提高全面深化改革的科学化水平

李忠杰

习近平总书记在《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》中强调：“全党要坚定改革信心，以更大的政治勇气和智慧、更有力的措施和办法推进改革。”勇气与智慧并联，力度非凡，内涵丰富。没有勇气，改革难以推进；没有智慧，改革也难以成功。全面深化改革，既需要勇气，也需要智慧。这种智慧，集中体现为全面深化改革的科学化水平。治国理政要提高科学化水平，党的建设要提高科学化水平，全面深化改革也要提高科学化水平。贯彻落实十八届三中全会《决定》，不仅要以巨大的政治勇气攻坚克难，还要以巨大的政治智慧，提高全面深化改革的科学化水平，这包括把握改革开放的规律性、总结和运用改革开放的重要经验、注重改革的系统性整体性协同性、加强和改善党对改革的领导，确保改革取得应有的成效。

把握改革开放的规律性

习近平总书记在中共中央政治局第二次集体学习时强调，要“更加自觉地把握改革开放的规律性，更加坚定地肩负起深化改革开放的重大责任”。把改革开放继续推向深入，就要按照这一要求，运用辩证唯物主义的科学方法，把握改革开放的规律性，提高全面深化改革的科学化水平。

改革，是社会主义条件下社会变革的新形式，是中国的第二次革命，是决定中国命运的关键一招。它的启动和推进，是由主观和客观两方面的因素决定的。客观因素，就是社会发展的环境、条件和对于改革的需求，是不断显露出来的改革发生发展的客观规律。主观因素，就是改革的主体力量对于社会变革的认识和观念，是在掌握客观规律基础上对于改革的科学指导。

如同任何巨大的社会运动一样，整个社会主义改革，包括中国的改革开放，都有其客观的规律。认识和掌握这种规律，是推进和深化改革开放的基础。这种规律是什么？有哪些？需要我们持续不断地进行研究和探讨。研究世界社会主义改革史，我们发现，改革有三大规律：一个是自觉有序性规律，一个是整体性协同规律，一个是周期性发展规律。迄今为止的事实证明了这些规律是客观存在的。

改革规律的存在，决定了我们深化改革不可能随心所欲。规律不可改变，但规律作用的方式、范围、程度、时间、结果是可以掌控的。作为改革的组织者、领导者，必须科学地驾驭改革的规律。从中国的国情出发，从客观存在的条件和需求出发，科学地制定改革的方案，实施正确的战略和策略，稳步有序地把改革引向深入。因此，改革的推进和全面深化，不仅仅需要勇气，还需要智慧。这包括不仅仅需要决心，还需要方略；不仅仅需要公众的愿望，还需要领导的才能；不仅仅需要坚定的目标，还需要稳健的步伐；不仅仅需要局部的举措，还需要整体的谋划；不仅仅需要积极争取正面的良效，还需要预见和防范可能出现的问题。总之，既要有坚韧不拔的毅力，更要有高超的政治艺术。

从这个意义上说，改革就犹如一枚导弹，它所有的设计、制造、组装、发射、控制、引导，直至达到目标，都要建立在深入的科学研究，切实遵循一切相关的科学规律之上；同时，又最大限度地发挥人的主体能动性，善于运用和驾驭规律，控制和引导它达到预想的目标。对这枚导弹，不仅在发射前，就为它计算和规定好所要达到的目标以及运行的轨道和程序，而且在发射后，还必须实行严格的控制和引导，不断调整它的运行路线和方式，使它最终能准确地达到目标。这种过程和举措，可以称作是改革的战略策略制导。改革的战略策略制导必须尽可能正确，尽可能少犯错误。如果改革的战略策略及其制导发生错误，改革这枚导弹说不定就会打歪，甚至打到自己头上。这样的实例，古今中外，已经屡见不鲜，其教训非常深刻。

