论《条例》中印章使用规定的不切性

张松祥

摘 要：从《党政机关公文处理工作条例》的文本表述、党政机关公文的强制属性和伪造公文的司法判定等多个角度，分析无发文机关署名公文、有特定发文机关标志的普发性公文和电报不加盖印章情形的不切性，并从历次规定中申明会议纪要不属党政机关公文的主张。借鉴我国台湾的公文程式规定，着眼党政机关公文的多重属性，提出党政机关加盖印章应该成为铁律上升为国家法规。

关键词：机关公文；印章；公文处理工作条例

2012年颁布的《党政机关公文处理工作条例》（下简称“《条例》”）中规定：公文中有发文机关署名的，应当加盖发文机关印章，并与署名机关相符。有特定发文机关标志的普发性公文和电报可以不加盖印章。这个规定与“改革开放”以来历次党政机关公文的相关规定又有了新的变化。1981年的《国家行政机关公文处理暂行办法》只是把印章作为公文格式要素之一，使用与否未作硬性规定。1987年《国家行政机关公文处理办法》中规定“公文一律加盖印章”，并没有设定例外的情形。1994年《国家行政机关公文处理办法》规定“公文除会议纪要外，应当加盖印章”。2000年《国家行政机关公文处理办法》规定“公文除‘会议纪要和以电报形式发出的以外，应当加盖印章”。而颁布于1996年、与2000版《国家行政机关公文处理办法》一同被2012版《条例》废止的《中国共产党机关公文处理条例》中也曾规定“除会议纪要和印制的有特定版头的普发性公文外，公文应当加盖发文机关印章”。

由上述可见，“改革开放”以来，我国党政机关公文印章的使用经历了从一般要素到强制具备，再到可盖可不盖进行二分的历程。仔细审视2012年《条例》中关于印章使用的规定，显然这个规定是1996版党的机关公文与2000版行政机关公文印章使用的简单叠加。对这个规定，从文本表述的严密性上存在着先后矛盾或者欠当地方。仅就“发文机关署名”这个概念的提出就值得推敲。何谓“署名”？《现代汉语词典》的解释是“在书信、文件或文稿中，签上自己的名字”[1]，标注“发文机关”，怎么就称之为“署名”呢？这显然是不够准确的。再譬如说《条例》规定机关印章的内容与发文机关署名相符。根据《条例》第九条第一款第十一项规定，“发文机关署名。署发文机关全称或者规范化简称”。发文机关署名如果是署规范化简称，一方面此规定的文本本身就不够严谨。何谓“规范化简称”，何谓“不规范化简称”，其分水岭是什么，其实这种所谓“规范与否”，往往是约定俗成和历史的传承，并无十分明确的分界线。另一方面，就是退一步讲，如果某机关的署名真正使用“规范化简称”，那么这个简称与印章又如何能够完全“相符”。因为印章内容印制通常要使用全称。而这两个称呼到底规范与否，一般人根本无法查考，所以做出这样的规定从实际使用来说，是个虚无。

如果《条例》中关于印章使用规定具有可行性，那就必然衍生两个推断：一是党政机关公文中有的需要加盖发文机关印章，有的则可以不盖发文机关印章。关于这一点，颁布于《条例》之后的《党政机关公文格式》中，在格式标注时，也俨然分为“加盖印章的公文”和“不盖印章的公文”两类，似乎按盖章与否将党政机关公文分为两类，已是铁定的事实。二是如果第一个推断成立，那么党政机关公文加盖印章与否的依据，按照《条例》规定主要是三项：即是否具有发文机关署名，是否属于具有特定发文机关标志的普发性公文，是否属于电报。对党政机关公文使用印章与否，做出这样的规定，是不是科学合理、规范可行呢？值得推敲的地方甚多。

1 基于《条例》文本的瑕疵和实践运用：对不盖印章三种情形的评析

从否定角度出发，《条例》中不盖印章的似乎是三种情形：一是公文中没有发文机关署名的。二是公文中有特定发文机关标志的普发性文件。三是电报。对于第三种情况，首先加以分析。这里首先要澄清一个概念认知：历次机关公文管理办法中的所谓“电报”，是指公文的传输方式是电报这种途径，而不是指电报本身就是公文，是以电报形式发出公文。所以这里的电报首先应该是作为一种公文传输载体来看待，其传输内容本身就是公文是无可非议的，而且以电报发出公文的形式肯定也必须按照机关公文的程序和要求来办理。电报在传输党政机关公文时，为什么不加盖印章？一方面，从技术上，电报作为一种将电报信息通过专用交换线路以电信号的方式发送出去的通信方式，它不是传送的纸质公文，而是传送的电波信号，所以无法加盖实体印章。另一方面，作为授受公文电报的双方，双方有明确的形成公务契约关系的信号频段，以此来确定公文的授受关系，二者都要受到国家关于党政机关公文处理法规的约束。在通信技术不太发达时期，电报作为处理紧急公文或保密性公文的一种重要载体曾经发挥重要作用。二十世纪后半期，随着通讯科技的发展，利用电报手段来传输党政机关公文基本绝迹。大洋彼岸的美国、周边的泰国等甚至都已经停止了所有电报业务。我国香港也于2004年1月1日宣布终止境内外所有电报服务。据调查，整个上海每天只有二十多人去拍电报，而且传送内容往往是为父母拍生日电报或者情侣互相为对方拍封纪念电报等私人文书。代之兴起的是基于计算机和网络平台的，无论是传输手段、速度还是保密性方面都十分优良的电子公文系统。尤其是电子公文系统中的电子印章，被认定为可靠的“电子签名”，根据相关规定其具有“与手写签名或者盖章具有同等的法律效力”。因此，在时下《条例》中仍然做出电报不需要加盖印章的规定，不仅是墨守成规，根本来说就是个多余。值得一提的是，《条例》中的附则条款中也曾提出制定电子公文的管理办法，但时至今日仍然没有任何端倪，当然也就无法对党政机关公文电子印章的使用出台规定，不能不说是个缺憾。

