失地农民权益保障的政府责任:以辽宁为例

杨秀凌，赵秋成，张婧

(东北财经大学a．职业技术与继续教育学院;b．公共管理学院，辽宁大连 116025)

失地农民权益保障的政府责任:以辽宁为例

杨秀凌a，赵秋成b，张婧b

(东北财经大学a．职业技术与继续教育学院;b．公共管理学院，辽宁大连 116025)

维护和保障失地农民的正当权益是政府义不容辞的责任。结合辽宁省抽样调查和个案访谈资料，分析了失地农民权益损失和失地者对政府履责的满意度，探讨了失地农民权益保障中政府责任缺失的具体表现，最后从完善制度建设、建立科学透明的征地程序、建立农民权益诉求维护机制和加强管理监督等方面提出了有针对性的对策建议。

失地农民;权益保障;政府责任;公平正义

城市化进程对建设用地需求的持续增加，源源不断地催生了“失地农民”这一特殊群体。按照《全国土地利用总体规划纲要》，2000～2030年30年间全国需征用耕地5450万亩，若按城郊农民人均拥有耕地0．8亩估算，这期间将有6800多万人沦为失地农民，届时我国失地农民将超过1．2亿人。由于土地被征用往往是非预先告知的，被征地农民通常还未做好失地后角色转换的准备即已失去耕地①通常来讲，农民对失地是非预知的，长年的农居生活和农耕劳作，使他们形成了较为固化的角色认知及固定、一贯的生产和生活方式。当农民“突然”失去耕地时，由于缺乏身份转换及生产方式和生活方式转变的必要时间和准备，势必使失地农民陷入角色不清甚至角色混乱状态。，加之我国现行征地补偿政策和补偿标准存在诸多缺欠，因此，一方面导致农民失地后不能顺利完成由农民向非农民的角色转换，另一方面也造成了失地农民权益的损失。对此，政府负有不容推卸的责任。

1 失地农民权益损失与政府责任:以辽宁为例的调查分析

1．1 问卷调查过程和样本特征描述

为了解失地农民权益损失和政府履责情况，笔者设计了包括失地农民年龄、征地前后家庭收入水平、失地者土地出让意愿、失地后家庭生活水平变化和心理感受，以及征地补偿方式、是否了解征地政策、对政府征地补偿措施的满意度、参加了何种保险、政府在征地中是否尽到责任和权益受损原因等问题的调查问卷。

调查中通过分层选样，首先选取了沈阳、大连、丹东、阜新和铁岭5个市，之后在这5个市分别抽取了沈阳市蒲河镇(街道)、大连市高新园区龙王塘镇(街道)、丹东凤城市、阜新市水泉镇和铁岭市郊等失地农民较为集中的区域进行入户调查和访谈。调查员为在校研究生和高年级本科生，调查时间为2013年1月～2月。调查中共走访了290户失地农民家庭，并对典型个案进行了深度访谈。调查采取在调查员协助下由被调查者自主做答的方式。调查共发放问卷290份，回收有效问卷279份，有效率为96．21%。

1．2 调查结果及分析

1．2．1 失地农民权益损失情况

对失地农民而言，经济补偿、身份待遇、就业安置和社会保障等是其最直接、最基本的权益诉求，其保障情况直接影响失地农民对土地征用的满意度。从调查结果看，被调查者中有160户表示“不太满意”或“很不满意”，119户表示“基本满意”或“很满意”，满意者仅占42．65%。其中原因:一是被征地者认为“征地补偿标准偏低、落实慢”，持这种观点的有203人，占被调查者的72．76%;二是认为“征地过程中无法表达意见”，有这种看法的146人，占52．33%;三是认为“征地补偿被村集体截留”，持这种看法的有97人，占34．76%②因权益受损原因问项为多选题，故持各种观点人数所占比重之和并非100%。。而从失地农民对失地后家庭收入升降变化的感受看，有131户、占46．95%的被调查者认为“生活水平明显下降”;有97户、占34．77%的被调查者认为“生活水平无显著变化”;只有51户、占18．28%的被调查者认为“生活水平有所提高”。而且，征地前收入在30000元以下家庭的收入在失地后大多有所下降，而收入在30000元以上家庭的收入在失地后则大多有所增加。这种情况表明，失地前后家庭收入的升降很可能与不同收入阶层家庭主要劳动者的从业领域、从业特征和收入获取方式等有关。比如，低收入家庭多靠种地务农，而高收入家庭多靠务工经商或搞多种经营等获取收入。