目前，有些干部群众对待改革的心理状态比较复杂。一个重要原因，是有些地方和部门制定的政策不是非常合理、科学，甚至在一定程度上伤害了人们的利益，从而增加了人们的疑虑。改革，是有着特定内涵的矢量概念（既有大小又有方向的量），总体上，都要有利于生产力的解放和发展，有利于人民群众的根本利益，有利于社会的进步和稳定。并不是说任何部门作任何一项变动，不管它科学不科学、合理不合理，只要加上一顶“改革”的帽子，就真的是所谓“改革”，就可以不顾人民群众的感受，就命中注定能够成功了。许多事实告诉我们，如果无视改革的规律性，实际的政策和措施不科学，无论称呼它什么，都很难达到预想的目的，甚至会干扰和破坏改革的大局。

要使改革开放中的各项政策制定得更加科学、合理，就要把握改革开放的规律性。不能闭门造车，凭想象办事；不能对政策制定马马虎虎，造成很多漏洞；不能事先缺乏研究和预见，等到惹出麻烦再去补救。提高全面深化改革的科学化水平，不仅要提高设计、决策的科学化水平，也要提高制定具体政策的科学化水平，还要提高操作实施的科学化水平，才能把这场伟大革命推向前进，使这项系统工程取得成功。

总结和运用改革开放的重要经验

习近平总书记指出：“历史、现实、未来是相通的。历史是过去的现实，现实是未来的历史。要把党的十八大确立的改革开放重大部署落实好，就要认真回顾和深入总结改革开放的历程，更加深刻地认识改革开放的历史必然性。”中国的改革开放已经进行了30多年。30多年来，改革开放经历过凯歌行进，也遇到过艰难曲折。这些经验，是我们对改革开放内在规律逐步认识和发掘的成果，也是我们不断提高改革开放科学化水平的基础。我们要倍加珍惜和深刻领会这些经验，并且善于结合新的条件和任务科学地运用这些经验。

改革开放到底有哪些经验？以往我们党曾经从不同角度做过提炼和总结。1992年，党的十四大报告概括：“十四年伟大实践的经验，集中到一点，就是要毫不动摇地坚持以建设有中国特色社会主义理论为指导的党的基本路线。”1998年，江泽民同志在纪念十一届三中全会20周年大会上，概括了20年改革开放的11条经验；2001年，江泽民同志在庆祝中国共产党成立80周年大会上，概括了80年来3条最重要的历史启示，归结起来，就是“三个代表”；2002年，党的十六大报告概括了13年来的10条基本经验；2004年，党的十六届四中全会《关于加强党的执政能力建设的决定》，从执政的角度总结了半个世纪的6条执政经验；2006年，胡锦涛同志在庆祝中国共产党成立85周年暨总结保持共产党员先进性教育活动大会上，概括了加强党的先进性建设的5条宝贵经验。2007年，党的十七大报告进一步将改革开放的经验概括为10个结合，明确指出：“在改革开放的历史进程中，我们党把坚持马克思主义基本原理同推进马克思主义中国化结合起来，把坚持四项基本原则同坚持改革开放结合起来，把尊重人民首创精神同加强和改善党的领导结合起来，把坚持社会主义基本制度同发展市场经济结合起来，把推动经济基础变革同推动上层建筑改革结合起来，把发展社会生产力同提高全民族文明素质结合起来，把提高效率同促进社会公平结合起来，把坚持独立自主同参与经济全球化结合起来，把促进改革发展同保持社会稳定结合起来，把推进中国特色社会主义伟大事业同推进党的建设新的伟大工程结合起来，取得了我们这样一个十几亿人口的发展中大国摆脱贫困、加快实现现代化、巩固和发展社会主义的宝贵经验。”在随后的新进中央委员会的委员候补委员研讨班上，胡锦涛同志对这10条经验作了展开说明，认为这10个结合很有政治分量和理论内涵。

