涉诉信访法治化的路径探寻——以A法院“院长信”为考察对象

王　超

涉诉信访法治化的路径探寻——以A法院“院长信”为考察对象

王超

近年来，随着涉法涉诉信访总量（主要为涉诉信访）的居高不下，非正常访、越级访等事件呈愈演愈烈趋势，现行涉诉信访处理机制的种种弊端不断凸显，“信访不信法”成为了涉诉信访工作的真实写照，甚至发生了如“冯缤穿法袍上访”、①相关情况详见《南方周末》2010年4月15日。“法学教授下跪维权”等舆论事件，②详见张国栋：《法学教授跪访替人维权，自感走法律途径无望》，http://news.sina.com.cn/s/2013-1-20/ 031926075986.shtml，新浪网，2013年5月7日访问。并由此引发了一系列错综复杂的社会问题，极大地损害了司法权威与公信力，社会各界人士要求改革的呼声日益高涨。如何引导涉诉信访在法治轨道内妥善解决成了今后一段时期改革的重点与难点。

一、为什么选择“院长信”

（一）“院长信”是什么

法院“院长信”是指信访人就与某一具体案件相关联的、针对法院审、执行为或结果，直接通过信件的形式向院长反映问题、表达诉求或提出建议。③司法实践中，“院长信”的表现形式有多样，如有的法院开通了“院长邮箱”、“院长信箱”等。本文所统计的“院长信”特指信访人直接邮寄法院院长（包括副职）的纸质信件。司法实践中，直接向院长表达诉求的信访矛盾往往较为突出，信访人希望通过院长的批示与干预满足其诉求，信访处理过程具有较为典型的“行政化”色彩，是当下涉诉信访案件处理机制的“缩影”。因此，以“院长信”作为切入点来分析涉诉信访行政化处理机制的弊端，并提出法治化改造路径具有较为典型的实际意义。

（二）“院长信”的处理模式与特点

1.处理模式。司法实践中，信访职能部门（一般是立案庭或信访办）收到信访人邮寄的署名“院长收”的信件后，登记后直接报送院长（一般为正职院长），院长阅后批示给分管院长，分管院长阅后批转相关业务庭负责人，再由相关业务庭负责人批示给具体承办人，承办人则在规定期限内将处理意见转报信访职能部门，由信访职能部门统一答复信访人。具体如图一：

2.特点。表现在：

（1）非规范性。司法实践中，本着畅通群众诉求渠道的初衷，信访职能部门一般不对署名“院长收”的来信进行审查，信访的主体、内容及时间等具体要素缺乏限制性条件。

（2）非司法性。在流程上套用行政信访“分级处理，归口办理”的模式，由院庭领导层层批示给承办法官，“行政化”色彩浓厚，司法特质淡化。

（3）非程序性。与法院诉讼程序相比，涉诉信访的处理更多地体现一种程式化办理模式，“院长信”如何受理、具体条件、处理过程等缺乏统一、明确、科学的规定，信访处理结果对信访参与者缺乏刚性的约束与保护。

图一　A法院“院长信”办理流程图

二、131件“院长信”的统计与分析

笔者采集了A法院2011年至2012年期间的131封署名“院长收”的信件作为此次调研的样本，并结合涉诉信访的司法实践，发现以下特点：

（一）信访人多系涉案当事人个人，但代为信访缺乏必要限制，甚至出现了“职业信访人”

1.信访的主体方面。个人信访的有90件，2人以上联名信访的13件，以公司名义信访的有28件。

2.与案件的关联度方面。除去3件反映的内容不属法院管辖的信件外，信访人系涉案当事人的有103件，案外人代为信访的有25件。在代为信访中，有5件信访人系涉案当事人的代理人，有6件系一方当事人的近亲属，有14件与当事人无明确委托关系，说明代为信访人的主体缺乏必要的限制。

