也来说说“城市病”

巩琳萌++李爱玲++宋丽群++申洁++金蕾蕾

如同人一样，城市也会生病。近年来，在我国多个大城市集中爆发的“城市病”，正严重侵蚀着城市居民的幸福感。

有人这样形容“城市病”：“交通拥堵如肠梗阻，空气污染是哮喘，水污染是血液中毒，垃圾围城好比恶性肿瘤，房价居高不下就是高烧不退。”

2014年，北京等地相继宣布向“城市病”开刀，各路专家也纷纷围绕治理城市顽疾建言献策，各种诊断意见汗牛充栋、令人眼花缭乱。这里，本文将对这场纷繁芜杂的讨论做一梳理，试图回答几个问题：为什么城市会生病？如何治理“城市病”？在这场斗争中，我们应做怎样的反思？

我们的城市，“病”从何起

人口过快无序增长、资源环境超载、城市规划失灵，这些只是“城市病”的表征。深入研究分析城市化历史进程和社会经济发展规律，方能把握病理。

诊断一：“城市病”折射中国快速城市化之痛

2008年，跨国咨询机构麦肯锡全球研究院曾在一份题为《迎接中国十亿城市大军》的报告中断言，“中国经济的欣欣向荣，以及国民生活水平的迅速提高，都要归功于目前在中国前所未见且方兴未艾的城市化浪潮。按照目前的趋势，到2025年，将有大约10亿中国人居住在城市，届时中国将出现221座百万以上人口城市，而欧洲目前只有35座类似规模的城市。”

根据发达国家城市化的历程，城市化水平从20%以上提升至70%以上，英国用了90年，法国和美国用了120年。而在中国，这一指标从1993年的28%跃升至2013年的53%，只用了20年，预计在2035年将达到75%。可见，中国基本只用英国1/2时间、法国和美国1/3时间，就走过了同样的城市化进程，具有十分鲜明的“浓缩发展”的特征。

中国城市化的规模与速度令西方叹为观止。但，“城市病”的根源，也源于此。

广东工业大学政法学院讲师房亚明认为，在欧洲和北美，现代化进程已经持续了几个世纪，一个时期内一般只解决一个问题或应付一项危机。然而，在中国等非西方国家的现代化进程中，社会动员、经济发展、政治参与以及社会福利等诸项问题，不是依次，而是同时出现在这些国家面前。

中共山东省委党校教授王格芬认为，改革开放30多年间的工业化、城镇化进程，浓缩了西方发达国家几百年的现代化历程，催化产生并堆积着大量问题、矛盾和风险。“新型+转轨+转型+快速城市化使得我国‘城市病问题更具复杂性、综合性，中国城市的急症、慢症、并发症存在共发的可能。”

诊断二：“城市病”是资源过度集聚的产物

今年2月，国内某社交网站上，一场题为“北上广打拼的游子，为何远离亲人，仍义无反顾”的讨论引来众多“北漂”参与。很多年轻人认为，虽然在故乡可以与亲人团聚，但在北上广这样的大城市，可以获得更多的发展机遇。

年轻人抉择城市时的纠结心态，反映的恰是地区间资源分配的严重不均衡。

造成这种不均衡的主要原因有两个，首先是城乡二元化经济结构尚未打破。

中国城乡差距十分明显。清华大学公共管理学院教授胡鞍钢曾将这种差距概括为“一个中国，四个世界”：“第一世界”是上海、北京、深圳等高收入发达地区；“第二世界”是大中城市和沿海上中等收入地区；“第三世界”是下中等收入地区；“第四世界”是中西部贫困地区。

近年来，虽然这种差距有所缩小，但仍然存在。据国家统计局统计，2014年一季度我国城乡收入差距为2.53∶1，体现城乡收入差距的基尼系数从2008年的0.491下降到2013年的0.473，已经连续五年减小。但专家普遍认为，并不能盲目乐观，“毕竟基尼系数还在0.45以上”。

其次是部分行政性因素造成资源配置失衡。

复旦大学人口研究所所长王桂新说，大城市自身的规模效应已十分显著，加上政府的政策支持，造成资源越来越向超大城市集中，尽管超大城市都已试图设置门槛控制外来人口的入迁，但各种机会预期仍然使这些城市成为流动人口首选。再如，政府所在地往往优选在辖区内交通方便、环境优美的高档地段，基础设施等公共资源也往往主要围绕这一地区布局和发展，即使这一地区人口已十分密集，但其人均公共资源享有水平仍远远高于周边地区，所以仍能吸引人们向这些地区进一步集中。

诊断三：GDP崇拜为“城市病”推波助澜

有人将政绩考核比作“指挥棒”。专家认为，多年来，受以GDP为主的政绩考核机制影响，有些城市急功近利，大搞形象工程、政绩工程，而对与老百姓生活息息相关的基础设施建设不够重视、怠于改善。华丽而羸弱，成了我们许多城市的通病。

