的做法与经验

美国社区调解是一种非正式的与司法纠纷解决机制不同的纠纷解决机制。美国社区调解的核心理念和最终目标都是希望社区居民主动参与纠纷的解决，掌握纠纷解决的自主权和主动权。通过整理资料与分析，我们可把美国社区调解的特点及其经验概括为以下八个方面：第一，社区调解机构主要使用经过培训的社区志愿者提供调解服务，志愿者不要求具有学历背景和职业资格；第二，社区调解机构可以是私人非盈利机构也可以是公共机构，每个机构都有一个管理委员会或者咨询委员会；第三，社区调解机构的管理员会或者咨询委员会、工作人员和志愿者均来自他们所服务的社区，具有广泛的代表性；第四，社区调解为社区公众提供直接进入调解的机会，并努力减少各种障碍，方便公众参加调解；第五，社区调解机构向公众提供免费调解服务或者收取少量费用；第六，提倡、促进和教育社区公众发展合作型的社区关系以积极实现社区环境的系统性改变；第七，积极开展教育活动，唤醒公众对社区调解价值和实践的认识；第八，在纠纷出现的早期阶段为纠纷的早期解决，避免纠纷升级提供对话平台，并在纠纷的任何阶段为纠纷双方提供诉讼外纠纷调解服务。完善的制度与实施机制保证了美国社区调解制度的很好实施，也使得其在现实运用中发挥着很好的作用。

（二）英国社区调解的做法与经验

英国法院在沃尔夫推行司法改革以后开始重视建构多元纠纷解决机制，这其中就包括社区调解机制的完善。英国的社区调解制度具有以下显著特点： 一是英国的社区调解制度是随着民事司法改革运动的不断推进而发展的， 鼓励居民在一些民事纠纷上，尽量使用非诉方式；二是政府主导并推动社区调解制度的推广与使用，并赋予行政机关准司法职能，让政府在社区调解中居于一个指路人与引导者；英国政府在一项法令中要求不管对方当事人是否应允， 所有的政府部门及具管辖下的机构都应当考虑在适当的案件中运用替代性的纠纷解决方式；三是英国设立了数量丰富且方便很广的社区法律服务机构， 为非诉讼方式及和解提供法律援助， 从而鼓励民众在纠纷诉诸法院之前使用非诉讼方式解决问题，节约司法资源；四是法院通过各种制度化来促进替代性纠纷解决方式，将矛盾在社区尽量化解， 要求无论对方当事人是否同意， 所有的政府部门应掂量事情的可能调解性。由于英国政府的大力推动与引导，英国的司法诉讼压力有了极大的缓解，很多纠纷就在通过社区调解等非诉方式得到了很好的解决，而且以这种友好的方式结束矛盾，比诉讼这种法庭对抗更能实现司法目的和纠纷解决。

三、我国社区调解存在的问题及改进建议

社区调解的长远目标是增强社区居民行使自己民主权利的能力，提高自我管理能力，以及公民意识与法制意识。以推进司法民主化的进程，建设和谐社区，进而建立和谐稳定的社会为目标。目前，我国当今的社区调解方式主要存在以下的问题：第一、我国的人民调解机构从形式上了看来都是受到来自于政府机关的控制与影响，而不是应然意义上的群众自治机构，缺少独立自主性；第二、纠纷当事人在纠纷调解过程中的自我决定权受到很大限制，在我国的调解过程中，纠纷双方的自主权常常不能得到尊重和维护，调解过程中调解员经常替纠纷双方做出决定的事情；第三，我国人民调解机构中调解员自身存在很多问题：调解员角色定位不准确，有意无意把自己的意志强加于人；调解员大多只是依靠耐心和简单、重复的说教等单一技能调解纠纷，普遍缺乏相应的知识、技能和培训；调解员来源单一，不具有广泛的代表性，不利于协助不同阶层的纠纷双方解决纠纷。

纵然我国人民调解制度其缺陷与不足，但我们仍不能忽略其在化解社会纠纷、稳定社区秩序方面产生的重要作用，在推进和谐社会建设的进程中应利用社区人民调解这种本土法律资源，借鉴西方法治发达国家的行之有效的经验进行发展和完善，进一步发挥社区调解制度的积极作用。针对我国社区调解制度及其实践存在的问题，本文提出以下三点改进建议：

首先，应当有组织地宣传社区调解知识和技能，提高居民自我认识纠纷以及自我解决纠纷的能力。“美国社区调解的核心理念和最终目标都是希望社区居民主动参与纠纷的解决，掌握纠纷解决的自主权和主动权”，^[4]从而发挥居民们自我解纷的作用。目前我国处于社会转型时期，成熟稳定的社区服务意识尚在形成过程中，因此有必要广泛宣传和积极引导在社区调解的意识和知识技能，形成良好的社区舆论环境，为社区调解制度的健康发展奠定思想基础。

其次，逐步改造和完善社区调解的组织机构。社区调解的组织机构是调解纠纷的有效载体，是社区居民参加调解的平台，应避免因为对行政机关的隶属而影响纠纷双方对其中立性和公正性的质疑，进而影响纠纷双方愿意接受社区调解组织调解的积极性和主动性。同时，国家应逐步减少并放松对社区人民调解机构的各种控制，着力扶植新型自治性社区人民调解机构的发展和完善，建立稳定的组织机构保证其顺利运行。

最后，社区调解组织应该在逐步摆脱行政权力控制的同时还要主动建立与法院的联系，与之形成良性互动关系。调解与审判虽然是对立的纠纷解决方式，但是，法院与调解组织部对立，相反他们之间的关系是互补互动的。“社区调解机构积极预防并调解社区邻里纠纷和婚姻家庭纠纷等简单的民间纠纷，减少纠纷进入法院的数量，帮助法院分流案件，缓解法院案件积压和诉讼压力，法院从资金、技能培训等方面支持社区调解机构的发展”，[5]这些都减轻了法院的诉讼压力。

总之，在构建和谐社会的宏观大目标下，构建和谐的社区则是基础。而构建和谐的社区，则需要社区调解规范能更好地发挥作用。在新的历史环境下，系统规定民间性、行政性、司法性的社区调解等多元纠纷解决机制，完善我国社区调解制度具有更强的现实性价值或实践意义。

[参考文献]

[1]陈洁.社区人民调解制度发展探索[J].法制与社会， 2009（14）.

[2]郑建立等.倾情调解，边尘不惊[J].人民调解，2014（1）.

[3]吴晓燕等.美国社区调解制度的特点与启示[J].国际研究，2009（3）.

[4]范愉等.委托调解比较研究[J].清华法学，2013（7）.

[5]龙飞.多元纠纷解决机制的国际解决发展趋势[J].中国审判新闻周刊，2013（23）.

本文获国家创新项目经费资助，系2013年度大连理工大学大学生创新训练项目：“社会转型期社区调解规范的创新与实践”的成果。

（作者单位：大连理工大学 人文与社会科学学部，辽宁 大连 116024）endprint