中国海外突发事件撤侨应急管理研究——以“5·13”越南打砸中资企业事件为例

卢文刚 黄小珍

(暨南大学公共管理学院/应急管理学院 广州510630)

随着我国经济实力、政治影响力在世界上的日渐强大，以及我国实行积极“走出去”战略，越来越多的中国企业与公民到国外寻求发展机会。外交部数据显示，我国目前已有2 万多家企业分布在世界近200 个国家和地区，内地居民出入境人次连续4年都以每年1000 万的数量在增长［1］。与此同时，在当今国际形势持续深刻变化、传统与非传统安全威胁相互交织的大背景下，世界一些国家和地区局势动荡、安全状况日渐凸显，中国公民和机构在海外遭遇突发事件也越来越频繁，并呈常态化和集中爆发态势。海外突发事件涉及的国家和影响因素往往广泛和多元，也往往具有极其复杂的多重性或叠加性、破坏的严重性以及应急处置的困难性等危机特征，因此对中国公民和机构在海外的人身财产安全造成严重威胁，给我国现行的领事保护制度以及应急管理工作带来巨大挑战。应急撤侨行动是世界各国应对海外突发事件时保护本国公民最直接的方式。由于我国海外应急管理工作还处于起步阶段，像海外突发事件撤侨行动这样专门领域的应急管理研究和工作机制尚不成熟，加之海外突发事件撤侨行动难度大、涉及因素多且复杂，如若处置不当，势必对我国侨民的生命和财产安全造成进一步威胁，影响到我国与事发国之间的外交关系，甚至会影响我国的国际形象，对我国的经济政治发展造成损害，因此海外突发事件应急撤侨管理亟需改善和优化。

一 海外撤侨应急管理的涵义和中国近十年历次撤侨行动

(一)海外突发事件撤侨应急管理的相关涵义

我国国务院发布的《国家突发公共事件总体应急预案》中，对突发公共事件的定义是:突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件［2］。海外突发事件则是指发生在本国以外的其他国家和地区，但与本国人民的生命、财产和国家的主权、安全和权益直接相关，处置不当则会影响本国海外公民的生命财产安全、与事发国的外交关系乃至本国国家稳定与和谐发展的紧急事件。

撤侨行动是指一国政府通过外交等手段，在发生境外紧急事件，且根据形势研判事件的发展趋势将会对居住在境外的本国公民的生命和财产安全造成极大伤害时，及时将本国侨民撤回本国政府管辖的行政区域的外交行为。撤侨行动属于突发事件应急管理的范畴，主要是在其他国家或地区爆发突发事件并对居住在该国的本国侨民造成极大威胁时所采取的应急救援处置等系统行为及其过程。海外撤侨行动不仅体现了一国在其国家治理体系应对突发事件的应急能力的高低，体现了该国对本国公民“以人为本”的关切，更体现了该国外交实力和国际影响力的强弱。

(二)近十年来中国应对海外突发事件的历次撤侨行动

从2005—2014年近10年间，中国政府在应对海外突发事件时，为保护中国境外公民和机构的人身及财产安全，进行了10 多次规模不一的紧急撤侨行动(见表1)，使得相关事件中的中国海外公民的人身和财产安全得到有效的保护，同时也向世界各国展示了我国应对海外突发事件的能力，得到了国际社会的好评。

表1 近十年来中国历次重大紧急撤侨行动

(续上表)

这些撤侨行动既有类似的背景和做法，也有各自应急处置过程中的具体问题和特殊性，下文以2014年5月越南撤侨事件为典型个案，通过总结中国此次撤侨应急行动的主要做法，并基于应急过程管理分析其应急撤侨中的成功与不足之处，对进一步改善我国撤侨应急管理提出一般性的对策建议。

二 典型案例—— “5·13”越南撤侨事件分析

由于历史及领土争端等原因，中国与越南这两个地缘相近、商缘相亲的国家间关系一直阴霾不散。近年，越南国内的排华迹象更加明显，规模大小不一的反华游行示威时有发生。据笔者不完全统计，仅2011年6月至8月，越南国内就连续发生了10 起反华游行，2012年也至少有5 起，虽然没有对中国在越公民和企业造成直接伤害，但使得中越两国间关系阴影渐重。而2014年5月13日爆发的暴力打砸中资企业事件则直接给中国造成了极大伤害，在越中国公民和中资机构安全受到严重威胁。