国务院发展研究中心研究员林家彬说，偏重经济指标的政绩考核体系助长“城市病”，主要体现在三个方面：一是在各项功能原本已高度集中的城市，政府为了追求经济指标的增长，仍然大力鼓励产业功能的集聚，吸引大型项目落户。二是重“面子”轻“里子”，形象工程是显绩，往往得到优先发展，而如城市排水系统等是潜绩，发展就往往滞后，这导致大城市光鲜华丽的地标性建筑与滞后的地下基础设施形成巨大反差。三是公共利益让位于商业利益，超出规划强度的商业地产开发导致周边的基础设施容量不足，成为“城市病”的重要诱因。

“城市病”不是城市的“绝症”

“我在这里欢笑，也在这里哭泣；我在这里活着，也在这里死去。”一首流行歌曲《北京，北京》，唱出了人们对于这座城市复杂深刻的感情。

城市，不仅仅是钢筋混凝土建筑的综合，更是人们追求梦想和幸福的地方。从这个角度，治理“城市病”，实现城市的可持续发展，对于提高人们的幸福指数具有十分重要的意义。

药方一：根本在于全面深化改革，转变经济发展方式

若说给现阶段中国各类问题开处方，“深化改革”，必然是其中无法或缺的“治本”良药。同样，治理“城市病”，也离不开深化改革。

以北京为例，市委书记郭金龙明确指出，“治理城市病，出路在于转变经济发展方式，关键要靠深化改革。”

北京市通过深化改革治理“城市病”的路径十分清晰。年初出台的“京版”全面深化改革57条，从提出市场准入要研究制定与首都城市性质功能和人口资源环境承载能力相匹配的“负面清单”，到产业转型升级强化节能、节地、节水、人口、环境、技术、安全等准入标准，再到强调深化研究人口调控机制、健全大气污染防治机制等等，无不旨在解决城市发展中的疑难杂症，提升市民福祉。此后不久，北京市又首次将“城市病”概念写入政府工作报告，并从人口、环境及新型城镇化等多方面入手，提出单位GDP能耗降2%、水耗降4%、大气细微颗粒物降5%、碳排放量降2.5%等一系列可执行的量化指标。

药方二：找准城市发展定位，疏解不合理功能

今年，有着20多年历史的“淘衣圣地”——北京动物园批发市场将要外迁的消息，引发社会各界广泛关注。据悉，未来还将有多个位于北京城市中心区的小商品交易市场将涉及整治和外迁。

市长王安顺表示，目前，北京城六区共有22个小商品批发市场，其中东、西城就占了16个。在城市核心区这样寸土寸金的地方搞小商品批发，既没有发挥地域优势，又吸引了大量人流，给交通拥堵带来压力，我们将逐步退出这些不符合城市性质的低端业态，实现腾笼换鸟，提高土地、资源、能源集约利用的效率。

专家普遍认为，搬迁批发市场这种行为是对北京“非首都核心功能”的疏解。北京大学社会学教授陆杰华说，作为像北京这样的特大城市，疏解城市功能十分重要，逐渐将城市优质资源向周边转移，“功能疏解了，人口自然会得到控制。”

药方三：推动区域协同发展，构建城市群缓解中心城市压力

京津冀协同发展，已经成为时下一个热门词汇。三地协同，既是“城市病”倒逼的产物，也是解决“城市病”的有益途径。

4月，在博鳌年会“人的城镇化”分论坛上，北京市副市长陈刚表示，解决城市病出路在于构建城市群、区域共同发展，从空间规划城市群的办法来解决过度集聚、过度膨胀的问题。他介绍，大城市无法快速提供高质量的公共服务，只有把大城市的一部分职能分解到相应区域的中小城市，让人们就近城镇化是城镇化成本最低的最佳选择。

“对于像北京这样的城市，不能简单地说人的自由迁徙、自由流动，用这样的口号鼓动大家都往里面冲，结果导致更加严重的环境灾害和社会问题。”他说，要在更广泛的区域里将一些功能进行疏解，合理规划分布，使人们不一定全部进到北京城里来，也能享受到与北京一样的公共服务和工作机会。

北京建筑工程学院文法学院教授秦红岭认为，北京所在的京津冀区域，从历史文化与自然地理方面来说具有不可分割的联系，如何以北京为中心，围绕北京、天津两核形成一个功能完善的城市区域，形成一个辐射能力强的城市极，并以此推动一个密切互动的京津冀经济圈一体化发展，将是破解中心城市发展难题的重要途径。京津冀一体化将真正帮助北京破解功能疏解困局。