失地后就业困难、家庭生活支出显著增加及无法与城镇居民享受同等待遇等，也是失地农民权益受损的主要体现。调查中发现，多数失地农民因长期以种地为生，对非农生产所需知识和技能知之甚少，失地后又因缺乏必要的就业培训和指导，多数人特别是中老年失地者在劳动力市场上缺乏竞争力，只能靠从事体力型工作赚取收入。访谈中，沈阳蒲河社区一张姓农民的话代表了相当一部分失地农民的感受:“(土地被征用后)，政府没有推荐什么工作，都是自己找。村里有时贴出一些求职信息，但招的一般是焊工、电工等技术工人。我们以前都是种地的，根本没有学过这些技能，只能干保安、保洁之类的活。即便有能力，因工资只有一千元左右，一般也不愿去。我们被征用的地是企业建厂的，他们招工，我们就去出出力气挣点钱，但工资发的很不及时，有时要隔一两个月才发，可是不干又没有更好的工作。没办法呀!”此外，农民失地后虽然多数人实现了“农转居”，但生活环境变化和生活成本上升，则使他们逐渐感受到失地后的生活压力。调查中了解到，失地农民动迁后入住的多为近郊或远郊地段的新建居民区，基础设施大多还不健全，有的小区虽设有小型农贸市场和日用品超市，但价格相对较高，加之相对较高的交通、医疗和教育等费用，导致失地农民的生活成本大幅增加。“补偿金刚发下来时感到很高兴，但现在感觉不到刚开始的喜悦了，现在家里劳动力少，家里有老有小，以前种地时还有农业补贴，也不用买菜，生活过得比较舒坦。现在不同啦，处处都要花钱。城市里菜价太贵了!因附近没有医院和学校，平时看病或孩子上学都不方便。为了生计，必须出去打工，但工钱比较有限，一个月也就一千多块，不够维持一大家子的生活，只有靠征地补偿款补济一下，长此以往，怕只有坐吃山空啦!”大连金川小区一王姓农民的话反映了很多失地农民的生活境况。

1．2．2 征地过程中政府履责情况

政府履责情况是政府是否维护及在多大程度上维护被征地者权益的具体体现。政府履责情况可通过被征地者对政府所采取的失地者权益保障措施是否满意以及对政府履行责任情况是否认可来反映。总体上看，被调查者对政府在征地中所采取的失地者权益保障措施持“满意”态度的占42．7%，持“不满意”态度的占57．3%;认为政府在征地中“尽到或基本尽到责任”的占17．6%，认为“未尽到责任”的占82．4%。而从失地者认为政府未尽到责任的方面看，认为政府在“征地补偿标准”和“社会保障”方面未尽到责任的均占72．08%;认为政府在“就业安置”方面未尽到责任的占71．43%;认为政府在“生活保障”方面未尽到责任的占70．13%;另有38．31%的人认为政府在“住房安置”方面未尽到责任。也就是说，失地农民对政府履责的不满主要集中在征地补偿标准、社会保障、就业安置、生活保障和住房安置方面。调查样本特征、权益诉求、失地后家庭生活和心态变化与被征地者对政府所采取的权益保障措施的满意情况的关系见表1。

表1 调查样本特征、权益诉求、失地后家庭生活变化与对政府采取的权益保障措施满意度的关系(N=279)

续表

表1显示，失地农民的家庭生活水平升降、失地后心理感受、是否了解征地的相关政策以及是否参加社会养老保险等，对失地者对政府所采取的权益保障措施的满意度有显著影响，而被征地者年龄、征地前家庭收入水平、失地后家庭收入水平变化虽有影响，但并不显著。

表2 调查样本特征、权益诉求、失地后家庭生活变化与对政府尽责认可情况的关系(N=279)

表2表明，失地农民征地前后家庭年收入水平，特别是被征地者对失地后家庭生活水平升降的感受，以及失地后的心理感受、是否了解政府的征地政策等，对是否认可政府尽责具有显著影响。此外，是否参加社会养老保险也会显著影响失地者对政府是否尽责的感知。

