如何利用好农村集体建设用地

徐明

近年来，北京市在集体土地流转和集约利用方面进行了有益探索，有力促进了城乡结合部环境整治、农村地区城镇化和本地产业发展。十八届三中全会指出，城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍，要逐步建立城乡统一的建设用地市场。在当前对农村集体土地的需求不断高涨的背景下，以全面深化改革为契机，探索北京市农村集体土地利用体制机制及融资模式创新，对于北京率先形成城乡一体化发展格局、提升新型城镇化质量和内涵具有重要意义。

利用现状和存在的问题

集体建设用地是指乡（镇）村集体经济组织和农村个人投资或集资，进行各项非农业建设所使用的土地，包括宅基地、经营性建设用地和公益性建设用地。据调查，2011年北京市农村集体建设用地约1800平方公里。其中，农村集体企事业单位用地700平方公里，农村居民点用地1100平方公里左右。随着北京城市建成区扩展、城乡结合部环境整治和农村地区城镇化的推进，为了满足中心城区功能疏解、城乡结合部外来人口租住需求和乡镇（村）工业园区产业发展需要，北京市通过土地流转和拆旧建新两种方式，分别建设产业园区和农村社区，利用农村集体土地推进新型城镇化进程。

目前北京市农村集体建设用地还存在一些问题：一是农村集体土地利用效率较低。村庄布局分散、农村住宅建设容积率低、农村房屋空置率高，乡镇企业大院普遍存在土地闲置、土地利用率低、多用于低端产业等问题。二是农村城镇化进程中宅基地腾退难度较大。按照2004年版北京城市总体规划，考虑农村城镇化发展，预计2020年村庄建设用地为300平方公里，但2011年北京全市农村居民点用地约1100平方公里，与规划用地规模相差800平方公里。三是存在土地违法、违规使用问题，如许多地块违反规划和用地审批手续进行土地开发经营和违章建设。四是土地流转收益分配缺乏规范。农村集体土地流转的支配权主要集中在乡镇政府和村委会，集体土地价格评估制度不健全，现有集体土地流转大多属于私下交易，执行流转协议没有保障。五是利用集体建设用地推进城镇化建设的资金缺乏保障。村集体经济实力有限，农村社区和产业园区建设项目只能通过出租获取收益，贷款困难，回款周期长。针对农村的金融服务欠缺，现有的信贷产品不能满足集体土地多元化利用对金融的需求。

可借鉴的改革思路

在实践中，全国各地对推进集体建设用地流转、提高集体土地利用效率的探索日益活跃，从中我们可以获得以下启示。

实现土地开发权交易是集约利用土地的重要手段。要实现全市一盘棋的高效土地利用模式，必须在较大范围内建立土地开发权交易平台。北京市域面积16410.5平方公里，其中平原面积约占全市土地面积的39%，山地面积约占61%。除中心城区和11个新城之外，广大的小城镇和农村地区建设处于分散、粗放的无序状态。要建立全市一体化的城乡建设用地市场，需要以城市（镇、乡）总体规划和土地利用规划为指导，以城乡建设用地增减挂钩为前提，通过土地整理和复垦，明确新增的土地开发权，纳入全市土地储备，提供信息共享平台和交易平台，以多种形式办理交易事务。目前，包括北京在内的很多城市都建立了农村产权交易所，但多限于农用地及农村土地承包经营权的流转。

区域整体平衡是解决农村集体土地开发资金问题的有效途径。将区域内部分地块以国有土地出让，其土地增值收益返还用于区域整体的资金平衡。目前，北京在第一道和第二道绿化隔离带地区以及重点村建设过程中，都部分地采用了这种模式。该模式无需突破目前国家的法律法规框架，只需要在市级层面，由国土、规划等部门政策创新集成。一是区域内允许新增部分城镇建设用地，采用招拍挂的土地出让方式，可平衡自身的拆迁建设成本。二是允许区域内土地溢价收益定向返还用于该区域的开发建设。在当前农村集体土地无法流转、不可抵押融资的情况下，这是解决集体建设用地建设资金一种行之有效的路径。