现在重点探讨没有发文机关署名的和公文中有特定发文机关标志的普发性文件这两种情况。《条例》中对此两种情况做出这样的规定，仅从《条例》文本内在的规定性来看就是相互矛盾的。2012版《条例》中特别把发文机关署名列为公文主体的要素之一，实际上也就内在地规定了它的不可省略性。1981版、1987版、1994版和2000版等四个版本的行政公文处理办法中，公文主体项中均没有发文机关署名这一要素。2012版《条例》中缘何要加入“发文机关署名”一项，比较合理的解释应该是：写作主体和受体是任何一篇文章互相依存的两大要素，这二者“构成一种信息交际关系场”[2]。党政机关公文属于形式规范、内容谨严的应用文书，任何场合（包括泛行文）明确主送机关（写作受体）、发文机关（写作主体），既是公文规范的必要，更是党政机关勇于承担公文“文职”的表现和对受众（人民群众和国家事业）负责任的态度。所以在《条例》中把“发文机关署名”作为公文主体的要件之一，不可省略，是十分恰当的。所以，既然《条例》中没有规定“不写发文机关署名”的例外情形，又何以有“不写发文机关署名”的公文呢？显然《条例》中规定“没有发文机关署名”的公文不加盖公章，缺乏政策规定的严谨性，或者是受过去规定的惯性影响。也有人认为《条例》规定的15个文种中，命令（令）这个文种没有发文机关署名。这种观点是完全站不住脚的。命令本身在盖章的地方必须加盖签发命令机关负责人的签名章，而且在签发人签名章之前，必须“标注签发人职务”，这本身就属于加盖印章公文。根据我国《宪法》，从最高行政机关国务院开始，到省、市、县四级的国家行政机关均实行行政首长负责制，行政首长可以代表本级政府发布命令。所以在签发命令的签发人之前标注“职务”并加盖签章，从公文主体的要素构成上讲，这个“职务”和签章就具有“发文机关署名”和“印章”的功能。

至于2012版《条例》中关于“有特定发文机关标志的普发性文件可以不加盖印章”的规定，这个规定的言下之意就是：如果带有特定发文机关标志的专发性文件，譬如主送机关专指的上行文、下行文、平行文诸类，肯定必须加盖印章。但因此把有特定发文机关标志的普发性公文作为不加盖印章公文的依据之一，存在两个问题：一是从概念内涵上说，普发性文件通常是指其发文范围比较大、发文单位比较宽泛、公文事项覆盖范围比较广的党政机关公文。在主送机关表述上一般采用概括称呼（即统称），但这不能成为其作为党政机关公文不加盖印章的理由。二是《条例》是否允许不带发文机关标志的公文存在。对这个问题的回答关系到对发文机关标志的功能认识。2012版《条例》的修订在发文机关标志、公文标题的要素组成和发文机关署名等三个地方重申和强调了“发文机关”的标注。为何把“发文机关”这个要素通过多个形式进行强调，无非有几个方面的作用。首先是公文本身的庄重性和此种做法的历史传承性，长期以来党政机关公文的“红头”，实际上已经上升为社会公众对国家管理的尊重、认同、信任与敬畏的公文文化；其次是在发文阶段对发文主体进行部门上的区分；再次是在办文阶段利于秘书部门能够根据不同发文部门迅速地进行分类处理；最后还有利于立档部门根据部门进行材料归档。所以说这个发文机关标志并非可有可无。一份党政机关的公文，如果缺少了发文机关标志这个要素，从形式上是不庄重的，从功能上是影响文书处理效率的。但如果说有了发文机关标志就可以不加盖印章，是个悖论。充其量其毕竟是机关的“标志”，不是权力的“象征”，更不具有法律约束力，其功能作用与印章的功能作用不可同日而语。