2 失地农民权益保障中政府责任缺失的具体表现

从失地农民权益诉求角度讲，政府应履行的责任包括制度责任、经济责任、社会责任、管理监督责任等［1］［2］，而政府责任的缺失则主要表现为政府在上述责任方面对失地农民的权益诉求缺乏及时、有效的回应，以及对不当行为不能及时纠正。

2．1 土地补偿标准的公正公平性不够

土地是一种准公共产品，具有所有权与经营权相分离的特征。在中国，土地所有权归属村集体，农民对土地不具有实质上的交易权。近些年来，随着土地价格上涨，土地增值空间不断扩大，但因土地市场不完善，农村土地定价虽然形式上经过“协商”程序，但价格最终还是由政府和村集体(主要是村委会)特别是前者决定，定价过程中没有专业中介评价机构的公正评价结果可供参考，导致土地价格远低于其实际价值。而且在征地过程中，因公共利益项目与非公共利益项目无明晰界限，加之补偿标准难以准确反映土地等级及价值，从而为一些部门和开发商利用制度空隙减少征地补偿给付提供了可能，致使失地农民无法得到与土地目前及未来价值相符合的补偿款。

2．2 征地程序不合理致使失地农民无法参与到征地过程中去

土地征用缺少公开听证和公告程序，农民无法根据自身利益和需求直接与征地部门和开发商进行沟通、协商，被征地对象——农民无法参与到征地过程中去，失地农民的话语权、知情权被人为剥夺。另外，征地补偿费的分配基本上是村委会、村民小组与农户的博弈过程，在此过程中农民通常处于弱势地位，其对土地补偿标准的意见和利益诉求往往被忽视，村民只能通过公告栏和村干部的口头传达来了解土地征用数量、价格、补偿标准、补偿额及事后安置等情况信息。农民不能参与其中使征地过程的公平公正性无法体现出来。虽然一些地方通过将补偿款直接打入“一卡通”有效避免了土地补偿款被政府部门和村委会截留或抵扣问题，然而，村委会仍以各种名目从农民补偿款中征缴费用，从而造成失地农民的征地补偿款一定程度上得而复失。征地程序不合理及征地政策落实得不够细致、深入，致使失地者对政府征地的公信力和认可度不高，征地方与被征地农民间冲突事件频发。

2．3 征地过程缺乏有效监督

在征地过程中，因缺乏完善、有效的监督机制，加之监督部门的执行力度不够，从而导致违法征地和侵害农民正当权益事件屡有发生。一些地方政府在经济利益诱使下滥用征地权，违反法律程序强行征地，还有的地方为了招商引资囤地、圈地，肆意压低征地补偿标准，致使失地农民无法得到合理补偿，以致民怨不断。此外，政府对征地执行部门及其人员的行为监督不力，也相应助长了一些部门及其人员征地过程中的寻租、腐败行为，严重损害了失地农民的权益。

2．4 征地补偿的后续保障不力

失地农民安置补偿费偏低，特别是在欠发达地区和中小城市，有的甚至只有几千元。这种低水平的安置补偿使农民在失地的同时也失去了就业保障，一旦补偿金消耗殆尽，失地农民将失去生存和生活的基本依靠［3］。目前来看，征地补偿制度基本是一次性的，当农民获得一次性补偿款后，因缺乏必要的理财和投资经验，很难将征地补偿款由“死钱”变成“活钱”，从而影响失地农民生计的可持续性。另外，失地农民的知识技能均比较单一，多数人缺乏在城镇立足和在非农产业就业的必要知识技能，因此，即便人进了城、身份由农民变成了市民，也难以摆脱与城市现代生产方式和生活方式无法有机融合的窘境，就业能力的欠缺和不足使他们很快陷入城市社会底层，生计的可持续性无法保障。可见，现有政策和政府行为在失地农民从依靠征地补偿走向靠自身能力致富等问题上是缺乏周全考虑的。