(一)中国从越南撤侨的缘由

2014年5月13日，越南爆发了过去30年来最为严重的反华事件，对中国在越侨民和中资机构造成重大威胁与损害，同时日韩等国也受到牵连。事件触发原因是，5月2日越南以中国侵略其领土为由，多次干扰中国企业“981”钻井平台在西沙群岛周边进行油气勘探作业，使两国关系因南海争端问题加剧变得越发紧张。越南国内的反华情绪一度高涨，5月11日，越南南部爆发大规模反华游行示威，而一部分暴民混迹其中，以抗议中国为幌子，真正的目的是抢劫。在越南政府的纵容和不当处置下，5月13日示威活动发生了质变，演变成非法暴力反华骚乱事件，暴徒高喊反华口号，打砸，甚至纵火烧毁数十家中资企业，造成中国公民2 人死亡，300 多人受伤(其中20 多名重伤者急需送医院救治)，多家中资企业以及外国企业受到严重破坏［3］。中国众多在越公民和企业的生命财产危在旦夕，必须紧急为其提供救援撤离帮助。

(二)事发后中国的应急撤侨响应措施

5月13日越南的反华游行示威演变为非法打砸中资企业的暴力事件发展过程中，越南政府存在明显不作为和有意纵容事态恶化的状况，且有传5月18日越南国内将会爆发更大范围和更大规模的反华示威游行，中国在越侨民和企业安全会受到严重威胁［4］。鉴于上述原因，5月18日我国中央政府紧急启动应急响应机制，下令开始从越南紧急撤回中国侨民。表2 为我国在事发后采取的主要应急撤侨措施:

至此，除部分必要留守人员外，在越南暴力事件中受冲击的3860 名中国公民全部乘包机、包船平安返回国内。

(三)相关方的事后应急响应及善后措施

越南暴力排华事件发生之后，中国政府相关部门对此高度关注并发出严厉警告，要求越南政府尽快对在此次事件中受伤的中国公民和中资企业进行赔偿并进一步加强安保，保护在越中国公民的人身和财产安全。在中方持续不断的敦促以及外界舆论不断谴责的情况下，越南政府断断续续地对此次打砸中资企业事件造成中国各方的损失进行了道歉和赔偿，采取了相应的回应和善后措施(如表3 所示)。

表3 相关方的事后应急响应及善后措施

至此，“5·13”越南打砸中资企业事件在中国相关各方的严厉警告和不断敦促下得到了越南政府的多方面回应，暴力事件暂告段落，而中国此次的撤侨行动也取得了初步成效。越南企图通过此番闹事，向中国施压，迫使中国在南海领土争议中向其让步、攫取更多的经济利益的幻想成了一起玩砸了的闹剧，受到了重挫。但是，越方不顾中方的警告劝阻，仍出动包括武装船只在内的大批船只，对中国“981”钻井平台在西沙群岛上的合法作业不断非法强力干扰和骚扰。截至6月13日，越南对中国作业船只的恶意冲撞已高达1500 次之多［5］。中国外交部发布了《“981”钻井平台作业:越南的挑衅和中国的立场》的文件并且将文件提交联合国秘书长潘基文，表明中方的合法作业和越方的非法行为［6］。但越南与中国在西沙群岛上的争议和博弈并没有停止，反而有向更严峻方向发展的态势。越南国内对中国仍存在较浓厚的民族保护主义情绪，越南国内的形势仍会对在越中国公民和机构构成巨大安全风险，中国仍须对越持续关注、研判并保持高度警惕，以在发现二次险情后及时对我在越侨民采取紧急救援行动。

(四)此次中国应急撤侨行动的成功之处

此次中国在越南的撤侨行动相较于过往出于所在国发生战乱或是出现严重治安问题等原因而采取的撤侨行动而言，虽然出乎一些人的意料，但从整个过程来看，应急撤侨行动总体上较为成功。

