自贸区建设发展中的中国产业政策与产业竞争力

刘学新　马君潞

摘要：区域经济一体化的浪潮为中国带来了广泛的机遇也带来了一系列的挑战。在战略调整中，如何利用自贸区，在动态发展中实现产业结构上从劳动密集型产业向资本、技术密集型产业升级、在全球价值链上从低附加值的加工组装环节到高附加值的零部件制造、研发和营销环节升级，成为中国自贸区建设中巨大挑战。文章通过产业政策和产业竞争力角度，分析了在自贸区战略中中国的产业发展战略。

关键词：自由区；产业政策；产业开放发展

一、 引言

中国的经济发展是一个政府主导的后发赶超式的发展历程。进入21世纪，基于经济全球化和区域经济一体化背景下，对中国的产业结构进行大的战略性调整，积极参与国际分工成为新世纪初推动中国经济增长的重要课题，研究经济全球化下产业的开放发展实际上是就是研究中国在新的国际经济竞争背景下的发展战略。

在这一进程中，研究者们不可避免的将产业经济学的研究中都对影响产业结构的一般因素和中国自身因素进行分析。中国作为一个政府主导型的市场经济国家，产业政策的运用一直受到重视。一般而言，在中国，产业政策是应该直接作用于产业发展载体本身，还是对产业发展的规划和引导尚存在分歧，但总体上看，一致意见是产业政策的目标是促进产业发展、提升产业的竞争力。在经济全球化时代，人们对中国产业如何提升国际竞争力进行了研究（卢志宏，2010；瞿宛文，2009）。研究的焦点集中在如何在开放市场的背景下保护本国产业的发展或促进本国产业国际市场的拓展，或通过合作利用外资促进本国产业竞争力的提升。

这样的开放式发展的产业战略涉及到最重要的三个方面是优势产业发展战略、弱势产业的保护（产业安全）战略和产业结构调整战略。

根据赫希曼的不平衡增长理论，发展中国家资源有限，所以应该集中稀缺资源优先发展部分行业，从而最大限度的促进国家经济的发展，实现经济赶超。此外，从而强调经济发展的每个阶段都应有相应的主导产业部门，且这些阶段的演进也以主导部门的更替为特征。

弱势产业的保护（产业安全）战略则最初来自于20世纪80年代的战略性贸易政策理论。该理论以不完全竞争和规模经济理论为前提，以产业组织中的市场结构理论和企业竞争理论为分析框架，突破了以比较优势为基础的自由贸易学说，强调了政府适度干预贸易对于本国企业和产业发展的作用。因此，战略性贸易政策从这一层意义上讲，是一种有利于促进战略性产业发展，实施政府有效干预的产业政策。尽管战略性贸易政策理论自始自终受到很多非议，但是各国在FTA谈判和WTO谈判中的表现以及在削减关税后纷纷利用非关税壁垒保护本国产业等方面的表现验证了在现实中的可操作性。

产业结构调整战略则是各国在面临区域经济一体化时必须考虑的最重要的战略，随着经济增长和合作程度的提高，各国产业一般都遵循着产业升级的基本路径：由第一、第二产业占优势比重向第三产业占优势比重转移；由低附加值产业占优势比重向高附加值产业占优势比重转移；或者是将生产链中附加值低的部分向后发展的国家转移。因此，在开放式产业结构调整过程中，必须促进区域内部产业的全面发展，为此要解决好产业的消长问题，并促进区域内部产业之间的协调发展。

对于中国而言，当前，中国已度过资源密集型经济增长阶段，正致力于由劳动密集型经济增长向资本技术密集型增长转变；发展方式也正由粗放型向集约型转变，从而促进中国经济社会的全面协调可持续发展。中国目前的增长不稳定、发展模式粗放、经济结构不合理不仅有自身原因，更有全球化和区域经济一体化带来的深刻影响。因此，转变发展方式和调整经济结构，也必须在全球化和区域经济一体化平台上加以运筹帷幄。实施自贸区和产业开放发展战略是我国稳增长、调结构、转方式，走可持续、均衡、协调发展的必由之路。国外先进管理经验和技术、设备等将有效提高中国的产业结构调整速度；国际市场有助于国内战略产业实现规模经济，获得快速发展。中国重生产、轻消费，重出口、轻进口的局面迫切需要转变为生产与消费并重、出口与进口并重的新格局，辅以引进来和走出去比重，中国经济增长方式才能逐渐转变到以消费拉动为主、投资和净出口共同拉动，进而实现宏观经济稳定增长的机制。可以预见，没有自贸区建设和产业开放发展战略实施，这一进程将很难完成。