当然，这些多次概括和总结的经验，角度多少有些不同。有的并不完全是改革开放的经验。如何把它们加以整合、归纳，提炼出直接属于改革开放的经验，还是一个值得研究的问题。

党的十八届三中全会《决定》指出：“改革开放的成功实践为全面深化改革提供了重要经验，必须长期坚持。”到底有哪些经验？《决定》强调：“最重要的是，坚持党的领导，贯彻党的基本路线，不走封闭僵化的老路，不走改旗易帜的邪路，坚定走中国特色社会主义道路，始终确保改革正确方向；坚持解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实，一切从实际出发，总结国内成功做法，借鉴国外有益经验，勇于推进理论和实践创新；坚持以人为本，尊重人民主体地位，发挥群众首创精神，紧紧依靠人民推动改革，促进人的全面发展；坚持正确处理改革发展稳定关系，胆子要大、步子要稳，加强顶层设计和摸着石头过河相结合，整体推进和重点突破相促进，提高改革决策科学性，广泛凝聚共识，形成改革合力。”这四条重要经验中，第一条，是改革方向问题。第二条，是思想路线问题。第三条，是主体力量问题。第四条，是改革方法论问题。这四个方面，在改革开放的不同阶段、不同时期、不同方面都有体现，也是在新的历史起点上对以往各种经验的进一步提炼和升华。

所有这些经验，对全面深化改革都具有直接的针对性和指导性。在新的历史条件下提高全面深化改革的科学化水平，必须高度重视和牢牢记取这些宝贵的经验，并结合新的实践加以科学应用，使我们对全面深化改革的领导建立在更加科学和坚实的基础之上。

注重改革的系统性整体性协同性

全面深化改革，是一场深刻的社会变革，也是一项巨大的系统工程。十八届三中全会《决定》指出：“必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性”，对如何提高改革开放科学化水平提出了明确的要求。

从改革的任务来说，我国改革的性质和30多年来的实践都证明，改革不是对社会某一领域某一方面的完善和修补，而是对传统体制的全面改造，是对社会物质关系和思想关系的深刻变革，是建设和完善中国特色社会主义制度的伟大创新。从改革的内容来说，新形势下全面深化改革，要按照三中全会《决定》提出的六个“紧紧围绕”，发展社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明，完善党的领导体制和执政方式，涉及的领域非常广泛。从改革的主体力量来说，参与全面深化改革的，是党及其领导下的广大人民群众，是不同部门、不同职业的人们组成的浩浩荡荡的改革大军。所有这些方面，都说明改革不仅是一个统一的整体，而且是一个复杂的大系统。各个领域、部门的改革互相联系、互相制约，在内容上构成一个统一的整体；各个区域的改革也互相联系、互相制约，在空间上构成一个统一的整体；由各领域、各部门、各地区结合而成的改革整体，具有任何子系统都不能取代的整体功能；每个部门和局部的改革都不能脱离整个系统，而整个系统的改革又影响和决定着部分和局部的改革。这样一种广泛、深刻的历史性变革，不可避免地表现出鲜明的系统性、整体性、协同性，要求我们在全面深化改革过程中，必须高度重视、充分尊重和有效体现。

更加注重改革的系统性，就要坚持系统思维，科学运用系统论的思想方法。每一项改革都是一个上下左右连贯结合的系统工程，每一项调整、改革、变动，都会涉及很多具体的方面，往往牵一发而动全身。为此，制定每一项改革方案，都要统筹考虑涉及的方方面面，把可能带来的变化和影响预先估计到，不仅使单个的政策措施科学合理，还要使所有的政策保持平衡、配套，做到互相呼应、互相配合，而不要互相冲突、互相打架。要力争一加一等于二或大于二，而不能一加一小于二。

更加注重改革的整体性，就要坚持全面观点，善于统筹全局，整体推进。习近平总书记强调：“全面深化改革是关系党和国家事业发展全局的重大战略部署，不是某个领域某个方面的单项改革。”三中全会《决定》，是一个全面深化改革的整体性方案。所有的改革都包含在这样的整体之中，所有领域和地区的改革都要服从这样的整体。为此，从高层来说，要从战略全局上审时度势，把握时机和条件，制定比较全面完善的改革方案和改革战略，科学安排部署不同领域和方面的改革。对于各个地方和部门来说，则要坚定树立全局观念，自觉在中央的统一领导下实施和推进改革。研究和决定改革，首先要看提出的重大改革举措是否符合全局需要，是否有利于党和国家事业长远发展。始终做到服从大局，维护大局，正确处理局部与整体的关系，积极为改革的整体大局作出贡献，决不因局部利益影响改革的大局。

