二审改发率的考核实践与误区

娄必县

二审改发率的考核实践与误区

娄必县

在审判管理中，任何一项指标的设定都旨在保证法院功能的有效发挥。而最终的效果体现在，该指标可以促进法院依法裁判，当事人的权利得到保护，社会秩序得以修复。从这个意义上来看，所有指标都仅是手段而非目的。具体到二审改判发回重审率（以下简称“二审改发率”）而言，其旨在反映二审法院的纠错能力，继而鼓励二审法官积极纠错，最终目标在于保证法院二审功能的有效发挥。单一的“二审改发率”指标也许可以从数据上大幅提升二审改发率，但这一指标涉及一审法院、二审法院和当事人各方利益，在使用过程中引发大量的次生影响，无法客观反映二审法院的纠错能力。

一、考核二审改发率：一个数据误会

基于二审终审的审级制度设计，二审是最为重要的案件纠错机制。但是二审纠错功能是否充分发挥往往取决于二审法院是否有足够的动力和热情。如果二审法院消极对待上诉案件，那么二审的纠错功能就极有可能大打折扣，大量的上诉案件会被维持，用于考核一审法院案件质量的“一审判决案件改发率”缺乏足够的参考意义。从图1中可见，①数据来源：2004、2005、2006、2007、2008、2009、2010、2011、2012年《全国法院审理各类案件情况》。自2004年到2012年，全国法院二审改发率呈逐年下降趋势，改判率累计降低了6.71个百分点，发回重审率降低了2.02个百分点。并且从2004年到2012年9年间，没有任何回升迹象。面对这一现象，就有人认为我国二审法院怠于案件纠错，导致二审功能消退。②详见蓝宇、刘瑾：《对我国民事诉讼发回重审制度的反思及重构》，《法律适用》2005年第10期；王福华、融天明：《民事诉讼发回重审制度之检讨》，《法学研究》2007年第1期。

图1　2004～2012年全国法院二审改判和发回重审情况（%）

为保证二审功能的正常发挥，鼓励二审法院积极纠错，最高人民法院利用案件质量评查体系来鼓励二审法院对上诉案件的改发热情。2011年3月9日，最高人民法院在《人民法院案件质量评估体系》中新增了“二审改判和发回重审率（错误）”指标。①计算方式为0.6×二审改判数（错误）/二审结案数+0.4×二审发回重审数（错误）/二审结案数该指标的目的和功能在于反映二审法院的纠错能力。二审改发率（错误）高，反映二审法院的纠错能力强。②最高人民法院研究室：《人民法院案件质量评估体系理解与适用》，人民法院出版社2011年版，第364页。通过考核二审法院来确保二审监督功能的正常发挥，防止二审法官“庇护”一审法官。

二、二审改发率下降原因再解读

二审纠错功能趋于疲软，自然会导致二审改发率不断下降。但是二审改发率的下降并不必然意味着二审纠错功能出现问题，或者说出现了我们想象中那样大的问题。如果因为数据的下降就怀疑制度功能出现异常，未免有“一叶障目不见泰山”之嫌，或者说对法官与司法制度缺乏基本的自信。在笔者看来，改发率逐年下降，究其原因主要在于以下三点：

（一）法官业务能力不断提高

不管是考察个人或者群体的先进程度，知识水平和受教育程度是绕不开的重要因素。尽管学历不等于能力，但在普遍意义上，高学历意味着高能力。

就中国法官群体而言，1978年，法院恢复建制后，在此后的两三年里，当时大专以上文化程度只占总人数的7%，其中属于大学法律专业毕业的，还不到总人数的3%。③王斗斗：《时代关键词见证法官队伍30年变迁》，《法制日报》2008年12月7日。到1993年，全国法院法官中具有法律大专以上水平的已达到80%以上。④参见1996年《最高人民法院工作报告》。截至2008年，全国法院具有本科以上学历20万余人，具有硕士、博士研究生以上学历的1万多人。⑤同注③。较高的知识水平为法官司法活动提供了强有力的智力支持，案件质量得以不断提高。