3 完善政府履责机制、保障失地农民正当权益的对策建议

3．1 查漏补缺，增强法律制度的公正性，同时明确政府责任，强化对政府侵权行为的法律约束

我国《宪法》和《土地管理法》虽然赋予了政府征地的权力，但未对政府征地权力、征地应具备的条件及征地范围等进行明确界定，从而为政府部门滥用征地权谋取私利留下了空间。首先，一些地方的政府部门利用法律“空隙”和疏漏，借“公共利益”之名，行“私家利益”之实，随意征地、圈地、占地，违规变更所征土地的性质和用途，“多征少用，少征多用，公征私用”“以租代征”，严重损害农民权益［4］。其次，法律对农村土地产权主体及产权关系界定不清也严重损害了失地农民权益。虽然我国相关法律规定农村土地归集体所有，但这里的“集体”是指村集体还是村民小组，抑或乡集体，法律并未给出明确界定。实际上，改革开放以来，随着农村社队组织解体，真正意义上的农村或农民集体组织已名存实亡，在这种情况下，村委会或村民小组无疑成了农地产权的“合法”代表。然而，由于目前我国农村基层组织——村委会或村民小组的选举制度和程序仍难尽如民意，贿选及操控选举现象依然司空见惯，这无疑为一些个人或家族借“集体”名义从土地征用和买卖中渔利披上了“合法”外衣［5］。再次，相关法律条例规定的征地补偿标准不能体现市场导向原则，造成征地补偿标准与土地实际价值不符，甚至严重低于市场价格。我国《土地管理法》规定:征收土地按被征土地的原用途给予补偿;征收耕地的土地补偿费为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍，需安置人口的安置补助标准为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍，每公顷被征收耕地的安置补助费最高不得超过耕地被征收前三年平均年产值的十五倍;土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。这种按土地原用途及土地被征收前三年平均产值“倍数”来确定补偿标准的做法看似合理，实际上却违背了“市场反映土地价值并决定土地价格”规律，造成征地补偿标准和补偿费被严重低估［6］。另外，土地补偿采用一次性补偿的办法，也变相剥夺了失地农民享有被征土地用途变更后所带来的新增经济收益的权利，使未得到较好就业安置的失地农民的生计变得没有保障。

基于此，笔者认为，有必要对国家相关法律规定进行修订、完善，一方面明晰政府在土地征用方面的权限和应担负的责任，适当缩减地方政府征地权限，同时进一步明确农村土地产权归属，清晰界定公共利益和非公共利益边界，使不法征地、圈地、占地行为无“空隙”可钻;另一方面应根据所征土地用途变更后一定时期的土地价值特别是市场价格的变化，在征地方(政府、开发商等)与被征地方(村民委员会、村民自主推选的村民代表)充分沟通和协商的基础上来动态核定土地补偿标准，同时采取“输血”与“造血”相结合的办法，切实提高失地农民对土地补偿款的享有比例，维护失地农民的正当权益。

3．2 完善征地程序，加强对地方政府征地行为的约束和监管，严厉打击非法圈地和占地行为

科学、公正、透明的征地程序，是政府在行使征地权力过程中保障农民合法权利必须经过的步骤和不可或缺的过程［7］，这一过程应包括征地的事前摸底调查、申请、核实、批准，到事中的协商和沟通，再到事后的考核、监管、申诉及对土地权利受侵害者的行政救助和司法救助等。在此过程中，非常重要的是事中协商、沟通及事后申诉等环节，因为它们直接关系着农民的知情权和参与权是否得到维护，以及农民对征地的补偿标准及安置和利益分享程度等是否满意。因此，在征地过程中就需要让被征地农民更充分地参与到这一过程中来，通过征地听证以及对补偿标准、分配比例和补偿安置办法等的充分沟通、协商与公示，使征地过程置于被征地者、社会和媒体的监督之下，同时加强对征地行为的事后考核、监管、问责及对征地被侵权者的行政和司法救助。只有严格按程序办事，才能有效约束和打击不合规甚至违法征地、圈地和占地行为，保障农民的正当土地权益不受侵害。