1.展现出中国“以人为本”、“外交为民”的新执政理念

“以人为本”是我国文化的优良传统， “外交为民”是我国新时期外交领域实践科学发展观的具体体现［7］。越南暴力打砸中资企业事件造成中国在越侨民和企业严重伤害后，我国宣布暂停与越南的部分双边计划，紧急组织撤侨行动，相较于过往偏重维护政治立场、意识形态、发展对外经济关系，这体现出中国政府日渐重视保障国民的生命安全，越来越关注普通公民海外权益，宁愿对经济发展造成影响也坚决不允许他国对我国企业和公民采取不公平待遇和暴力行为，展现出中国政府“以人为本”、“外交为民”的新执政理念。

2.中方对局势的研判和应急决策总体果断准确

5月13日越南反华示威游行迅速演变为打砸中资企业事件，中国政府于5月18日开始从越南撤回部分中国工人。中国此次的撤侨行动，总体看较为迅速果断，有效防范越南随后可能爆发更严重的暴力反华行为，也为中方有可能采取进一步保护措施做了准备。因为越南国内的状况虽然基本得到控制，但越南在南海上的非法行为仍未消停，甚至由政府出面与菲律宾强化联合，试图在南海结成同盟对抗中国［8］。此次的撤侨应急行动是对越南未来局势“未雨绸缪”和“防患于未然”的研判和预防，对中国未来可能采取的行动做好准备，同时也再次向越南和世界表明中国在领土问题上不会作出任何妥协的坚定立场。

3.中方政府与企业间的协同联动总体较为紧密

航空和航运是海外突发事件撤侨应急行动的主要方式，在此次越南撤侨应急行动中，中国同样主要通过海空协作来紧急撤回中国在越公民，政府与企业间的联动较为紧密。 “5·13”越南暴力反华事件出现伤亡人员后，外交部领事保护中心向金鹿航空救援公司提出了救援协助请求，要求在最快的时间内，一次性把受重伤的16 位同胞转运回国。这得到了金鹿公司的积极响应，在各方努力下顺利将16 名伤员撤回成都接受进一步治疗。在海运方面，动用了“五指山”号等四艘轮船，顺利接回了3553 名在越中国侨民。此次撤侨行动的顺利进行离不开这些航空公司和海运企业的积极协助，政府与企业间的协同联动总体上配合较好。但是，在此过程中，一些地方政府部门在涉外紧急事件处理时的作用(如快速报送信息等)还发挥得不够。

4.体现了两岸“侨务休兵”的侨务理念

2009年，时任国家主席胡锦涛与国民党吴伯雄主席会晤时提出，“两岸在涉外事务避免内耗的概念，可运用到涉侨事务上”， “以增进中华民族的整体利益”。2009年6月马英九提出，两岸不仅要“外交休兵”，同时也要推动“侨务休兵”，没必要在别人国土上斗争、对立［9］。由此，两岸在侨务上达成共识，在异乡共同维护华人的正当利益。在此次越南撤侨中，大陆政府与台商间形成了较为良好的协调配合的局面。台湾多家企业在此次事件中受牵连，其中河静省台塑钢厂项目基地受到严重损坏，5月18日中方跨部门工作组专门前往看望了这些受伤的工人;5月26日，国台办马晓光表示对于希望协助撤离的台胞，积极予以安排;对于希望入境广西省的，迅速提供了便捷的入境措施;对从各口岸入境的台胞给予热情接待，并提供返台便利［10］。这些不仅体现出中国大陆和台湾在维护海外公民利益上的积极合作以及“侨务休兵”的理念，也体现出在面对重大国际事务时，两岸间密切的协调配合。此外，5月14日，香港出入境处接到在越港人的求助信息后，也及时与外交部驻港特派员公署、中国驻越大使馆及驻胡志明市总领事馆联络，向求助者提供救援［11］，体现出内地与香港在侨务上的密切合作。