（二）法官队伍日益专业化

除学历普遍偏低外，法官的来源也较为复杂——教师、工人、农民、退伍军人——不一而足。这种复杂的职业背景，导致法官难以形成具有相同思维方式的职业群体，无法对案件形成相对统一的认识。最高人民法院认识到这一问题的严重性后，采取多种措施，促进法官职业化和专业化。一是进行法官业务培训；⑥自1985年开始，最高人民法院在全国范围内开展了大规模的、比较正规的培训，同时，采取多种形式进行专业训练，参加各类短期培训的有十多万人次。参见1986年《最高人民法院工作报告》。二是初任法官统一考试；⑦从1996年开始，最高人民法院举行了首次初任审判员、助理审判员的全国统一考试，加强了对法官的岗位培训，及时学习和掌握新颁布的法律法规，不断更新知识。参见1996年《最高人民法院工作报告》。三是强化对领导班子建设。⑧2003年至2007年，共培训法官23万人次，基层法院院长、副院长1.2万人次，高中级法院院长、副院长2000余人次，法官晋级培训5万人次。仅2011年各级法院共培训法官和其他工作人员14.2万人次。参见2008年、2012年《最高人民法院工作报告》。同时不断加强制度建设，特别是《法官法》明确提出了“具有法律专业知识”是担任法官的必备条件，具有相同法学教育背景的法科毕业生陆续充实到审判岗位，法官职业群体逐步形成。时至今日，从整体上看，已经基本形成了高度专业化的法官队伍。其认识问题、解决问题的能力和30年前相比不可同日而语。

（三）裁判标准日益规范化

一是法律体系日趋完善，司法工作基本有法可依。建国后，一切都在摸索和试错中，缺乏科学的法学理论体系，立法技术也不完善，因此在立法上秉持“宜粗不宜细”的标准。社会生活中缺乏明确具体的法律规范，也没有具备可操作性的裁判标准供给审判活动。在这一背景下，法官之间的裁判标准并不统一，继而导致大量的改判或者发回重审案件。随着我国法制建设逐步走上正轨，根据需要陆续有计划、有体系地制定了一系列涵盖社会关系各个方面的法律、法规，相应的行政法规和地方性法规也比较完备，法律体系内部总体做到科学和谐统一。①截至2012年12月底，中国除现行宪法外，现行有效的法律共243件，行政法规共721件，地方性法规共8600多件。参见《中国法治建设年度报告(2012)》。

二是裁判尺度日益统一。除了从立法上做到司法工作有法可依外，最高人民法院和最高人民检察院根据实际出发，出台了相关的司法解释和规范性文件。②仅从1978年到1997年《刑法》修订之前，最高人民法院单独以及与最高人民检察院联合发布的刑事司法解释共254件；1997年以来，最高人民法院制定和参与制定的刑事司法解释和规范性文件共190余件。从2000年至2006年，最高人民法院就制定并公布了民事司法解释和规范性文件共140件。参见佟季：《60载光辉历程，一甲子司法为民——数说人民法院审判工作60年》，《人民司法》2010年第1期。2010年11月26日还发布了《关于案例指导工作的规定》。这些司法解释和规范性文件及时解决了审判实务中的分歧问题，促进法律适用和裁判标准在全国各级法院的统一。

正是由于法官素质的日益提高，法制建设的稳步推进，裁判标准的日益规范，一审案件被改判和发回重审的逐年减少也在情理之中。③有研究通过另一个角度说明了二审改发率下降的原因——在上诉率不断攀升的情况下，二审法院面临着“案多人少”矛盾，不得不选择维持一审判决来降低二审风险。参见李杰：《沟通协调之谜：民事二审发回重审与改判的实证研究》，载万鄂湘：《探索社会主义司法规律与完善民商事法律制度研究》，人民法院出版社2011年版，第167页。二审改发率逐年下降外，并不能完全证明二审的纠错功能出现问题。

三、考核二审改发率的实践效果

二审改发率在司法实践中，从各个方面对上下级法院和同级法院的关系，以及当事人的权利产生了影响。并且这些影响正在损害着司法制度的审级秩序和当事人的审级利益，需引起关注。