二、 历史上中国的产业政策

改革开放以来，中国政府不断进行产业政策的新探索，希望转变之前计划经济时期的直接干预政策，不断向更为开放的市场经济政策转变。最早的国家产业政策项目于20世纪80年代末推出。但是，直到2000年前后，国家项目的数量及覆盖范围依然很有限。由图1，我们看出，1989年～2004年，仅有个别的重组项目。许多产业政策的支持者甚至评估这些早期项目，认为它们虽然有借鉴意义，但依旧是昂贵和失败的。然而，随着中国对外开放程度的增强以及国际间合作的增加，从2004年开始的十年里，国家产业政策项目也不断增多，并于2009年开始飙升，产业开放程度也随之不断提高。

早期，中国政府通过与日本的交流与合作，依据日本模型，推出了最早的产业政策（见表1）。但是，这个时期的产业政策并未涉及国家跨部门项目。许多老的国企不愿放弃已有的利益链条，使得政策实施出现较大阻力，出现了很大的政策惯性。

到了2000年代中期，随着中国加入WTO以及国际区域经济一体化程度的不断增强，产业政策不再停留在部门内部，跨部门的长期项目成为了产业政策的核心，从而试图避免狭隘的部门产业政策带来的昂贵的成本陷阱。全面的、跨部门的发改委产业政策部门，以及2008年新成立的工业和信息化部（MIIT），克服政治压力，致力于促进从部门到跨部门的深远转变的政策协调。自2004年起，大规模的、全面指导和协调中国产业和技术升级的国家产业政策项目接二连三地推出（见表2），产业政策逐渐成为中国经济政策的核心内容之一。

由表2可以看出，中国的产业政策在不断支持传统制造业发展的同时，逐步加大力度促进物流、文化等服务业及战略性新兴产业的发展，部门内的项目更加细化、指向性更加明确。在跨部门项目中，着重于产业结构调整和升级，加大服务业发展比重，加快技术进步。在投资方面也实行配套政策，优先高科技产业和进口技术及产品，配以发展所需的行业重组政策，并且注重境外投资者和海外投资项目，更好地利用资金，提高投资效益。

三、 自贸区背景下的中国产业开放发展战略

长期看来，随着区域一体化进程的不断加快，中国也必将不断迎来新的自贸区谈判，这些谈判也必将涉及中国各方面对外开放程度的讨论。面对FTA的挑战，中国应积极推行开放的产业发展战略，为经济的进一步改革和发展创造新的格局。

1. 开放模式。

（1）沿海开放——内陆沿边开放。产业开放范围应从沿海地区扩大至内陆沿边开放，与发达国家建设自贸区的进程中，要在有条件的内陆地区建设国际加工制造基地和外向型产业集群，从而减少资源限制，促进资源有效流通利用，有效提升中西部经济主体及企业竞争力，加快推动内陆沿边地区经济发展，构建东中西良性互动、互补支撑的全国区域发展的新开放高地。

（2）对外开放——对内开放。传统的产业政策只注重对外开放，吸收外资，增加出口，而忽视了内部需求。在面临着自贸区蓬勃发展的产业发展过程中，应在关注出口的同时，致力于生产更多符合国内消费者需求的产品。政府也应进一步开放教育、医疗等第三产业，释放更大的消费潜能，拉动内需，盘活资金存量，打造新的经济增长点，转变不少产业依赖出口的现状，降低风险，促进我国向服务型经济的转变。

（3）打造示范园区、贸易中心。在自贸区谈判和建设过程中，应培育新的产业改革示范基地，突破传统的体制束缚，扩大和深化各方利益共同点，打造有影响力的国际商业会展中心，建设商品生产、销售、展示、采购、流通、议价等多位一体的市场平台，逐渐形成服务全国、影响世界的国际贸易中心，增强我国在自贸区等谈判中的话语权。

2. 产业结构升级。

（1）大力发展比较优势产业。目前，我国工业化尚未完成，仍处于中期阶段。为进一步实现工业化的总体目标，构建完整的工业生产体系是十分必要的。我国劳动力资源丰富、自然资源和资金都较为稀缺，应根据这一特点，建立适合中国资源禀赋的产业结构，引导有比较优势产业的发展，促使资源利用的效用最大化。同时，应积极参与国际分工，不断发现并发展自身新的比较优势。