5.撤侨行动促使越方做出较为积极的回应

越南爆发暴力打砸中资企业事件后，中国通过外交途径尽力与越南斡旋，中国商务部、公安部和解放军等部门都对此事件作出了严厉表态，要求越南及时控制事态，采取行动惩罚违法分子并尽快对中方的损失进行赔偿。5月18日，中国开始从越南撤回大部分中国工人，外交部发言人也表示“将暂停与越的部分双边交往计划，并视情况采取进一步的措施。”之后，越南政府则表示已抓获犯罪嫌疑分子1000 多人并正依法进行处置，越南公安部将继续采取有力措施，确保中国在越机构与人员安全。对于中国的赔偿要求，越南虽然较迟才对外公布赔偿的具体内容，但总体上符合在越受损企业和人员的赔偿要求。从越南政府后期的处理行为及其总理前后的态度转变来看，中国的撤侨行动和系列严厉的警告对越南政府形成了威慑，越南政府开始意识到事件的严重性，表明中国的撤侨行动促成了越南政府较为积极的响应。

(五)此次中国应急撤侨行动的不足之处

1.事前的预防和预警工作不足

(1)风险防范意识不强，事前预警措施不完善

从近几年的中越关系来看，越南与中国的领土之争使得越南社会对中国表现出浓重的民族主义色彩。越南近年反华示威事件日趋频繁，直接诱因多是中越在南海的争议，此次事件发生的直接诱因就是中国“981”钻井平台在西沙群岛的作业。而中国近几年与东南亚个别国家因南海问题关系较为紧张，特别是在美国实施重返亚太战略和日本在其中作祟之后这种现象更加明显。每次中国在南海进行正当活动或是在东南亚实施重大决策时，总会引起个别国家的反华情绪和抗议，如此次的“981”钻井平台在西沙群岛的作业就在越南引起大的反响。因此，中国政府必须在进行此类作业或是采取重大的原本完全是我国正当权益但却可能触及到个别国家敏感神经的举措之前，在相应的范围内同步做好风险评估和应急预防准备，同时应尽早向相应地区的中国机构和公民作出适度的风险提示和预警告知。就此次的越南暴力事件来看，目前中国政府有关部门还没有对这一工作给予应有的重视和采取必要的防范和预警措施。

(2)信息发布不及时，信息内容不全面

5月11日越南发生反华游行示威，13日迅速演变成打砸中资企业的严重暴力事件。在此期间中国相关部门和媒体对越南反华游行示威进行了报道，但是直到13日越南出现打砸抢烧中资企业之后的第二天才在官网发布信息，提醒在越侨民和中资机构注意安全以及提醒国内公众谨慎前往越南，信息发布明显滞后。而且这些预警信息大部分仅是在外交部网站和驻外使领馆网站上发布，其他发布途径较少。另外，信息的内容明显过于简单，并没有向在越中国侨民和中资机构提供如何应对这些突发事件的一般可行性方法建议，因此事发时，大部分侨民和中资机构陷入混乱，没能及时采取有效的应急防护措施，造成严重损失。

2.事中的应急响应能力有待提高

(1)应急响应速度有待提高

应急响应速度的快慢会对突发事件的处理效果产生直接影响，同时也反映出相关部门应急管理能力的高低，因此在最短的时间内对事件进行应急处理尤为重要。在此次越南暴力打砸中资企业事件中，即使事发时中国相关各方第一时间对此表现出高度的关注和关切，同时也敦促越方采取措施防止事态恶化，保护中国侨民和中资企业，但是驻越南使领馆未能及时为大部分人员提供帮助和保护，中国政府跨部门工作组也是在5月16日才到达越南，17日才有部分中国侨民在中国驻越大使馆的帮助下从越南撤回到国内，到18日中国政府才做出指示，要从越南撤回中国公民，应急速度相较于2011年利比亚撤侨显得较为缓慢。而在这期间，已有中国公民2 人死亡和上百人受伤，多家中资企业受到严重损害。

