立足政府预算监督为核心的国家审计体制

袁玮++袁广达

【摘 要】 我国经济转型时期，经济监督作用越来越重要。传统的国家审计与各专业经济监督形式之间出现的不协调问题亟待解决。在国家治理中，国家审计是国家治理的重要组成部分，也是我国经济监督的重要形式。要有效发挥国家审计在国家治理中的经济监督功能，就应当创新立足政府预算监督由国家审计为唯一监督主体和监督对象的新型国家审计监督机制。

【关键词】 国家审计； 国家治理； 经济监督； 政府预算

中图分类号：F239.44 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2014）15-0113-04

国家审计作为国家治理的重要组成部分，多年来在参与国家治理的过程中，其预防、揭示和抵御功能是与财政、税务、银行、证券、保险等专业经济监督形式的监督职能结合起来共同发挥作用的，并共同构成了有机的经济监督系统。在这一系统中，审计监督更具独立性与综合性，发挥着更为重要的监督作用。但是，转型时期的国家审计与各专业经济监督形式在监督的运行过程中出现种种不协调问题，影响了国家审计的国家治理功能实现。其主要原因是体制缺陷使然。为此，如何建立以政府预算监督为核心的国家审计新机制，把握国家审计应有的地位和发展方向，以发挥国家治理的国家审计作用，亟待加以研究探讨。

一、目前政府预算监督性质与基本形式

政府预算又称为国家预算，是按照一定的法律程序编制和执行的政府年度财政收支计划，是政府组织和规范财政分配的依据和宏观调控的手段。在我国，国家通过预算的编制、审批、执行、调整、决算、监督几个组织管理程序，实现国家预算的功能。其中，预算监督包括审计监督、财政监督、税务监督、银行监督、人大监督、司法监督、社会公众监督等。本文将其分为国家审计监督和其他专业经济监督两种形式。

（一）国家审计监督

国家审计是指由国家审计机关所实施的审计，审计的目的是通过审计财政、财务收支真实、合法和效益，最终达到维护国家财政经济秩序、促进廉政建设、保障国民经济的健康发展。我国社会主义审计产生于民主化、法制化的大变革时代，几乎和我国社会主义市场经济的建立与发展同步，追求的目标与社会主义市场经济秩序建立与发展的要求高度一致。国家审计制度作为国家经济社会运行中不可或缺的经济监督制度，经过改革开放后30多年的努力，并在社会经济、文化和政治日益发展的情况下不断地丰富和完善，变得更加切合国情且成熟有效，日益具有中国社会主义特色。国家审计作为国家治理的重要组成部分和治理工具发挥着国家社会经济运行“免疫系统”的功能而变得越来越重要（刘家义，2012），使得对国家审计本质和重新定位的认识越来越全面、科学和清晰。

（二）其他专业经济监督形式

财政监督。它是指财政机关对行政机关、企事业单位及其他组织执行财税法律法规和政策情况，以及对涉及财政收支、会计资料和国有资本金管理等事项依法进行的监督检查活动。财政监督主要是对政府预算和决算监督，包括对政府预算的执行、下达、划转、收取、管理和使用等的真实性、准确性、合法性和效益性监督。

税务监督。它是指国家税务机关在税收征收管理过程中，根据税法和财务制度的规定，对纳税人的纳税及影响纳税的其他因素所实行的专门性的经济监督。国家预算收入主要形式是税收收入，也是税务监督的最重要内容，通过监督，保证国家税收按计划及时完整地收缴以及税收划分、减税、退税、免税政策依法实施，保证预算资金收支落实，构成了财政监督的前提和基础。

银行监督。银行监督是指银行运用货币、信贷、结算、利率等手段，对整个国民经济活动进行的监督。通过银行监督，可以保证国家货币政策的顺利实施，以及信贷、现金等计划的实现。我国预算收支是通过银行中枢完成的，一切预算资金上缴和拨付必须按照国库集中收付制度和国库单一账户体系得以实现，银行及其非银行金融机构在预算监督方面理所当然也发挥着重要的作用。