（一）上下之间：请示案件增加

2010年《关于规范上下级人民法院审判业务关系的若干意见》旨在对案件请示这一现象进行诉讼化改造，进一步理顺上下级法院之间的业务监督关系。但二审改发率这一指标进入考核体系后，抵消了该意见所作出的努力，导致请示案件整体大幅上升。

以某中级法院辖区为例，该中级法院下辖二区三县共五个基层法院。2010年，辖区基层法院向上级法院的案件请示率为0.1074%，④案件请示率=请示案件数/一审结案数。本文所得到的请示案件数为经法定程序、又备案登记的正式请示案件数。对那些通过口头、电话等方式进行的非正式请示案件无法统计。2011年3月最高法院发布二审改发率这一指标后，⑤关于二审改发率指标，各地采用情况不统一，比如四川省并未采用该指标。2011年，重庆市将该指标设定为11%，2012年设置了一个4%-10%的幅度。请示率上升到0.2240%。根据二审改发率指标的目的和功能，二审法院只有对上诉案件改发得越多，则表明其纠错能力越强。一旦上级法院设定了一个数值作为衡量二审纠错能力的标准，并以是否达到该标准对二审法院进行排名表彰，那么二审法院会极力靠近该指标（见表1）。

表1　一审法院案件请示率和改发率情况（%）

这将引起一审法院的极大不安。在整个二审辖区内二审改发率恒定的情况下，各一审法院之间的一审判决案件改发率就会出现此消彼长的情形。一审法院只有加大请示力度，将改发的风险尽量转移到其他同级法院。从表1可见，D和E法院的案件请示率均在0.3%左右，改判和发回重审率累计在11%左右。而A法院和B法院的案件请示率在0.19%左右，其改发率也相应高达17%和13.82%。除此之外，还有大量的非正式请示无法得以统计。①需要注意的是，表中数据来自立案庭的正式登记，另有大量非正式的案件请示，比如不通过立案庭登记，直接和法官电话讨论，或与对口业务庭联系等。因此，此表仅具有一般意义上的参考价值，比如C法院存在案件请示率和改发率都低的情况。但从整体上看，请示率和改发率呈一定程度上的正相关。

（二）左右之间：加剧一审法院博弈

在仅有一审判决案件改发率的情况下，尽管各一审法院之间也有改发率上的排名竞争，但在各法院之间并不存在此消彼长的关系。当二审改发率确定一个达标或者最优数值后，同一辖区一审法院之间的关系变得复杂了。通过案件请示，某一审法院有可能在降低自身改发率的同时，也可能意味着辖区内其他同级法院改发率的上升。这将加剧一审法院之间的不良竞争与博弈（见表2）。

表2　同一辖区一审法院案件请示与改发博弈图

假设甲、乙均为某二审法院辖区内的一审法院。在没有考核二审法院二审改发率的情况下，甲乙之间的竞争程度较低。他们只要加强自身管理，提升一审质量，就会降低二审改发率。不过，当为二审改发率设定一个指标后，二审法院需要达到该指标才能表示自己有较强或者优秀的纠错能力，那么二审法院就必须考虑如何获得较好的评价。此时，甲乙两法院的上诉案件都成为二审法院改发率的基数，两法院之间存在着此消彼长的关系。如果甲法院的改发率较低，那么只有拉高乙法院的改发率，反之亦然，以保证二审法院的二审改发率达到既定标准。

如果甲乙法院均不去请示，听由二审法院改发，那么被改发案件会保持在一个正常的界限。但作为理性人，一审法院不可能听之任之。因为每个法院都希望自己有较低的改发率，以表示本法院具有较高的一审质量。在二审改发率恒定的情况下，一旦某法院请示，那么该法院的二审改发率可能会在一定程度上降低，与此相应，其他未请示或请示较少的法院会得到较多的改发率。但是若各一审法院都采取相同的请示力度，二审法院对一审法院的改发率又会回到正常界限。从表2可以看出，如果一审法院均不请示是最好的方式，既节约了资源，又获得了正常的改发率。不过在二审改发率的指引下，进行案件请示是各一审法院的最优策略。但就整体和长期而言，这一努力收效甚微，白白浪费司法资源。