药方四：加快城镇化建设，促进城乡协调发展

城市和农村是国家发展的两条“腿”，如果仅靠其中一条，很难走得太远。

全国人大财经委副主任辜胜阻认为，如果说以都市圈为中心的城市化战略，是充分发挥现有城市经济效益的城市化战略构想；那么，以县城为中心的农村城镇化战略和大力发展中小城市，则是充分考虑引导农村剩余劳动力合理流动的现实选择。未来要引导人口有序流动、合理分布，就必须坚持多向分流的原则。

有媒体评论认为，只有尽快缩小城乡之间和地区之间的发展差距，实现国民经济的平衡发展，才有可能真正根除令人头痛的“城市病”。

药方五：促进政府职能归位，破除GDP迷信

2013年中央出台新规定，今后不能仅仅把地区生产总值及增长率作为政绩评价的主要指标，不能搞地区生产总值及增长率排名。“指挥棒”的新变化，为治理“城市病”奠定了重要制度基础。

今年北京“两会”结束后，有媒体发现有12个区县在制定经济指标时，主动调低了GDP增长指标，并着重调整了区域内产业的取舍。北京市社科院副院长赵弘分析说，各区县主动调低GDP增速，是一个重要信号，标志着从以往追求经济速度向追求经济质量的转变。“降低经济发展速度，可以使我们更从容、有选择地发展，因此要适度发展经济，保证质量第一，速度第二。”

还有专家建议，应将居民的满意度纳入政绩考核体系。有了来自居民的主观满意度指标，将有助于政府以居民的实际需求为导向配置行政资源，注重解决居民所面临的突出民生问题，减少表面文章、面子工程和形象工程。

关于治理“城市病”的几点思考

“城市必须不再像墨迹、油渍那样蔓延，一旦发展，他们要像花儿那样呈星状开放，在金色的光芒间交替着绿叶。”城市规划先驱思想家帕特里克·格迪斯这段诗意盎然的话，抒发了对城市发展的美好憧憬。

快速发展的中国城市，如何才能彻底摆脱“城市病”，迈向美好明天呢？

思考一：不能“头痛医头，脚痛医脚”

“城市病”不是简单的局部症状，而是复杂的系统工程，里面涉及环保、能源、交通、教育、卫生、人口等方方面面的问题。因此，治理“城市病”就不能简单化、一刀切，实行“懒政”，而应统筹规划、合理布局，从源头上彻底根治。

广东省城市发展研究中心主任宋劲松说，拿对交通拥堵这一城市通病的治理来说，城市管理部门治理交通拥堵时，在要求人们放弃小汽车之前，要首先考虑的是公交出行问题解决了没有，城市交通的智能化管理做到了没有，现有道路设施的使用效率发挥出来了没有。治理“城市病”，不能光从约束使用者开展所谓“需求管理”上找出路，而更应该从要求管理者提供更好的服务，即加强“供给管理”上下功夫。

思考二：要充分发挥市场作用

治病，须谨防复发；尊重市场，就是防止“城市病”复发的“灵丹妙药”。

在传统治理思路中，行政手段因见效快而备受青睐，可市场这只“无形的手”却常常被忽视。实际上，用好这只“手”，方可建立起城市可持续发展的长效机制。

国际金融论坛城镇化研究中心主任易鹏说，以控制人口为例，必须要回归到最根本的地方来对症下药，也就是要必须深刻认识到十八届三中全会上强调的将市场作为配置资源的决定性作用，要深刻领会到中央城镇化工作会议上提出的市场主导、政府引导的基本原则，以市场作为主导力量，市场自然会找到城市人口配置的均衡点；随着一个城市的人口的增长，各种成本也会上升，自然也引导人口向别的城市去聚集。“如果继续采用政府主导的通过拉高门槛的方式来控制人口，而不是采用市场主导来疏解各种资源的方式来控制人口，最终会走入一条老路。”

思考三：没有现成经验可以照搬，必须走中国特色之路

城市化是一条漫长而艰辛的道路，西方发达国家在这条道路上已经走得很远，积累了不少经验教训。

但是，国内专家普遍认为，必须清醒地意识到，我国与西方在城市化进程方面存在巨大差异。

一是西方发达国家城市化经历了循序渐进、较为漫长的历史过程，而中国的城市化，其规模和速度都是人类历史上前所未有的，多个问题集中爆发，且与中国社会经济的急剧转型捆绑在一起，在治理“城市病”的同时还要处理多重难题。二是西方城市长期孕育出了一个较为稳定的构架，而飞速发展的中国城市要形成这种稳定框架，尚须假以时日，因此在治理“城市病”过程中更要提防风险、稳中求进。三是中西方城市文化存在巨大差异，软实力因素在城市治理中能够发挥怎样的作用尚待考量。

所以，我们应该积极学习借鉴西方发达国家在与“城市病”作战中积累的宝贵经验，但这些经验不可能为中国提供现成答案。因此，必须要从实际国情出发，实事求是、积极探索、大胆创新，走出一条具有中国特色的城市治理之路。