上述财政、税务、金融等专业经济监督形式是除审计监督之外的最主要专业监督形式，它们在国家治理过程中同样发挥着重要的监督作用，只不过审计是一种独立的经济监督与控制活动或形式。至于证券和保险属于对非预算的市场资金监督，监察和纪检分别限于行政监督和组织内部监督，还有权力机构的各级人大自身的预算监督，以及伴随着现代通讯工具的发展和民众监督意识的增强，报刊、广播、电视等新闻媒体对社会经济热点进行揭露与批评和信访、举报、复议、诉讼等形式的社会监督，这些监督专业性不明显，本文姑且不加讨论。

二、政府预算监督中的国家审计与其他专业经济监督不协调

应当承认，长期以来审计和其他专业经济监督形式对政府预算均在各自的范围内发挥经济监督作用，并以此参与国家治理的经济治理活动，发挥了较好的作用。但现实中审计监督与专业经济监督形式还存在诸多不协调问题，以致影响了其在国家治理中综合作用的发挥，暴露出来的问题不可忽视。

（一）国家审计与其他专业经济监督不协调的现状

审计监督与专业经济监督所形成的经济监督系统应是一个合理的整体结构。在该系统中，每种经济监督形式的性质和行为将影响到整体的性质与行为；同时，每种经济监督形式的性质和行为及其影响整体的途径，还依赖于专业经济监督形式的性质和行为（赵保卿，2013）。对于经济监督系统，必须明确作为一个整体所要体现的性质和行为，各种经济监督形式职能与作用的发挥和它们相互之间的影响，都要从总体的角度予以协调。概括而言，国家审计与其他专业经济监督不协调问题主要表现在以下方面：

1.缺乏整体观念，各自职责权限不明确，存在重复监督或监督空白现象。由于各经济监督部门受到业务活动和监督范围的限制，对经济活动的监督通常从业务本身着手，缺少通盘的整体计划和约束。如国家审计涉及到对国有企业、事业单位的监督，而专业经济监督也会根据各自的业务范围对企事业单位进行监督，造成职能分散、政出多门、分工不清、侧重点不明确、推诿扯皮，形不成合力，以至于重复监督、多头监督或留下监督死角。endprint

2.工作上缺少必要的沟通协调，整体性、系统性欠缺。由于各经济监督部门的领导上级不同和业务模块不同，各部门出于本部门、本地方利益，在监督业务出现交叉和需要协作时缺乏必要的业务交往和联系，各监督主体之间的行政壁垒难以打通，甚至出现以部门规章规定为借口对各自的信息和资料实行封锁，变相维护部门不当利益，造成经济监督上的不协调，不利于形成经济监督的合力。

3.监督与被监督的制约关系未真正形成。国家审计是一种高层次的经济监督，其审计重点应通过再监督促使各专业经济监管部门强化各自的专业监督职能。现实中，由于体制机制原因，国家审计缺乏应有的独立性，致使与专业经济监督形式的监督与被监督的制约关系未能真正实现。尽管《审计法》规定审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉；审计机关作出的审计决定，被审计单位和有关人员必须执行；审计决定涉及其他有关单位的，这些单位应当协助执行，但实际操作起来困难重重。

（二）国家审计与其他专业经济监督形式不协调的原因

国家审计与其他专业经济监督形式不协调自然影响国家审计的国家治理效果，低效的国家审计和国家治理反过来又削减着这种协调程度。国家审计与其他专业经济监督形式不协调，总体来说是监督机制存在着缺陷。具体从两个方面讨论：

1.相关法律法规不完善、各自的监督权责界限不清。国家审计与其他专业经济监督部门属于政府职能部门，这些职能部门虽有各自的监督范围和对象，也明确有职责权限，但相互之间的界限并不清晰。如财政监督与税务监督、金融监督与证券监督，虽有分工但往往职责权限交叉重叠，致使监督要么不到位出现监督低效率，要么重复增加了多种监督主体的监督成本。另外，由于职责权限不清，易造成行政壁垒，推诿扯皮。国家审计与其他专业经济监督都有相关法律法规予以规范，但就各种经济监督形式的协调没有在各相关法律法规中作出相应规定，也缺乏具有操作性的具体规则。