(2)缺乏一个有效的多方联动机制

海外应急管理工作涉及部门往往较多，如外交部及其驻外国使领馆、公安部、国侨办、商务部、交通部以及事发国有关部门等等，而且海外突发事件具有发生背景复杂、涉及利益主体较多、与本国距离远、需跨国救援处理等特点，这都使得海外突发事件应急管理更加复杂和困难。因此建立一个高效协调的多方联动机制在海外突发事件的应急救援中至关重要，它能够极大地提高应急协同响应的效率。从目前来看，我国驻外国使领馆是第一时间能对海外突发事件中的中国公民提供保护和帮助的部门，但仅靠使领馆的力量还远远不能满足大量侨民的求助需要，并且突发事件中的应急联动基本上是“国家—企业(个人)”这种形式，而中间本可以大有作为的地方政府和当地侨社等则没有起到应有的作用，没能及时采取地方相应的应急措施，分担中央政府和驻外使领馆的相关工作压力。

3.事后恢复工作需加大改善力度

在突发事件事后的恢复工作中，越南对中国受害侨民和中资企业的善后恢复工作负有绝大部分责任，如尽快对受伤害的中国侨民和企业做出赔偿以及恢复中资企业在越南的正常运作，加强对在越中国侨民和企业的安保工作，保证这些侨民和企业恢复正常的生活和工作秩序。而中国主要的责任就是对遇害者家属进行安抚以及为受伤公民提供医疗救助，此外就是不断地向越南提出交涉，要求越方尽快对中方的损失作出回应。但在与越方的协商交涉中，中国大部分是通过发布会或官方会谈对越方提出要求，较少同时借助或民间组织的渠道和力量与越方进行直接的商谈，这就不能很好保证越方会最快最大限度地对中方的损失做出回应，如外交部发言人洪磊在6月5日就表示越南仍未对遭打砸中企和人员作出赔偿［12］。这就需要中国尽快健全完善多层次和多渠道的协商机制，提高在涉外突发事件中的协商能力，切实维护中方利益。

三 改善中国海外撤侨应急行动的建议

(一)提高风险防范意识，增强预防和预警能力

作为世界第二大经济体和最大的发展中国家，随着“一路一带”战略的实施和新一轮深化对外开放，中国在海外的投资必将不断扩大，面临的来自海外的政治社会形势干扰也与日俱增，加之中国的投资地点多集中在亚非拉等发展中国家，多是一些政治动荡地区［13］，所以，不管是政府部门、企业还是个人，在前往这些地区时都应提高风险意识，做好风险防范。外交部和大使馆等部门要为这些地区的中国公民和企业尽可能提供充足的安全防范和风险预警信息，同时要提高自身的预警能力，建立风险预警、监测、研判机制。对于重大涉外决策的出台、重大敏感涉外事件的处理以及可能引起他国关注的涉外事件，事前要认真研究可能引发的国际反响，进行相关国家和地区风险评估分析，制定应对预案，增强应急管理工作的预见性。中资企业在选择投资地点时要坚持“不评估，不立项”的原则，在充分了解当地安全形势和认清自身预防、预警和应急能力的前提下，再决定是否在该地投资设厂。中国公民个人前往海外时也要做好防范，随时留意官方发布的安全预警信息，做好人身和财产保护工作，了解当地的法律法规和风土人情，避免引起冲突。

(二)改善预警信息发布渠道，提高信息传播效率

目前，我国外交部等部门一般通过其官方网站或是新闻发布会等向海内外中国公民发布海外各地区和国家的安全信息，提醒公民注意人身和财产安全。如外交部官方网站“中国领事服务网” (http://cs.mfa.gov.cn/)设立的“中国公民出国”(尤其是其中的“领事保护指南”栏目)和“中国公民在海外”(尤其是其中的“安全提醒”、“领保指南”、“应急电话”、“自我保护”以及“常见问答”)等栏目，关注的国家和城市已达到190 多个。虽然这些部门会力争在第一时间发布最新的动态消息，但目前这些信息大多发布在官方的网站或是通过发言人向媒体公布，而这些网站一般公民不会经常浏览，这就导致部分公民不能及时收到官方发出的安全提醒和预警信息。因此，今后可在外交部陆续推出领保短信、中国领事服务网以及" 领事直通车" 微信订阅号等领事服务举措，并将于2014年年内建成全球领事保护与服务应急呼叫中心(目前呼叫中心已启动试运行，热线号码为12308，“08”是“领保”的谐音)，为海内外中国公民提供24 小时领事保护与服务热线应答基础上，今后涉外政府部门和企事业单位可进一步善用新老媒体，通过公众经常接触的媒体和容易注意到的多种方式来传播海外安全风险预警信息，借鉴一些西方发达国家的做法，如领事机构通过互联网络、海外安全短信平台、电视、广播、当地侨社、电话、传真、公众活动等多种渠道和形式提供领事保护信息，使公民的海外安全意识和应急知识技能得到树立和强化［14］。