同时，司法实践中还出现了类似“诉讼黄牛”性质的“职业信访人”，本人无任何涉诉案件，也无具体诉求，但专门代替别人信访，以赚取高额活动费。

（二）大多数信访人能恰当表达诉求，但有少数例外

在131件“院长信”中，大部分信访人能够恰当表达诉求，但也有少数例外情况需引起关注，表现在两个方面：

1.部分信访人有扬言行为。在131件“院长信”中，共有6件信访内容中有扬言行为，包括扬言进京投诉、求助新闻媒体、拉横幅、联名向国家领导人写信等类型。

2.信访权有被滥用的苗头。表现在：（1）冒名信访。表现在信访人无授权或冒用他人名称进行信访。如在上海某纺织化工有限公司反映执行问题的来信中，经调查后得知，此信系该公司原委托代理人未经公司同意擅自所写，涉案公司对法院执行完全没有意见。（2）无理信访。这类信访集中体现在对法官行为作风的投诉上，有的信访人指称法官在庭审或私下里有偏袒或腐败行为，但并无相关证据，不排除藉此向法官施压的目的。（3）恶意信访。信访人既非案件的当事人或近亲属，亦非基于法律上的委托授权关系，信访的目的纯粹在于扰乱法院正常的工作秩序。如在法院审理某刑事案件期间，平某多次向院长写信，自称是被告人的妻子，要求判处缓刑。承办法官经与被告人的父母联系调查后得知，平某并不是被告人的妻子，被告人的父母也不认识平某。

（三）来信内容多样，权利救济类诉求较为突出

根据信访的目的和内容不同，涉诉信访可分为参与类信访和权利救济类信访两种。参与类信访主要指信访人针对法院的工作提出建议、意见和批评，此类信访具有积极的意见表达的性质，一般由法院纪检监察部门负责处理；救济类信访主要指信访人就与其自身权利保障有关的具体诉讼事项提出申诉或要求解决问题的活动。①张丽霞：《民事涉诉信访制度研究政治学与法学交叉的视角》，法律出版社2010年版，第32页。司法实践中，参与类信访与权利救济类信访有时难以明确区分。②有的信访件虽然对法院的工作做法或作风提出了意见，但其最终目的是为了保障或救济其自身权利。因此，为便于统计分析，笔者将这类信访件统一归入到参与类信访类型中。

在131件“院长信”中，参与类信访13件，权利救济类信访118件。具体来看，在参与类信访中，认为鉴定、审计、评估程序不当的有5件，反映法官作风问题的7件，对法官进行表扬的1件。（详见表1）

表1　参与类“院长信”诉求列表

由此可见，参与类信访在整个“院长信”中的比例较低，仅占9.92%，且信访人纯粹地希望借助“院长信”的平台参与法院建设或积极表达意见的几乎没有。相反，权利救济类信访则总体上呈现出数量多、内容广的特点。（见表2）

表2　权利救济类“院长信”诉求列表

从表2可以看出，（1）在信访时间上。权利救济类“院长信”较为分散，呈“诉前、诉中、诉后”等多阶段分布的特点，且信访件数依次递增，分别为15件、31件、72件。（2）在信访内容上。涉及立案、审理、执行、判后答疑等诸多工作环节，排在前五位的信访诉求由高到底依次为：“执行催办”、“反映执行问题”、“陈述案件事实”、“要求立案”、“要求再审”，分别占总数的33.05%、15.25%、11. 86%、7.63%、6.78%。说明一些司法实践中普遍存在如“执行难”、“立案难”等突出问题，在“院长信”中得到了一定的集中反映。

（四）对信访人的诉求能积极回应，但效果不一

司法实践中，对于信访人邮寄的“院长信”，职能部门一般都能在领导批示后的数个工作日内予以积极答复，回应的形式包括电话释明、书面回复、预约接待等。从回应的实际效果来看，不同的诉求类型获得的正面效果及信访人的满意度差异较大，具体表现在：

1.程序性或陈述咨询类诉求效果较好。如咨询求助、陈述案件事实、要求答疑释明类信访件，信访人的诉求相对简单，动机也较单一，有的仅仅希望引起领导的重视以求心理安慰或平衡，因此这类信访件回应的效果较好，信访人满意度较高。