3．3 建立农民正当权益诉求维护机制

长期以来，基层政府在对待农民申诉、上访问题上，大多采取置之不理或“卡、堵、截”的做法，从而使简单问题复杂化、小矛盾演变成大冲突，甚至酿成流血、伤亡事件。实际上，在处理农民权益诉求问题时，只有正视政府工作中的不足和失误，以积极态度换位思考地对待问题，才能将问题和矛盾消灭在萌芽状态。为此，一方面应允许农民在不危害国家和社会安定前提下自发组建类似于农会的维权组织［4］，切实增强农民借助自治或自发组织与其他群体甚至政府谈判和打交道的能力，赋予农民充分的权益申诉权;另一方面严厉制止和查处堵塞言路、剥夺农民申诉上访权的行为，使失地农民有机会、有能力、有渠道来申诉和表达自己的权益诉求。与此同时，还应进一步完善征地补偿安置办法、标准及补偿款分配比例等的沟通协商、听证和公示制度，将沟通协商及征地补偿安置方案的形成过程置于广大当事者的监督之下;而考虑到大多数农民文化水平不高，有关土地价值和价格以及法律等方面的知识相对欠缺的实际情况，在土地征用及补偿安置标准、办法的制定过程中，应允许当事农民及农民维权组织聘请地价评估师和律师代表参与其中，尽可能避免因征地方与被征地方相互不信任可能导致的问题和矛盾，进而达到制约和压缩政府自由裁量权的效果。另外，为确保征地过程合法、有理、有节地进行，还应成立由政府部门、开发商、村委会、当事农民以及司法和上级土地管理部门等多方代表组成的征地监督小组，该监督小组应严格依法履行职责，负责对征地计划及补偿安置实施情况的监督。此外，司法部门应组建具有第三部门性质的法律援助组织，在事中、事后为农民提供法律咨询和援助，强化农民的依法维权意识，确保失地农民正当权益不受侵害。

3．4 通过完善社会监督体系、加强社会监督来修正政府在失地农民权益保障中不履责或履责不到位行为

社会监督是政府履责的“催化剂”和“助推器”。为督促政府在征地过程中较好地履行应担负的责任，必须将政府履责情况纳入上级政府部门及社会的监督之下，通过构建上级监管、考核与社会舆论监督(如网络监督、媒体监督和其他方式社会舆论监督等)及失地农民申诉、举报或上访等多方位、多层面的监督体系，来督促政府履行自己应承担的责任，修正征地过程中不履责和履责不到位甚至履责过度等行为，确保失地农民正当权益不受侵害。

［1］陈建先．政府责任的多维度思考［J］．广东大学学报，2006(6): 22-27．

［2］蔡放波．论政府责任体系的构建［J］．中国行政管理，2004(4): 48-51．

［3］唐琼，李莉莉．论失地农民权益的法律保障［J］．理论月刊，2006(12):173-178．

［4］邵绘春．城市化进程中农民土地权益变化研究［D］．南京:南京农业大学，2010:48-49．

［5］陈海霞．构建科学合理的失地农民权益保障体系:基于多维度研究的理性与实证思考［J］．中国国土资源经济，2013(1):24 -27．

［6］范姝，蒋永宁．失地农民权益受损表现及原因分析［J］．云南农业大学学报，2008(5):22-26．

［7］闵春芳，朱明菊．关于失地农民的法社会学思考［J］．湖北行政学院学报，2007(1):46-49．

责任编辑:沈玲

Governmental Responsibilities of Rights and Interests Guarantee For Land-lost Farmers:Taking Liaoning Province as an Exam ple

YANG Xiulinga，ZHAO Qiuchengb，ZHANG Jingb

(a．School of Vocational Technology and Continuing Education;b．School of Public Administration，Dongbei University of Finance and Economics，Dalian 116025，China)

It is an obligatory responsibility for the government to safeguard land-lost farmers’rights and benefits．Combining with the questionnaire and interview data in Liaoning，this paper analyzes the loss of land-lost farmers’rights and benefits and the satisfaction degree of them to the government’s fulfilling its responsibility，and probes into the concrete representations of the lacks of the government’s responsibility in safeguarding the rights and benefits of land-lost farmers．Finally，it proposes a series of targeted countermeasures and suggestions from perfecting the system construction，setting up scientific and transparent land expropriation procedures，establishing themaintenancemechanism of farmers’rights and benefits and strengthening supervision and management．

land-lost farmer;rights and interests guarantee;governmental responsibility;fairness and justice

C913．7;D57

A

1009-3907(2014)11-1492-06

2014-09-16

辽宁省社会科学规划基金重点项目(L12ASH002)

杨秀凌(1967-)，女，辽宁凌源人，副教授，硕士，主要从事社会政策、营销管理研究;赵秋成(1966-)，男，河北泊头人，教授，博士，主要从事劳动就业和社会保障、公共管理研究。