(三)增强应急响应能力，提高应急处置速度

突发事件应对的“第一时间”原则要求应对事件必须迅速及时，在事发后的应急处置上，时间是争取胜利的决定性因素，任何延误都会造成巨大损失。应急队伍应急响应能力的高低和应急处置速度的快慢在一定程度上决定了应急管理水平的高低。要增强我国应对海外突发事件应急能力，首先要提高我国领事保护应急人员的综合应对能力。借鉴美英等领事主管部门的措施，可从法律上规定，领事官员和涉外应急管理人员必须经过严格筛选和训练，进行领事工作以及应急工作专业培训，特别是法律和应急知识技能培训后才能任职［15］。并要求驻外人员要熟悉领事以及应急管理工作，随时协助领事工作。这样通过聘用高素质的人才和进行相应海外突发事件应急培训演练，提高相关部门和人员的实战能力，提高应急响应速度。其次要壮大和丰富应急管理队伍，通过学校或社会招聘将各方面的优秀人才充实到涉外应急队伍中，为应急响应工作提供技术和智力支持，提高应急响应效率。

(四)健全应急救援国际合作与协同联动机制，强化多元参与

随着海外风险和突发事件呈现多元化态势，我外交部曾表示我国在领事保护相配套的国家层面的整体规划、政策规范、体制机制建设、人力资源配置、工作投入上，已跟不上国际形势的发展，中国每1 个领事官员就要服务20 万人，而美国1 个领事官员仅服务0.6 万人［16］，尽管这些部门认真履职表现出了良好的职业精神，但领事保护和海外应急管理绝不仅是外交部一个部门的事。事实上，如今的涉外突发事件的应对多则往往涉及到中央政府的十几个部门、大量的相关企业及地方政府甚至是军方。虽然近年外交部不断完善中央、地方、驻外使领馆、企业和公民“五位一体”境外安保工作联动网络，初步编织了一张粗略的“安全网”框架，但是这张“安全网”承受的压力越来越大［17］。而且尽管我国政府于2004年就建立了由外交部牵头的境外中国公民和机构安全保护工作部际联席会议制度，但现状却是各部门在此项工作方面职、权、责划分仍不尽清晰，职能履行不够，统筹协调地方政府、企业和社会力量方面仍显不足。因此，一方面应积极发挥一些部委的相关工作优势，如国务院侨办可在积极发挥驻在国当地已有华人华侨组织(如侨社)作用基础上加快在有关国家和地区设立类似“侨助中心”等机构协同开展领事保护工作，另一方面必须进一步健全起一个完善的国内跨部门的海外突发事件应急联动机制和国际安全合作机制，联合集结国内外各种力量和资源，形成一个中央政府主导和统一指挥、其他政府部门依职能响应、企业和民间组织多元参与、无缝衔接的协同应急联动机制。