更加注重改革的协同性，就要全面把握改革各个部分之间的协同关系。充分认识改革是一场深刻而全面的社会变革。经济、政治、文化、社会、生态文明各领域改革和党的建设改革紧密联系、相互交融。每一项改革都会对其他改革产生重要影响，每一项改革又都需要其他改革协同配合。如果各领域改革不配套，各方面改革措施相互牵扯，全面深化改革就很难推进下去，即使勉强推进，效果也会大打折扣。因此，各部分的改革不能孤立进行，而必须互相配合，在规模和速度上保持大致均衡的关系。既要有重点突破，又要有整体推进，各部分之间要互相呼应、互相促进，良性互动、协同运动，使改革沿着有序化的方向发展。要发挥经济体制改革的牵引作用，努力实现经济体制改革与政治体制改革、文化体制改革、社会领域改革相协调，宏观改革与微观改革相协调，城市改革与农村改革相协调，形成相融共促的整体合力，在各项改革的协同配合中推进改革，形成推进改革开放的强大合力。

加强和改善党对改革的领导

我们党是中国特色社会主义事业的领导核心，也是全面深化改革的组织者、领导者和推动者。十一届三中全会以来，我们党以巨大的政治勇气、理论勇气、实践勇气，领导人民进行改革开放，取得了巨大的成绩。当前，我国发展进入新阶段，改革进入攻坚期和深水区。全面深化改革是社会主义的自我完善，改革不是群众自发的行为。要确保改革的顺利推进和成功，提高全面深化改革的科学化水平，就要加强和改善党对改革的领导。

为了加强党对改革的领导，中央已经成立了全面深化改革领导小组，负责改革的总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实。各级党委则要切实履行对改革的领导责任，以强烈的历史使命感，最大限度集中全党全社会智慧，最大限度调动一切积极因素，敢于啃硬骨头，敢于涉险滩，以更大决心冲破思想观念的束缚、突破利益固化的藩篱，推动中国特色社会主义制度自我完善和发展。

三中全会《决定》要求全党同志把思想和行动统一到中央关于全面深化改革的重大决策部署上来，正确处理中央和地方、全局和局部、当前和长远的关系，正确对待利益格局调整，充分发扬党内民主，坚决维护中央权威，保证政令畅通，坚定不移实现中央关于改革的决策部署。各级党委和政府都要改进作风，完善科学民主决策机制，发扬“钉钉子”精神，抓铁有痕、踏石留印，以重大问题为导向，切实把各项改革举措落到实处。

第一，坚持依靠和惠及广大人民群众

改革开放的目的，说到底，就是尊重人民群众的主体地位，解除人民群众所受的旧体制的束缚，把人民群众内在的主体能动性、积极性、创造性更大程度地发挥出来，使人民群众自身得到更大的实惠、实现更大的利益。改革既是为了人民，又要依靠人民，人民始终是改革的主体。35年来，改革开放的每一次突破和发展，每一个新生事物的产生和发展，每一个方面经验的创造和积累，无不来自于亿万人民的实践和智慧。改革是亿万人民自己的事业，就必须在党的领导下充分尊重人民的首创精神。

改革发展稳定任务越繁重，越要加强和改善党的领导，越要保持党同人民群众的血肉联系。要善于通过提出和贯彻正确的路线方针政策带领人民前进，善于从人民的实践创造和发展要求中完善政策主张。要把最广大人民的根本利益作为改革的基点和决策的依据，把改善人民生活作为正确处理改革发展稳定关系的结合点，努力使改革的重要决策兼顾到各方面利益、照顾到各方面关切，使改革发展的成果更多更公平地惠及全体人民，不断为深化改革夯实群众基础。