2.直接关乎当事人切身利益实现的诉求，则往往效果不佳，甚至导致重复信访或多头信访。以司法实践中普遍反映强烈的“执行催办”为例，在39件“院长信”中，有效化解的有6件，化解率仅为15.38%，信访人因不满第一次答复而重复来信的有9件。究其原因，除了承办法官个人的责任心外，可能还与批示信件办理期限较短、被执行人无可供执行的财产等诸多客观原因密不可分。

三、涉诉信访行政化的弊端透视

如上所述，法院“院长信”的办理模式是当下涉诉信访工作机制的缩影，体现了较为浓厚的行政化色彩，信访人期待通过行政领导的干预与介入满足其现实诉求，这种“权力情结”影响下的工作模式势必导致一系列弊端。

（一）层层批示下的效率制约

现代管理学认为，有效率的组织机构应当尽量减少管理层次，加快信息沟通，从而提高领导工作的有效性和管理工作效率。①芮明杰：《管理学：现代的观点》，上海人民出版社2005年版，第135页。从法院内部职能来看，当下“院长信”办理模式下的组织机构体现出了较为典型的“金字塔型”结构，位于金字塔顶层的院长通过副院长、庭长两个管理层级将批示意见传递给金字塔底层的一线法官，这种模式下的组织结构势必在司法实践中产生不可忽视的影响。

1.从“院长信”的办理周期来看，司法实践中，群众来信经过职能部门登记后，转呈院、庭领导层层批示，一般时间跨度短则3～4天，长则7天左右，再加上邮寄、回复等环节，整个“院长信”的中间流转周期较长，而实际办理时间较短，从而导致效率较低、效果欠佳。此外，由于“院长信”的办理过程缺乏必要的公开，信访人与法院之间实际上处于信息不对称的状态，故易造成信息反馈的相对滞后与拖沓，继而引发信访人重复来信、多头信访。以“院长信”为例，在统计的9件重复信访件中，有6件因信息反馈不及时导致二次信访，有3 件来信中属其他上级机关交办。

2.从“院长信”的批示内容来看，大多数批示为“请××阅处”、“加强接待释明工作”等等类似原则性的指示，并无明确或实质性解决方案，对信访责任法官的处理缺乏具体的指导性意见或建议，长此以往，势必会消解信访管理工作的实效，不利于领导决策的科学性与效率的提升。

（二）司法公信力的隐性缺失

司法公信力包含两个维度的基本内涵：“从权力运行层面看，它是司法权在运行过程中以其主体、程序、功能和结果等承载的获得公众信任的资格和能力；从受众心理层面看，它是司法主体、司法程序、运作过程以及司法裁判的尊重、认同以及服从的普遍性群体意识。”②公丕祥：《概念与机制：司法公信的价值分析》，《法律适用》2012年第11期。由此可见，司法公信力虽然有赖于司法权的规范运行，包括程序正义、法官的司法能力、司法形象等诸多方面，但更重要的在于培育公众对法律的尊重与敬畏，进而才可能形成对司法的信任与信赖。而反观当下，涉诉信访处理机制恰恰与司法公信力的内在逻辑精神相违背。

涉诉信访与司法公信力看似是不相关的两个概念，在当下中国却呈现出了激烈的冲突与融合特征，涉诉信访的非理性与非规范性特征必然会对人民法院的司法公信力产生较大的负面影响。在司法与信访的正面交锋中，“司法是保障社会公平正义的最后一道防线”被公众重新诠释与认识，涉诉信访成为了法律外权利救济的主要途径，从而导致了司法公信力与司法权威的隐性缺失。以司法实践中的“院长信”为例，基于畅通民意或群众观念的考量，有的法院对于“院长信”实行层层批示的行政化处理模式，信访人希望领导的批示能够获得更有利于自身利益的结果，①以A法院事实陈述类“院长信”为例，在13件信件中，有近80%的信件中含有“希望领导关心”、“希望依法审理”等类似的字句。且不论最终案件的处理结果如何，这种处理模式本身“在使权利得到部分救济的同时，又再生产出使权利遭到压制或侵害的制度的合法性”。②应星：《作为特殊行政救济的信访救济》，《法学研究》2004年第3期。尤为需要警惕的是，它从根本上违背了司法公信力的内生性前提，即司法公信力依赖于公众对法律的自觉认同与尊重，而不是将希望寄托在领导的批示上。