2.社会转型时期的社会矛盾和经济利益冲突。我国整个社会正处于变革与转轨的过渡时期，各种社会问题与矛盾交织存在，社会各层面的相关要素和单元都处于关注自身多于照顾整体的状态中。这是计划经济走向市场经济过程中人们所始料不及的，并随着经济改革的深入会更加明显地呈现。就经济监督系统而言，各种经济监督形式自身管理体制与运作模式都在探索与变革中，相互之间的内在逻辑关系与协作机制缺乏深入研究，更没有全方位实践。这种状态有相当长的持续过程，随着社会经济的进一步发展，这一问题会更加突出。

三、构建政府预算监督的国家审计新体制

针对目前我国政府预算监督中存在的上述问题，笔者认为，国家审计应当建立立足政府预算监督为核心的国家治理下的经济监督体制，这个体制主要的特点是主体唯一、内容单一、高度独立。理由在于：

（一）国家财政预算经费是保障政府组织及其部门和单位履行一切国家管理职能的唯一资金来源

行使公权力的政府任何组织、部门或单位、个人在管理公共事务相关的行政管理活动和政治活动时，都会产生一定的行为并导致一定的结果，其行为代价付出与资金支付一般来说是同时呈现的。在使用国家财政预算经费时，政府财政会计数据背后揭示的既是“公权”组织及其人员的经济现象，更是其行为的经济后果。楼继伟（2013）指出：“国家治理需要财政作为基础和支柱，同时国家治理的所有活动也都反映到财政改革发展过程中。”显然，国家审计产生于公共受托经济责任关系的确立，其他专业经济监督的主体本身就是“公共受托经济责任”关系中的“责任人和报告人”（蔡春等，2013）。为此，国家审计监督应基于国家治理下的政府预算监督并以预算监督为唯一内容。政府及其他经济监督形式的主体在政府预算上是经济服务主体而不是监督主体，监督主体应依附权力主体而存在，而作为行使经济监督和经济处罚的“公权”应全归属于国家审计。通过国家审计对政府预算的监督，考量政府在使用财政预算资金方面的合法与非法性，考量政府行为的作为与不作为及其后果性，发挥国家审计在国家治理中的作用，并厘清政府预算监督中现有各个经济监督主体的关系。

（二）国家审计监督的高层次、独立性与综合性，在政府预算监督上应当居于绝对地位并不容质疑

政府在市场中强势出现的政府失灵应当加以改变，表现在其他专业监督形式在政府预算监督中或缺位或越位事件常有发生。中国近二十年来经济秩序乱象环生的现实也说明了其他监督主体的乏力和无能，金融诈骗、公款吃喝、贪污盗窃、行贿受贿等腐败现象屡禁不止。我们现在强调的治理就是它的本义“控制”，而国家审计经济监督属性决定了在国家治理中对政府预算监督的重要性和唯一性，在其他监督形式明显失效、缺陷日益凸显的情况下，经济转型时期更应当创新政府预算监督体制。这个体制能够体现国家审计通过切实履行对政府预算的监督、评价和鉴证发挥国家治理功能的优势，体现国家审计的国家治理性质、立场和目的。至于国家审计涉足干部经济责任审计、绩效审计和资源环境审计及其他各种形式的专项审计，只是政府预算审计的延伸并从属于国家预算审计性质。

（三）现代企业公司治理结构建立在“委托—代理”理论基础上，实现了所有权和经营权的分离，将政府预算监督权划归国家审计符合这一理论

尽管不同的公司治理结构模式对责权利的划分和制衡存在差别，但从企业运作的全过程看，都可以划分为决策、管理、作业三个管理层次。国家治理与公司治理性质上尽管不同，但究其内在功能具有诸多的相似性，一个国家在预算管理整体运作程序上，又何尝不像是一个公司？财政预算是国家通过经济手段进行国家治理以实现国家功能的主要形式，作为国家治理这个大系统中一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”的国家审计，是国家治理的重要组成部分，实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为，并体现在整个政府预算的全过程，以保障政府预算决策、管理和执行目标的完全实现。具体而言，国家审计在国家社会经济运行中发挥免疫系统的功能，其实就是所实施的国家治理中的经济治理。落实到政府预算监督层面，目前涉及到的有作为批准预算的权力机构人大（决策权）、组织预算管理的政府（管理权）、执行预算的各部门和各单位（执行权）。管理层次职能不同，在实现管理价值过程中的作用、贡献不同，各自的管理对象和方法也不尽相同。由国家审计对政府预算进行统一审计，不仅能够评价人大预算决策的科学性，界定政府履行预算组织管理的责任，还能对其他专业监督形式的部门和单位在预算执行中存在的问题提出有针对性的意见和建议，以便纠正预算差错，改进预算管理，防范预算风险，优化预算流程，提高预算资金使用效益。因此，将政府预算监督权和经济处罚权划归国家审计机关行使，使其成为监督的主导者，这完全符合“委托—代理”理论。endprint