(五)完善海外侨民和机构登记制度，提高应急响应效率

美国的海外侨民和企业登记制度较为完善，这使美国在发生海外突发事件时能够及时向在外公民提供救援。目前虽然中国外交部领事司于2013年推出“出国及海外中国公民自愿登记”系统(ocnr.mfa.gov.cn/expa)，实行了海外侨民登记制度，但采取的是侨民自愿登记形式，而一般侨民往往不会主动去登记自己的信息。海外侨民和企业登记机制通过记录海外某国家和地区的侨民和中资机构的详细信息，了解其所在地点、工作情况、生产经营状况等信息，并成立专门的信息管理部门来对这些信息进行收集维护和实时动态更新，保证准确掌握侨民和中资机构的真实情况，以便在发生突发事件时能及时、有针对性地向相关中国侨民和中资机构发布预警信息和应急处理方法，保证应急管理工作及时有效。这需要政府相关部门采取行动制定完善的登记制度，为出境人员提供便捷的登记手续，同时也需要公民在出境之前主动登录中国领事服务网录入个人信息，这样既提高领事服务的工作效率，也为公民自身在海外的活动上了一把安全锁。

(六)大力培育并善用民间组织，鼓励其积极参与海外应急救援

美国和英国在海外安全预警和应急响应方面都成立了一些民间组织，如国际安全管理协会(ISMA)、警长国际协会(IACP)、英国海外商业信息安全服务中心(SISBO)等［18］，通过海外当地人员来最大限度地搜集风险信息，掌握准确的情报，保证政府部门能够在最短的时间内做出决策，提高应急响应速度。我国可借鉴国外的做法，加大培育并善用民间组织(如驻在国当地侨社等)的力度，鼓励民间组织积极参与到海外突发事件应急管理的工作中，加强与民间机构和企业的联系。在重大海外突发事件中，发挥这些海外机构和企业的优势，减轻政府有关部门的工作量，提高应急处置效率。同时，我国政府部门也应加强政府与海外企业、海外企业与企业之间的联系，强化官民合作、官企合作，广泛了解海外公民对安全信息的需求，提高政府部门的工作效率。如此次越南反华事件中，越南台商团体在事发第二天就召开了记者会向台湾官方提出要加快保护台胞、尽快和越南商讨赔偿事宜的要求［19］，这就体现了民间组织在海外突发事件中所发挥的积极作用。

(七)培养专业人才，壮大应急人力资源队伍

应急工作人员的素质和能力直接关系到应急管理工作的成效。海外突发事件应急撤侨行动涉及的环节较多，需要进行跨越长距离的行动，实施起来有很大的难度，加上事发国国内往往局势较为混乱，需要一定数量的具有较为丰富应急专业知识技能的人力资源作为支撑。此次撤侨事件反映出中国驻越南胡志明市总领事馆的专业领事保护力量严重不足，总领馆平均每年要受理约200 起领事保护案件，却仅有一名非全职领事保护官员，专业人员明显不足。而据了解，外交部领事司目前也总共仅有120 名左右工作人员，驻外使领馆的领事官员也不超过500 名，而2013年中国内地居民出境达9818万人次，1 名领事官员平均要服务近20 万人次海外中国公民，而日本、俄罗斯、英国分别是1.2万、1.3 万和2.9 万人次［20］。无论是与其他国家相比，还是与我国深化对外开放的需求相比，领事工作人员都严重缺乏。一方面是专业人员明显不足，另一方面，海外应急管理领域的工作人员，至少需要两个层面知识技能体系的共同支撑:一是应急管理应对的一般意识、知识和技能，二是国际危机管理的意识、知识和技能。但目前在中国的教育体系中，这两个层面的教育都明显不足。目前我国仅暨南大学等极少数高校开设应急管理专业，并且其人才培养方案的设置、教材、师资以及实验设备的配置，皆处于起步阶段。而对于刚刚起步20年左右的中国国际关系学科建设而言，国际危机管理研究也仍是一个新领域和薄弱方面，各高校较少开设相关课程。因此，要做好我国海外突发事件应急管理工作，必须尽快加强相关专业人才的培养，加大教育培训的投入，加强政策引导，培养兼备扎实的理论知识和丰富的实践经验的海外应急专业人才，为海外应急管理工作打下坚实的人才基础［21］。

