市级机关会计集中支付转轨的实施与成效

何超

根据财政部关于“着力推进会计集中核算向国库集中支付转轨”的总体改革目标要求，嘉兴市财政支付（核算）中心于2012年7月正式启动会计集中核算向集中支付转轨。实践表明，转轨工作的实施，有利于提高单位财务管理水平，加强财政资金管理，强化会计的监督职能。这一制度在转轨过程中遇到的单位沉淀资金分户存放、核算退还后适应能力差等问题逐渐暴露出来。

一、恢复会计核算主体地位

1.恢复会计核算主体地位的具体实践。围绕转轨工作，财政部门作了大量工作：组织七十多家预算单位开展了会计核算业务培训和金财工程信息系统运用辅导，协助预算单位开设实存资金银行账户，将历年结余资金划转至单位实存资金账户，并针对核算中的问题，开展辅导等多种形式，帮助预算单位解决实际难题，为核算转轨提供技术支持。

2.会计集中核算向集中支付转轨的效应分析。通过金财工程“大联网”，实现了财政、预算单位和代理银行的“三通”。对财政来讲，整合了预算、业务处室、执行、绩效考评、资产管理等，方便财政资金的全过程动态监管，将预算编制科学化、精细化管理要求落到实处。对预算单位来讲，方便了资金业务办理，预算编制、项目申报、政府采购、工资统发、资金支付、会计核算和报表处理都可以在一个平台上完成，方便快捷。对代理银行来讲，所有预算单位均通过国库单一账户体系结算，便于资金集中处理和清算。

3.转轨后预期达到的目标。一是强化了单位的会计责任。转轨实施后，明晰了单位的会计主体地位，规范会计核算与财务管理，决算和“三公经费”公开的职责主体得到了明确。二是预算单位将不再依赖会计集中核算机构，纷纷建立起自己独立的会计核算岗位和内控机制，重视并加强财务管理，提高了单位自主理财意识，摆脱了财政“大包大揽”的束缚，有助于公共财政改革的进一步深化，有助于财政管理的科学化、精细化目标的实现。三是有效发挥会计的监督职能。转轨实施后，会计内部监督职能缺位的现象，可以通过设立会计核算岗位和财政资金动态监控的双向机制得到弥补，有效实现事后监督向事前、事中监督的转换，也有助于财政部门专注资金使用的实时监管。

二、转轨中存在的问题

1.预算单位在短时间内提高核算水平比较困难。根据初步摸底，在七十多家核算单位中，有超过50%的单位因人员缺编和预算不足等原因，无法安排在职在编人员调整到会计岗位，只能通过兼职、外聘等方式充实财务会计力量，而且有些财务会计人员不熟悉会计科目和报表项目，加上核算软件的使用需要有个过程，短时间内尚难满足自主核算的要求。

2.预算单位内控制度薄弱，财务制度落实不到位。有许多单位的财务管理仍然承袭陈旧的财务管理制度，在财务报销、资金审核、审批权限和项目使用方面缺乏完整的制度设计，对新颁发的政策文件不熟悉。大部分单位没有独立的财务部门，甚至有些岗位设置缺乏有效的分离和监督。有些单位领导的财务管理意识淡漠，政策文件流转更新缓慢，造成部分财务制度落实不到位，具体执行更难。

3.预算单位委托中介代理记账带来的弊端。部分单位因为人员编制和从业资格的限制，短时间内无法组建合格的财务队伍，因此，通常采取两种途径解决自主核算的问题：一是选择从下属单位或上级主管单位借用人员帮助建账核算；二是与会计师事务所签订协议代理记账。结果，预算单位的会计责任有所削弱了，也会因为信息公开的责任主体不明，日后产生行政或法律纠纷。而且，代理记账模式的实施，不利于发挥会计事前、事中的监督职能。因此，代理记账模式不是长久之计，预算单位应当考虑配置自己的财务人员，强化会计主体责任。

4.预算单位沉淀资金分散开户带来的弊端。会计集中核算向集中支付转轨后，预算单位的历年沉淀资金，脱离国库单一账户体系运转，由单位分别开立专用账户，从支付中心划出，分散到各个单位自行管理。然而，单位对这部分资金拥有支配权，缺少财政部门的审批和把关，预算单位支付资金较为随意，有可能出现绕过财政部门的情况。

三、措施建议

1.转轨后期的两种制度设计方案。（1）借鉴“嘉善模式”：在重点抓好财政直接支付的前提下，可以考虑将财政授权支付业务纳入支付中心，采取不见单审核的方式，控制各种要素，如对支出功能类、支出经济类、供应商目录范围等等，采用动态监控与实时监控相结合的模式，加大对财政性资金支付的事前、事中审核。其好处是最大限度地监管国库单一账户体系资金流向；但缺点是工作量大，需要人手多。（2）借鉴省厅模式：将会计核算业务全部归还给预算单位，恢复单位的会计主体，强化单位理财意识，提高单位核算水平。财政部门集中精力抓好直接支付业务，逐步探索压缩授权支付业务占比，将项目资金的绝大部分纳入财政直接支付。其好处是直接支付比重提高快，资金由一个“口子”支付，规范高效快捷；但缺点是核算单位在短期内建立各自完善的财务构架较为困难，项目资金直接支付业务零星分散，审核把关难度大。

2.其他相关配套措施。（1）金财软件应从总体高度出发，从制度设计方面，全盘考虑。加强各子模块之间的协调性和统一性。避免出现各部门各自为政，只关心自己所涉及的模块。比如，财政预算部门提前下达拨款指标，经常出现无项目代码，先挂接预算指标的情况，到了会计核算环节，因项目名称（代码）空缺，项目的资金情况无法清晰反映。（2）强化人员培训，建议在每年的行政事业单位会计继续教育课程中增加有关内容，专门辅导预算编报、计划申请、决算处理、科目列支、功能分类、会计核算、报表解读、财务管理、政府采购、资产管理等方面的问题。经过培训考试的方式，加强各单位的财务基础，提高业务能力；另外还可以举办由各单位高层领导参加的座谈会，共同商讨执行财经纪律、加强财务管理的良策。（3）提升软件性能，加强软件维护。软件公司应提高服务质量，改进软件不足，将财政、预算单位、银行等相关单位的合理需求进行整合、改进，提高运维响应速度，提升平台处理效率，改善系统模块功能。（4）编印法规汇编，普及财政政策，提高理财意识。endprint