由于“错误”、“新证据”、“瑕疵”等因素的存在，增加了二审法院在改发上的选择性。②必然有人质疑，改判和发回重审在法律上有明确规定，二审法院不可能违反法律规定，自作主张地增加或减少某一法院的改发数量。但在司法实践中，存在一些模糊地带，可以进行一些相对灵活的处理。因为，二审改发率主要是考核“错案”，如果二审中出现“新证据”，那么即便有改判发生，但对一审法院不可归责。比如在刑事案件中，一审法院可能出现量刑不当，二审可以通过补查一些无关紧要的证据，促使新证据的出现，最后进行改判。在一些民事案件中，如果法条适用错误，但最终的处理结果并无错误，二审法院不会以“适用法律错误”为由发改，而会在裁判文书中说明乃一审“笔误”，最后维持。只要一审没有出现不可饶恕的错误，都有可能避免被改发的命运。而这些因素，也是博弈得以发生并产生效果的外在条件。

（三）内外之间：损害当事人权利

在二审改发率既定指标的影响下，不管是上下之间的案件请示，还是左右之间的法院博弈，都是为了获得一个较好的一审评价。从表面上观察，不过是错乱了基本的司法结构，其深层次的影响是损害了当事人的基本权益。

首先，损害了当事人的程序性权利。顾及二审改发率，一审法院除通过提升案件质量外，还需与二审法院保持一致，以减少被改发的几率。案件请示是保持一致最为有效的捷径。因一审法院通过案件请示与二审法院保持一致，导致二审虚化，侵犯当事人诉权已是众所周知的事实。但这仅仅是一个方面。更为严重的是，在实践中，当某一些案件可能面临必须改发的处境，一审法院会通过其他途径“做当事人的工作”，劝其撤诉，或撤回上诉，从程序上防止改发的发生。①在走访中，一名基层法院刑事法官称，被告人均知道“上诉不加刑”，因此大多被告人会选择上诉。上诉案件的增多，导致改发几率增多。有时候法官会给被告人做 “判后答疑”——因本案出现发回重审事由，如果发回重审，可能会有更重的量刑。当事人往往会撤诉，服从一审判决。导致当事人缺乏进入二审程序的信心，直接剥夺了当事人的诉讼权利。

其次，损害当事人的实体权利。尽管表2显示一审法院之间如果都请示或者都不请示将会得到一个整体意义上的改发率“正常值”。虽然法院得到了看似正常的数值，但是作为数值基础的个案却在一定程度上发生偏差。

理想状态下，各一审法院均不请示，二审法院的外在干预较小，其可以根据本身既定的步骤进行个案平衡，即便案件被改发都会具有相对的合理性。但是现实中各一审法院不得不加强请示。二审法院在平衡个案的时候还需平衡各一审法院之间的改发率。在二审中，一审法院的话语权往往大于个案当事人及代理人的话语权，二审法院极有可能在平衡一审法院改发率的过程中遗忘甚至抹杀了个案的正当需求，导致实体上的偏差，最终损害当事人权利。

四、二审改发率指标为什么异化

实证表明，对二审改发率的积极考核，并没有起到强化二审法院的纠错功能，相反却带来了一些意料之外的次生影响。笔者认为，一方面，我们缺乏对二审改发率日益下降原因的全面分析。另一方面，是法院在使用二审考核率指标时出现功利化倾向。

（一）刻舟求剑：不合理的最优指标设定

以二审改发率为例。一些法院将二审改发率机械地设定为某个固定的数值，或者数值空间。并将该数据视为最优指标。如果二审法院的改发率达到这一值，则表明二审法院有较强的纠错能力，否则给予否定性评价。事实上，这一指标经不起推敲。