结语

海外应急管理能力是国家治理能力的重要方面。十八大后，中国公民和企业“走出去”步伐进一步加快，中国与世界的联系更加紧密，而我国对外开放的程度越深入，与海外的联系越广泛频繁，遭遇各种突发事件的可能性也越大，越需要中国政府提高海外应急管理能力以保护海外侨民和中资机构的安全。加强海外应急管理，提高应急能力是推进国家治理体系和治理能力现代化的应有要求。中国近年来海外应急管理和领事保护工作大步向前，利比亚撤离等重大撤侨行动总体都取得了预期成效，有力保护了侨民和中资机构的安全，维护了国家利益和政府形象，应急管理能力也得到不断提升，赢得了好评，但同时海外应急管理工作面临的挑战和压力也在不断增加，不能忽视在撤侨应急过程中存在的风险防范不够、预警预案不足、信息发布不及时内容不全、应急响应速度不够、多方协同联动能力待加强、民间组织待培育、善后处置不完善、领事保护和应急人才严重缺乏等诸多问题。在我国进一步全方位深化对外开放，实施“一路一带”重大战略背景下，必须针对这些不足进一步改善我国涉外突发事件应急治理水平，提高应对海外突发撤侨事件的应急处置能力，以切实保护我海外公民和机构的安全和海外利益，更好地实现中国梦。

【注 释】

［1］刘敏、王慧慧、王晓洁、姜辰蓉:《保障海外公民权益:中国“新考题”》， 《新华每日电讯》2014年6月3日。

［2］宗芸芳:《危机管理 以人为本—— 〈国家突发公共事件总体应急预案〉简介》，《安全》2006年第1 期。

［3］郭丁源: 《逃离越南: “打砸抢”绝不是最后一难》，《中国经济导报》2014年5月27日。

［4］卢文刚:《国家治理能力视域下的涉外涉侨突发事件监测预警研究——基于越南撤侨事件的分析》，《暨南学报》2014年第6 期。

［5］《越南船只冲撞我钻井平台附近船只总计达1547次》，新华网:http://news.xinhuanet.com/world/2014 -06/14/c_ 126617389.htm

［6］《“981”钻井平台作业:越南的挑衅和中国的立场》，中华人民共和国外交部网站，2014年6月8日，http://www.fmprc.gov.cn/mfa_ chn/zyxw_ 602251/t1163255.shtml

［7］阚道远:《试论中国人本外交的新发展——利比亚撤侨的实践与启示》，《学术探索》2011年第3 期。

［8］舒广袖: 《中方温和撤侨对越南的严厉警讯有哪些》， http://news.banbijiang.com/qianyan/globalpolitical/2014/0520/152070.html.

［9］徐晓迪: 《马英九当局“侨务”政策的转向分析——以“侨务休兵”为例》， 《重庆社会主义学院学报》2011年第1 期。

［10］《大陆协助在越台商撤离》，《团结报》2014年5月23日。

［11］《八港商越厂房遭破坏》，《澳门日报》2014年5月21日。

［12］《2014年6月5日外交部发言人洪磊主持例行记者会》，中华人民共和国外交部网站，http://www.fmprc.gov.cn/mfa_ chn/fyrbt_ 602243/jzhsl_ 602247/t1162553.shtml

［13］吴志成:《从利比亚撤侨看中国海外国家利益的保护》，《欧洲研究》2011年第3 期。

［14］夏莉萍:《美英领事保护预警机制的特点及对我国的启示》，《外交评论(外交学院学报)》2006年第1 期。

［15］毛竹青:《加强领事护侨工作的若干思考》，《华侨大学学报(哲学社会科学版)》2011年第3 期。

［16］王慧慧:《官员专家建议领事保护工作上升至国家安全层面》，中国中央人民政府网站，http://www.gov.cn/xinwen/2014 -08/12/content_ 2734074.htm

［17］同［16］。

［18］舒勋:《海外公民权益保障与领事保护》，《华人时报》2013年第11 期。

［19］ 《越南台商呼吁马“政府”协助撤离、索赔求偿》，2014年5月14日，http://news.163.com/14/0514/13/9S778CGO00014AEE.html

［20］同［16］。

［21］卢文刚:《涉外突发社会安全事件应急管理研究——以8·23 菲律宾人质事件为例》，2013 3rd International Conference on Applied Social Science (ICASS 2013)，Information Engineering Research Institute，USA，2013。