（三）司法权的进一步边缘化

司法权的独立行使是宪法赋予人民法院的神圣权利，也是建设法治中国的必然要求，法官作为司法权的具体行使者，其“核心工作是一种个人的工作，即法官以个人的最大努力来决定案件”。③[加]安东尼奥·拉默：《法官的角色与作用》，陈鹂译，《人民司法》1999年第11期。虽然当下中国的法院管理体制决定了法官不可能完全超脱于现实之外，但是最大程度地保障法官独立行使审判权也是法治中国的题中之义。司法实践中，涉诉信访的非程序性却与司法独立的精神相背离。“在处理涉诉信访中，上级机关或有关领导可以直接批示或交办案件。对于尚在诉讼过程中的案件，批示和交办文件直接转送到了案件承办法官的手中，这对案件的审判活动的影响是不言而喻的。”④张敏、戴娟：《困惑于出路：转型期法院涉诉信访制度的理性探究》，《法律适用》2009年第6期。

在笔者进行的一份问卷调查中，⑤此次问卷调查，笔者随机选择了A法院长期工作在审、执一线的50名办案法官，涉及立案、审判、执行、监察等多个部门。82%的法官认为实践中更加重视“院长信”的办理（见表三），同时绝大多数（98%）的法官认为“院长信”的办理对办案造成了或多或少的影响（见表四）。

表三　问题一：你更重视院长批示件还是一般信访件

表四　问题二：你认为院长批示的信件对办案有无影响

可见，如上所述，对于院长批示的信访件，虽然在实际效果上反映不一，甚至大部分信访件回应的效果不甚理想，但是上级领导的批示确实对一线法官产生了不容忽视的潜在影响：其一，基于上下级领导关系而产生的敬畏感或紧张的心理情绪；其二，信访指标考核体系下的压力感；其三，案件办理与信访件处理矛盾凸显。其结果是，法官的办案受制于太多的法律之外的外部因素，甚至为了处理批示件而牺牲其他在办案件的质效，司法权的行使面临进一步边缘化的态势。

（四）“理性选择”下的信访潮流

理性选择理论是美国社会学家科尔曼于20世纪90年代提出的，它以“理性人”为基本假设和出发点，以效益最大化为行动的追求目标。科尔曼主张用以个人理性行为为基础对社会行动系统进行多层次解释——即通过对个体行动的分析去说明处于宏观水平下的个人行动以及这些行动是怎样构成宏观社会现象的。科尔曼的这种解释方式又被称之为“系统行为的内部分析”。科尔曼的理性选择理论虽然有其固有缺陷，也受到了其他学术思潮的批判与质疑，然而笔者认为，在当下中国，以该理论检视当下宏观的涉诉信访现象仍具有较强的启迪意义。①当下涉诉信访现象除了总量居高不下外，还逐步呈现出组织化、专业化等特征，越级访、非正常访等群体性矛盾愈演愈烈。

1.从宏观上来看，按照科尔曼的理论，信访潮流的形成乃是由于个体信访人基于成本—收益的考量追求自身利益最大化的结果。尤其在转型期的市场经济环境下，受“利益至上”、“拜金主义”等腐朽的价值观的驱动，信访成了一部分人快捷的生财之道，有的甚至成了信访专业户。②最为典型的如孟庆云上访案，“自称上访四年半，得款40万，做什么也没上访划算。”参见李岩：《创建信访工作新机制势在必行》，http://infy.chinacourt.org/public/detail.php?id=131, 中国法院网，2013年5月8日访问。

2.从微观上来看，以此次调研131件样本为例，虽然来信内容多样，但从信访人的动机来看，绝大部分还是希望能引起领导的关注，从而实现其权利的救济，即使这种救济有了明确的法律规定或相应的处理机制，如案外人异议之诉、判后答疑机制等，但相对于正式的司法救济所耗费的时间与精力，显然信访人更倾向于院长信这种成本更低的非规范性救济方式，即使这种司法外救济的效果带有较大的偶然性。实践中，只要信访人不断地信访，法院院长甚至上级领导不加甄别地批示、交办，问题总能得到一定程度的落实，而这又反向激发了信访人更加顽固地信访，固化了信访人本已根深蒂固的“人治”情愫，形成了“信访—解决问题—再信访”的恶性循环，其结果必然是信访案件的不断增多。以A法院为例，2011年共办理各类“院长信”50件，上级领导批示交办信31件，而2012年这两类信访件达到了81件与52件，分别同比增长了62%与67.74%。