解决土地融资“瓶颈”的关键在于农村土地政策的创新。按照现行的法律法规，农村集体建设用地不能流转，使用权无法抵押。与国有土地不同，农村集体建设用地不具有直接将土地资源转换为资产的条件。这是集体建设用地抵押融资的“瓶颈”。目前，北京不在统筹城乡综合改革试验区的范围内，不是城乡建设用地增减挂钩试点，也没有相关政策法规的支撑。因此在现行法律之下，北京要获得土地融资的政策创新环境，首先需要获得国家关于土地流转和管理的先行先试的政策支持。

集体土地推进城镇化建设应建立政府让利于民的基本思路。在新型城镇化进程中，要保证农民的利益，必须彻底放弃“土地财政”的做法，打破目前将集体土地征为国有的唯一的土地利用方式，以多种形式盘活集体土地资源，用于城镇化建设。政府让利，农民获利，真正做到取之于民，用之于民。实现土地集约使用的可持续性和长期性，应该维护农民的民主权利，公开参与协议的谈判和政策的制定；对不同农民集中居住小区的地理位置、小区环境、补偿面积等因素综合考虑，适当提高置换或补偿标准，增强农民主动集约用地的积极性。

当前适合北京的集体建设用地利用模式

2013年，为促进城乡一体化进程，北京市提出新“三起来”——土地流转起来、资产经营起来、农民组织起来。在当前法律框架下，要让农村集体建设用地流转起来，应总结各类试点的成功经验，明确让利于民的基本思路，推行有利于盘活农村集体土地的办法。

在以海淀唐家岭地区为典型代表的紧邻市级重点功能区的农村地区，如大兴新航城地区等，尽量申请国家层面的特殊政策；其余的城乡结合部地区和重点村改造地区，应从集体建设用地的不同区位出发，在市级层面寻求政策集成，分别适用以下几种既保障农民权益，又能使农村集体土地盘活流转起来用于城镇建设的模式。

“大兴西红门”模式。允许部分国有土地的溢价收益补偿集体建设用地的开发建设成本。类似于大兴区西红门的集体土地利用方式。应扩展试点范围，从绿隔地区和重点村扩展到其他有条件的开发地区。此种方式需要在国土、规划、财政等多部门的支持下进行创新：一是允许新增部分城镇建设用地，即一定比例的建设用地采用征为国有的土地出让方式，可平衡自身的拆迁建设成本。二是允许区域内土地溢价收益定向返还，用于该区域其他地块的开发建设。虽然土地收益定向返还的政策还未真正施行，但是在CBD地区开发等市级重点功能区开发建设中曾经或正在探索该项政策。

“海淀唐家岭”模式。允许村集体在现有集体建设用地范围内自主开发村民住宅和集体产业用房，类似于唐家岭旧村改造的以宅基地换房，以村集体经营管理房屋出租。此方式可以最大限度地调动村集体的积极性，但是必须与小产权房区别开来。村集体可以自筹资金或与社会企业共同建设农村住宅、商铺、酒店等，以房屋出租收益实现村民、村集体和社会企业的多方盈利。这种方式需要国土、规划等部门的支持，一是允许按照新型农村社区的政策，即集体土地上拆旧与建新，按增减挂钩相关政策实行整体审批，不再单独办理农用地转用手续。二是允许在集体土地上建设部分的集体产业用房，根据北京市试点地区的调研，一般比例在30%左右或按照户籍人口人均50平方米建筑面积的产业用房标准来建设。

“广东三旧改造”模式。对于城市核心区的城中村，可采取此模式，允许集体土地直接转为国有土地性质，并将土地补偿款约50%以上返还原土地使用者，鼓励原土地使用者开发。此种方式不能用于较大规模的地区，比较适用于拆迁改造难度较大的城中村地区。该方式也需要多方面的创新：一是允许城中村土地直接转为国有土地，免缴新增城镇建设用地土地有偿使用费。二是原土地使用者，包括村集体和企业可获得自己交纳土地出让金的分成，按照广东的做法，约50%-80%。

除此之外，在全国集体建设用地使用权流转即将破冰的背景下，我们还应在现有法律框架下尽早探索农村集体建设用地的体制机制，从土地政策、上位规划、土地指标、金融政策等多方面，为集体土地用于城镇化建设创造条件，促进集体土地有序流转。

（作者：国家开发银行北京分行行长）

责任编辑：魏晔玲