在全面深化改革进程中，各级党委都要坚持党的群众路线，建立社会参与机制，充分发挥工会、共青团、妇联等人民团体的作用。鼓励地方、基层和群众大胆探索，加强重大改革试点工作，及时总结经验，宽容改革失误，充分发挥人民群众在全面深化改革中的积极性、主动性、创造性。

第二，处理好实践探索与顶层设计的关系

改革开放是前无古人的崭新事业，必须在实践中探索推进，就是要摸着石头过河。从抽象的道理上说，任何改革都要事先制定全面完整的方案，然后按照方案一步一步地推进。但问题是，方案、理论从何而来？宏观指导从何而来？归根结底，都要从实践中来。改革开放启动之时，我们并没有这方面的实践，当然也谈不上成熟的经验和系统完备的改革理论和战略指导。所以，只能在实践中逐步探索，边实践、边探索、边总结、边提炼。每一项改革措施，都要先在一定范围内试点。根据试点的情况，随时总结经验，完善改革措施。正确的就坚持、推广；不成功的就调整、改正。每走一步，都依据实践的状况而定；每走一步，都努力实现从实践到理论的飞跃。将实践的经验不断上升为系统的思想、理论，再用它来指导随后的实践。这种方法，就是摸着石头过河。邓小平同志说：“现在我们搞的实质上是一场革命。从另一个意义来说，我们现在做的事都是一个试验。对我们来说，都是新事物。”“我们的改革不仅在中国，而且在国际范围内也是一种试验。”摸着石头过河，就是在试验中获取真知，在实践中摸索规律，是一种富有中国特色、符合中国国情的改革方法。

在新形势下，全面深化改革开放，依然要按摸着石头过河的要求，在试验、探索中前进。当然，摸着石头过河决不是说不要事先研究、事先规划。摸着石头过河与加强顶层设计是辩证统一的。摸石头的过程，就是摸规律的过程。不断摸石头、摸规律，对改革规律的认识就不断深化，对总体改革的思路就更加清楚。在此基础上，就有更多的条件对改革进行总体规划、总体设计了。

但是，经过35年的改革开放之后，改革所面临的问题越来越具有全面性和整体性，改革的设计和推进也越来越需要注意系统性整体性和协同性。近年来，很多改革主要由有关部门自行设计。好处是对情况熟悉，但也容易在思路和眼界上受到局限。有时还可能过多地考虑本部门本单位的权力和利益，特别是不容易在全局范围内考虑问题和协调关系，对增强改革的坚定性和协调性都不是非常有利的。因此，当前迫切需要加强对改革开放的统一规划和领导，加强对改革开放的顶层设计，把摸着石头过河与宏观层面的顶层设计结合起来。十八届三中全会《决定》就是一次全面的顶层设计。全会之后，这种顶层设计正在转化为具体的方案和措施。一方面，要继续鼓励大胆试验、大胆突破，鼓励来自基层的实践和创新；同时，又要加强整体谋划和协调，加强各项改革的关联性、系统性、可行性研究，在整体协调中把改革推向深入。

第三，处理好改革创新与于法有据的关系

改革，就是破除旧体制中一切不适应生产力发展需要、不符合时代进步要求的东西，就是对传统体制和传统观念实行深刻的变革。按邓小平同志和我们党35年来的一贯说法，改革是中国的第二次革命。既然是革命，那就意味着要大胆地试、大胆地闯，要解放思想，勇于变革，不被过去的条条框框所束缚，敢于创立新的体制和规范。

但如此一来，便不可避免地遇到与既有法制的关系问题。如果既有的体制制度都已经由法律加以规范和限定了，那么进行改革，在某种意义上，就不得不冲破原有的某些法律制度。如果不冲破，就不可能进行改革。但如果冲破法律制度的规范，那岂不是目无法制，破坏法制的统一性、权威性了？这与我们依法治国的方略岂不是南辕北辙、背道而驰了？