四、涉诉信访法治化的路径构想

最高人民法院院长周强指出，“当前我国的法治建设处在关键时期，人民法院工作也处在新的起点，全党、全社会对法治建设的认识提到了一个新的高度，国家经济社会发展对法治建设的呼声和要求越来越强烈，社会各界都认识到必须运用法律思维、法律手段来解决面临的各种情况和问题。”③周强：《全社会共同努力推进公正司法提升司法公信力》，《人民法院报》2013年4月27日。因此，在未来涉诉信访处理模式的改革中，要突出“法治”这一根本性主题，将涉诉信访治理纳入法治轨道。当然，我们谈将涉诉信访引导至法治轨道并不完全否认信访存在的价值，而是希望通过一种机制构建，能够实现信访与法治的有效衔接，进而实现功能互融互补。

以法院“院长信”为例，笔者建议借鉴法院审判流程管理，突出信访处理的程序性与规范化，淡化行政色彩，逐步建立涉诉信访“甄别”→“分流”→“处理”机制。

（一）甄别

甄别即是对收到的“院长信”进行初步的整理、筛选，这一工作主要由法院立案信访部门统一办理。

1.分类。通过上述实证考察可以发现，现行“院长信”的办理模式中最突出的问题之一在于一定的盲从性，即缺乏分类、梳理，院长信件与一般信访件间缺乏清晰的定位。因此，第一步有必要对其进行分类。

根据来信反映的内容、处理难度及社会影响度等因素，可以将“院长信”划分为“备案类院长信”和“登记类院长信”两大类。前者是指信访内容较为简单、处理难度较小，一般多反映程序性问题，或虽有实体性问题但是司法救济途径比较明确的信访件。实践中，大部分所谓“院长信”多属于这一范畴。对此类信件，应当纳入一般信访件的处理流程；后者则是指信访反映的内容重大，需要重点关注、督办的来信，具体包括以下几种情形：（1）两次以上向院长来信未得到有效回复的；（2）有过激访或违法上访经历的；（3）有扬言行为的；（4）已终结未实质化解的；（5）矛盾激烈处理不当可能引发群体性事件的；（6）社会舆论关注度高易引发网络炒作的；（7）投诉法官违法违纪作风问题且有一定证据材料的；（8）其他应予重点关注的情形。

2.排除情形。在甄别的过程中，还应当重点把握几点：一是注重查明信访人与涉案当事人的关系；二是信访人反映的问题是否与审判有关；三是是否正在办理程序中。据此，可以排除以下几种情形“院长信”的受理：（1）冒名信访；（2）恶意信访；（3）与审判无关的信访；（4）正在办理中的信访。

（二）分流

分流的目的在于建立一整套信访办理的规范性程序，①如上所述，对于“备案类院长信”纳入一般信访件的处理流程，故不作过多讨论，此处及下文重点论述并构建“登记类院长信”的流程管理程序。杜绝行政批示对司法的过多干预，克服信访办理的随意性弊端。（详见图2）

图2 “院长信”分流图

1.原则。诉、访分离的标准。具体而言，“诉”是指依据程序法和实体法，当事人向有管辖权法院提出的起诉、上诉、申请再审等告诉类诉求，依据法律和司法解释规定的提出异议和申请复议等异议类诉求；“访”是指当事人或其代理人反映的与案件有关，但一般不再启动司法程序的事项。②顾伟强：《涉诉信访工作法治化的上海路径》，《人民法院报》2013年2月27日。

2.受理。对于符合“登记类院长信”规定的情形之一且有明确的信访诉求的来信，利用法院内部信息化模块，依据诉访分离的原则分类登记编号，并在收到来信后3日内向来信人发放《院长信受理通知书》。不予受理的则告知信访人理由及处理程序。