另外，对于纺织、服装等一些市场化程度较高的劳动密集型产业，我国虽然具有比较优势，但随着国际竞争的日益激烈，一旦人口福利消失，这些产业无疑会受到外来产品的巨大冲击。因此，针对这些产业，不能墨守陈规，而应积极进行技术革新，加大研发扶植力度，不断培育自有品牌，提高产品附加值，增强产品竞争力，保持产业比较优势，进而在国际贸易当中获得更多的利益。

（2）劣势产业保护。虽然贸易自由化是全球贸易的大势所趋，但是对于劣势产业，各国仍然纷纷采取各种关税或非关税壁垒来进行本国产业保护。因此，对于一些关联度大且关系国民经济全局和国家战略利益的产业（如资本密集型产业和部分高技术产业），我国在自贸区谈判中也应运用国际上的相关条款或制定适当的政策加以一定程度的扶持和保护。然而，这种扶持和保护不是无限制的，这些产业应当利用这一间隙，不断提升自身竞争力，将产品推向市场，并最终在开放中获得进步和发展。

（3）单一产业开放——全面综合开放。以往，我国常常仅注重发展个别重点产业，而忽视了其他产业的发展，从而导致了资源倾斜严重，产业发展极不平衡，产业间差距悬殊，严重影响了整体效益。因此，产业政策应从单一产业开放转移到多产业全面综合开放，实现产业结构协调发展，促进综合竞争力的提升。面对全球经济格局的深刻变革，我们应抓住有利时机，培育战略性新兴产业，推动优势产业参与国际分工；加速传统产业的转型升级，延伸制造业生产环节，形成新的产业链条，提高产品附加值；推动生产性服务业发展，大力发展国际服务外包，放宽外资准入标准，加强国际服务人才的培养和交流；促进农业开放，完善农产品仓储、流通、交易机制，鼓励外资参与贫困落后地区的农业开发，积极促成与农业大国的自贸区建设。

3. 技术升级。

（1）提升产品技术含量。在劳动和资源密集型产业为主导的产业结构下，我国的出口往往单纯追求数量而忽视效益，这就造成了我国产业高消耗、低收益的现状。在自贸区为主导的新国际贸易环境下，我国应承接国际制造业高端分工，提升产业链自身环节的科技含量，生产高附加值产品；鼓励自主创新，重视品牌效应，加强知识产权保护，注重对知识、技术和人力资本等生产要素的培育，加快各类技术人员的培养，不断提高自主研发产品数量和质量。

（2）提升引进外资质量。现今，我国对资金的需求已由开放初期的总量性稀缺转变为结构性稀缺。因此，在自贸区的框架下，在进一步引进外资的同时，我们应注重质量，引进高端投资，培养和提高本国产业内的技术自主创新能力；应注重保护在合资企业中的本国已有的专利技术等知识产权，不能轻易放弃独立自主开发的各项知识产品，在主张有形资产利益的同时，防止无形资产的流失。

（3）产业集群。目前，中国的产品竞争力仍然主要体现在低成本制造业上。这些产品技术含量低，依赖低成本和高消耗获利，属于劳动密集型产业，处于全球价值链的低端。对于产业集群来说，这个问题尤为严重尤为如此。由于技术水平较低和知识产权保护上的困难，在产业集群内部，数千家企业都以低价相竞争，如此激烈的竞争甚至迫使企业寻求非法手段（如使用假冒伪劣或更便宜的原材料、盗版等），严重影响产业集群未来的发展。只有尽快进行产业集群内部的技术升级，使产品从低端的制造业向高新技术产业等高端行业转变，才能维持集体效率的稳定和提升。

（4）环境友好。产业政策是连接政府、市场和企业的关键变量。合理的产业政策应该在促进产业发展同时，协调资源利用与环境保护之间的关系，保持产业发展的可持续性。过去，产业发展、尤其是制造业的发展，是以大量的工业废弃物造成的环境污染为代价的，这使得资源消耗殆尽地区的产业的进一步发展遇到了瓶颈。长远来看，产业发展不能只注重速度，而应将重点放在质量上。应尽快构建“资源节约型”和“环境友好型”的产业发展方式，优化工业生产结构，发展高新技术产品，调整区域间与国家间的贸易结构，主动限制一些污染性产品和高能耗产品的生产出口，配合转变我国的经济和产业结构。

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6. 曾智华.中国两大增长引擎：经济特区和产业集群——它们是如何引领中国经济高速发展的？.世界银行，2010.

作者简介：马君潞，南开大学经济学院金融系教授、博士生导师；刘学新，南开大学经济学院金融系经济学博士生。

收稿日期：2014-03-17。