首先，从取数上看。考核法院对二审改发率采取一种便宜主义的方式在计算指标。比如，以某几年全国改发率的平均值作为最优指。但是，中国各地差异较大，各省之间的改发率高低各不相同。比如有的省份可能在18%是正常的，有的在5%，而这个平均数并不具有实践上的参考意义。即便在同一个二审法院下的各一审法院之间，由于当地社会经济的不同、司法资源的配备不同，改发率也会出现不同。考核法院没有能力给一审与二审法院基本相同的资源配置，也就不可能统一一个指标为最优。②从管理体制上看，法院属当地党委领导，接受同级人大监督，工作人员的编制与待遇都由当地党政部门供给，而上下级法院之间仅存在着业务上的指导与监督关系。上级法院无法为下法院配置相对合理的司法资源，就不应该一刀

其次，从司法规律上看。尽管裁判文书被称作“司法产品”。但这仅仅是比喻而不是等同。工业化的产品在同一生产线上，使用相同的原材料，执行相同的质量指标，能够得到一致的产品。但是审判工作并不是这样的。每个个案背后的主体不相同、社会影响不相同，每个法院的法官素质不相同，这就导致认识不相同，裁判结果上也会出现一定程度上的差异。所以，无法对错误的程度与可能性设定一个固定数值。

（二）因果颠倒：二审发改率指标的适用误区

即便存在二审发改率的最优指标。但是在司法实践中，由于对指标的理解或适用不当，也会造成一系列负面影响。

首先，对文件精神理解有误。最高人民法院出台《关于开展案件质量评估工作的指导意见》时指出，通过评估体系能够确立人民法院审判质量的量化标准，建立法院内部全新的动态监督机制和科学化审判管理，能够分析影响审判质量的各种因素，从而为各级人民法院审判决策和管理提供完整、详细的参考依据，推动法院审判质量的全面提高。①最高人民法院研究室：《人民法院案件质量评估体系理解与适用》，人民法院出版社2011年版，第360页。可见，案件质量评估体系对法院的运作情况进行评估，寻找出制约法院公正与效率的短板，改进法院工作。但在实践中，部分法院不愿正视自身司法水平和能力，往往通过一些与审判工作关系不大、非正常的方式去靠近最优指标。最后导致评估指标毫无参考意义。

其次，不良政绩观侵蚀。尽管99.9分和100分没有实质意义上的差别，但是却体现了顺序的先后。具体到司法实践中，也许根据当地的司法资源和环境，某一指标在正常情况下不可能达到最优值——尽管已经非常圆满地化解了矛盾纠纷，也可能得到了社会的好评。为达到最优指标，二审法院也许会“不择手段”，不自觉地从以“案件质量审判工作生命”转移到以“数据指标为生命”上去。部分法院为追求光鲜、漂亮的数据外衣，对审判基础工作缺乏热情，从根本上破坏了法院审判工作的根基。

最后，指标排名不科学。由于地区差异，各基层法院从同级政府机关所获取的人员编制、物质资源和办公经费并不均等，甚至差距很大。同时，由于社会经济发展水平的差异，每个基层法院所面临的案件数量和繁简程度都有很大不同。由于这些客观因素的存在，各法院在化解矛盾的过程中会出现不同的景象。人为地划定一个“科学的量化指标”，并以此进行排名，作为考量各法院先进与否的依据，不过是“赶鸭子上架”，最终必然给审判工作造成不良影响。

五、结　论

两审终审，是一项重要的诉讼制度。它的意义在于及时纠错，维护当事人的程序和实体权利。在考核压力下，许多法院不断追求“零发改率”，数据外衣和真实的工作已经不能画上等号。对二审改发率的不合理考核，已经严重影响了当事人的诉讼权利，破坏了两审终审的制度安排，导致二审形同虚设，不敢发现错误，发现错误也不敢纠正。也许我们在考核压力下获得了一个数据上的“优秀质效”，但扪心自问，这是一个“合格的实效”吗？

只有不设限的二审改发率，才能真正发挥制度的力量，才能树立起司法的公信。否则，司法会跟着考核指挥棒远离民众的需要。

切地确定一个最优数据。但是，由于法院工作的专业性，上级法院对下级法院的考核结果对当地党政部门评价同级法院具有重要意义。因此，一审法院又不得不重视上级法院的考核结果。

作者单位：西南政法大学法学院