3.公开。“司法主动回应社会，提高社会公众对司法过程的了解和参与度，必然会提升司法的公信力。”③李瑜青：《积极推进司法公开的制度创新》，《人民法院报》2012年12月27日。因此，应充分借鉴上海高院诉讼案件在线服务平台系统，增加信访案件办理模块，在受理的同时向来信人发放《在线服务查询密码卡》，让信访人全程参与、关注并监督信访的办理，避免重复信访、多头信访，提升司法的公信力。

4.移送。对于受理的“院长信”，由立案信访部门制作“信访管理流程表”，于3日内移送相关业务部门。“信访管理流程卡”应当明确以下事项：

（1）部门。信访人反映的问题所关联的承办部门，如涉及到多个部门的，则实行联合办理。

（2）期限。一般需在30日内办结，不能按期办结的，需在期满前3日内报经分管院长同意延期10日。

（3）反馈。信访矛盾化解的，承办部门应及时反馈立案信访部门；未能化解的，则将详细处理过程书面报分管院长。

（三）处理

1.原则。在对“院长信”进行甄别、分类的基础上，按照分类处理的原则，使信访与司法各自依其自身制度定位实现角色矫正和回归。“应该时刻谨记信访程序和司法程序既是相互关联，又是有所区分的两套相对并行的救济方式，不能认为信访凌驾于司法之上，将信访程序作为司法的终极程序；也不能以司法程序没有完结，而忽视信访人在法律之外、情理之中的合理诉求。”①上海市虹口区人民法院课题组：《关于诉访分离机制构建的思考》，《上海审判实践》2013年第1期。

2.诉的处理。对诉的处理，要注意根据信访人的具体诉求因地制宜，继续引导通过正当的司法救济途径解决纠纷，同时将信访人的诉求与诉讼调解、判前释明、判后答疑等工作机制有机结合，避免简单的工作方式引发重复信访。如针对院长信中当事人反映较为强烈的立案问题，一方面法院内部要加强案件的研判、会商力度，外部要充分发挥与人民组织、行业组织及地方党委政府的协调，特别是因历史遗留问题或政策性问题导致的无法依据现行法律提起诉讼的，要从社会管理创新的大局出发，给予必要的帮扶救助；另一方面，法院要担负起保障当事人诉权的责任，努力克服行政对司法的干预。

3.访的处理。对于访的处理，依托法院内部信访体系，从“纵、横、内、外”等四方面建立“渠道畅通、机制联动、处置有序、服务有力”的信访新格局。

“纵”就是要坚持党委协调与人大监督的原则，对于正在处理的信访件，杜绝行政批示式领导，避免重复交办、转办、督办。

“横”即是加强与行政信访、监察信访的沟通和联络，特别是信访人属地党委、政府的协调力度，并建立信访信息通报机制，对于已终结未化解的信访案件，综合运用政治、经济、法律等手段促使矛盾的妥善解决。矛盾化解工作应当坚持“合法、合情、合理”的原则，避免无条件妥协式工作方法，对于个别信访人违法信访的行为要坚决予以批评教育。

“内”就是要求信访职能部门要密切与审执部门、监察室等的衔接与配合，定期通过信访联席会议等工作机制加强信访矛盾化解的研判与会商；落实院庭领导定期接待与包案化解责任制；注重心理疏导与教育，对确有实际困难的信访人提供合理、必要的司法救助。

“外”就是要在法定救济途径内发挥对再审案件的监督作用，对已终结未化解的信访案件，如信访人确有证据证明的，应当依据民事诉讼法的相关规定保障当事人的申请再审权。

涉诉信访法治化改革是一项长期性、复杂性、艰巨性的系统工程，涉及到司法体制改革、政治体制改革等多方面因素，需要全社会的共同努力。但是笔者相信，只要全社会共同努力，逐步强化法治理念，涉诉信访法治化的改革必将驶入中国司法体制改革的快车道，但愿在不久的将来，建设法治中国的愿景能够梦想成真。

（责任编辑：马斌）

作者单位：上海市金山区人民法院民三庭。