对这个矛盾，我们可以从以下几个方面来认识和把握：

一是坚持依法治国，本身就是改革的重要内容和基本方略。旧体制的一个重要弊端，就是法制不健全，很多问题没有法律规范，或者有法律也不认真执行。所以，总体上，改革创新必须与依法治国统一起来。在深化改革的过程中建立和完善中国特色社会主义法律体系，加强和完善依法治国的方略；同时，在依法治国的过程中深化改革，用法治的办法来推进改革、规范改革、保障改革。

二是以往的旧体制，确实也有一些是由过去的法律规定了的。对此，该改的还是必须改，通过改革来完善原有的法律规范。但在改革过程中要注意及时修订法律，把改革的成果转化为法律。或者采取特殊措施，授予在一定范围内先行先试的权力，一旦成熟，就对有关法律加以修订，然后在更大的范围内依法实施。改革开放以来，我们很多改革都是用这样的方法解决了的。

三是经过35年的改革开放，我们的法律体系已经越来越系统、越来越完善。现在所进行的改革，很多不是没有法律规范，而是可能与现有法律并不完全一致。在这种情况下，就要严格依法办事，尽可能将改革举措放在法制的轨道上推进。很多改革，要争取在深入调研的基础上先立法，然后实施，或者由国家权力机关授权先进行试验，然后再修改法律。

所以，在全面深化改革过程中，我们所要做的一项重要工作，就是根据改革的方案、措施和政策，及时做好对现有法律立改废的工作。没有法律的抓紧立法，部分不适应改革的法律抓紧修改，过时的法律及时废止，使所有的改革都能于法有据，严格在法治轨道上进行，从而使依法治国方略在全面深化改革中得到进一步贯彻和完善。

第四，处理好改革的速度与“稳度”的关系

改革、发展、稳定是新时期现代化建设具有全局意义的三个大问题，也可以比作为我国现代化建设大棋盘上三个战略性的棋子。每一个棋子都极为重要，三个棋子又相互关联。三个棋子下好了，就会全盘皆活。如果有一个下不好，其他两个也会受到影响，带来全局性的问题。所以，我们党多年来一直强调，改革是动力，发展是目的，稳定是前提。三者之间相互依存、辩证统一、缺一不可。没有改革，就不可能走出中国特色社会主义道路，我们的事业就不可能顺利前进；没有发展，就不可能实现现代化，不可能保持党和国家的长治久安；没有稳定，改革和发展都缺乏必要的条件，也就无从进行。

所以，在全面深化改革过程中，必须非常谨慎地处理好改革与发展、稳定的关系。其中一个重要课题，是掌握好改革速度与“稳度”的辩证关系。改革要有一定的速度，确保改革在最适当的时间内完成或取得突破性进展。如果磨磨蹭蹭，就很难取得明显成效，还可能把人拖疲沓了，造成改革疲劳甚至失败。不同方面的改革措施在速度上也要协调、协同，不能有的突飞猛进，有的拖拖拉拉。如果某一方面拖了后腿，就会影响整个改革的进程。所以，统筹掌握好改革的进度，是改革顶层设计和宏观指导的一项重要内容。

但是，改革的速度也不是越快越好。一是任何改革都要经历调查研究、制订方案、征求意见、各方协调、拍板决策、部署实施、具体落实、成效反馈等一系列过程，当然也就需要一定的时间。二是各项改革举措，都要认真听取各方面意见，进行反复论证，才能保证科学性和合理性。如果过于匆忙，就有可能造成决策的失误。三是改革涉及很多利益关系。如果没有做好利益协调和相关的思想工作，甚至简单粗暴，就会影响社会稳定，妨碍改革进程的推进。

所以，改革的成效与社会的“稳度”有着紧密的联系。“稳度”高，改革条件就比较好。“稳度”低，改革条件就比较差。提高全面深化改革的科学化水平，必须处理好速度与“稳度”的关系，坚持把改革的力度、速度与社会的“稳度”、可承受度统一起来，在稳定有序的状态中推进改革的深化和发展。

（作者：中共中央党史研究室副主任）

责任编辑：杜梅萍