（四）各种其他形式的专业经济监督主体不应纳入国家经济监督范畴，应将他们现行的专业经济监督（包括对政府预算监督）职能全部转变为服务功能，只作为内部经济监督的一部分归属各专业部门、单位的内部审计，以实现“有效监督”

首先，人大预算监督基本上仍停留在程序性监督的层面，相比较国家审计和其他专业监督形式，既不专业也不得力，正所谓外行领导内行永远不可能到位。其次，作为行使政府行政职能的财政、税务、金融、银行、保险、证券、监察等部门执行权和监督权没有剥离，预算监督难说不流于形式，正所谓出纳兼稽核怎么可能不舞弊？没有来自高度独立的政府预算编制、审核、调整、执行和考核制衡机制，就不可能真正实现政府预算目标。再次，反腐倡廉是国家治理的一项重要内容，表现在经济领域主要通过国家审计对政府预算全过程监督，查处贪污、行贿受贿等经济案件和防止国家经济资源损失浪费，最终完善国家治理结构和优化预算政治生态。最后，以预算监督体现国家治理的国家审计功能，符合治理协调、过程、互动性的特性，体现审计监督预防、揭示与抵御职能，保障政府预算公平、透明和绩效。

除上述外，目前国家审计和其他专业经济监督还触及非政府预算资金，如企业或非企业性质的盈利性组织的资金，其中绝大部分是资本市场和其他市场的资金。根据上述“委托代理”理论和“有效监督”要求，对非政府预算经济监督的“私权”应采用政府指导下的市场引导型监督机制。即，可以通过法定授权，原由政府审计或专业经济监督机构共同行使的监督权全部让位给民间审计监督，实现有效的市场与有为的政府的结合，以解决多种主体监督的高成本低效率。

（五）国家审计是实现国家治理目标的可靠保证

国家是由各个阶层组织组成，组织的狭隘性尤其部分政府官员的私欲性不可能自动消除。当今腐败官员最突出的问题就是以权谋私、侵占公款，用“官权”贪污“公钱”是近年来国家资产流失的主要问题，也是社会和民众反映最强烈的问题，老百姓深恶痛绝。在预算监督机制上，国家审计与国家治理关系、国家审计与其他监督主体预算管理和评价体系的建立，必须建立在能够提高民生的基础之上，它涉及到预算的各个环节和各个层面。为此，政府预算本身要回应人民的关切，让人民参与到政府预算的监督体系中，使纳税人上交的钱开支要算得明明白白。国家审计有责任也能够切切实实看好人民的“钱袋子”。因为国家治理目标是一个国家国民的最高追求——幸福地生活，“免疫系统”的国家审计是实现这一目标的可靠保证，通过对政府预算的监督达到国家治理三方面，即经济、政治和社会的效果，最终实现政治清明、社会公平、经济有序的国家良治的预期。

四、研究结论与政策建议

国家治理下的政府预算监督唯一主体是国家审计，且国家审计的唯一对象就是政府预算。也就是说，国家审计是唯一只司政府财政预算资金监督职能的单一主体，以政府及其部门和单位为审计监督唯一指向，以政府预算经费为审计唯一内容。为此，应当建立立足政府预算监督为核心的国家治理下的国家审计新体制。

为了这个新机制的有效运行，需要建立高度独立的国家大审计部，实行垂直领导，并将国家审计置于国家司法系统，以保证国家审计的高质量和有效解决国家审计与其他专业经济监督不协调的问题，彰显国家审计的国家治理强大功能。

【参考文献】

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