当然这次对会议纪要要不要盖章没有再作规定，直接理解就是会议纪要既然《条例》已经将之作为党政机关公文的一种，也是要加盖印章的。但仍有不少学者还在纠缠《条例》中没有明确“纪要是否需要加盖印章？实在让人无所适从”[3]，显然是没有能够完全理解《条例》文本，或者说仍然受到过去观念的影响。令人不可思议的是，比较权威的《GB/T 9704-2012〈党政机关公文格式〉国家标准应用指南》一书中，也表述为“纪要不加盖印章”，这显然与《条例》的规定背道而驰，缺少斟酌。至于有学者持有的“根据纪要格式的特点，似应不加盖印章”模棱两可的论点[4]，笔者也不敢苟同。

2 基于强制属性和司法判定：对印章是党政机关公文或然构件还是应然要件的分析

党政机关公文加盖印章到底是或然构件，还是应然要件，十分有必要对党政机关公文的强制属性做一个梳理。党政机关公文是党政机关实施领导、履行职能、处理公务的具有特定效力和规范体式的文书。什么是效力？从词源学的角度说，效力就是约束力。党政机关公文的效力应该对所有的受文对象具有约束力。这种约束力不仅是从文本角度说《条例》本身就是行政法规，而且党政机关公文的形成、传递、处理等相关环节都有相应的法律予以支撑或保障。以命令这个文种为例，并不是所有党政机关都具有发布这种公文的权力。在行政机关序列，只有国家、省、市、县四级人民政府才有权力发布命令。而这种权力是国家宪法、中华人民共和国立法法以及各级行政组织法等赋权的结果。正因为法律给予此类公文强制性的保证，才减少了此类公文在实际使用中的随意性，保证了行政行为的强制性和行政公文的严肃性。再比如党政机关公文处理的期限、运送传输、归档等都有行政法、档案法、保密法等一系列法律予以保障，以之来确保党政机关公文本身的强制性。

既然党政机关公文的生成、办理和相关处理事项都有相应的法律条文予以保障，体现出很强的国家意志和强制性质，那么党政机关公文本身如何来体现这种意志和性质，也就是说党政机关公文的效力到底如何彰显，破坏这种效力如何处置，等等。从党政机关公文本体上有两个维度：一是内在效力，二是显在效力。党政机关公文的内在效力，是指公文以“本机关负责人审批签发”为准，不经过签发的公文无效。这种效力主要着眼于党政机关公文的生成管理。而党政机关公文的显在效力主要集中在两个方面：一是指党政机关公文文本的生效标志，二是指党政机关公文内容对受众的法定约束力。前者到底是什么，毫无疑问是公文的印章。做出这样的判断是基于如下理由：一是从公文印章自身的功能看，印章是国家机关刻制的以文字与图记表明主体同一性的公章或专用章，它们是国家机关行使职权的符号和标记，公文在加盖公章后始能生效[5]。如果公文不加盖印章，那印章作为公文主体要素的意义就不复存在。二是如果一个公文不需要印章，那么这个公文的真实性会受到普遍质疑，在实际运用和指导工作实践中的公众信任度会大大降低。

我国刑法中设立的伪造、变造国家机关公文罪，在具体的司法实践认定时，长期以来存在两种意见。第一种意见认为，如果伪造的公文不具备完整的公文格式，没有印章，不能使普通人对其产生信任，没有损害公文的公信力，就不构成犯罪。第二种意见认为，只要行为人具有伪造公文的行为，即构成犯罪，伪造是否成功、是否足以进行欺骗并不重要。这里涉及伪造的对象是否必须是格式完整的公文？刑法专家认为，公文分为广义和狭义两类。广义的公文是指以国家机关名义制作的所有公文。而狭义的公文仅指国家公文管理法律规定的法定公文。狭义的公文系指侧重于行政法意义上的合法性，所以需要法定的格式[6]。也就是说，《条例》中所及的党政机关公文，要体现合法性，就必须具备印章这一要素。其实，关于伪造公文的犯罪客体是什么，我国刑法研究专家也是聚讼不定，有所谓的“公共信用或社会信用说”、“信用及管理权说”、“正常活动或管理活动说”、“正常活动及信誉说”、“管理秩序说”和“合理信赖及公务秩序说”等诸类。当下一个比较集中的观点应该引起重视，那就是“文书的证据机能说”。这种观点认为，国家的公文具有将国家机关的意旨进行固化的机能、使普通公众完全信赖公文内容真实性的证据机能和将公文中意思表示在法律上归属于名义人意思的保证机能，实际上也就是充分肯定和突显党政机关公文在司法活动中的证据功能[7]。一般来说，伪造不加盖印章或者说是伪造没有印章的公文，由于缺乏社会公众内心对国家机关印章认同的文化背景，其犯罪行为的可遂性会大大降低；而如果伪造带有印章的机关公文，其犯罪行为会增强复杂性，当然查究的证据链也会更加丰满和充足。所以从预防和制止犯罪这个角度看，党政机关的公文统一要求加盖印章，可以大大增强伪造公文的技术难度，给公安侦查和司法判定提供更全面的证据，从而减少此类犯罪的发生几率。

3 规范与完善：党政机关公文加盖印章应该成为一项铁律

综上所述，加盖机关印章既是公文生效的标志，也是鉴定公文真伪的重要依据。其实在不少文献中一直将印章称为“公文生效标识”，也就是说其应该成为党政机关公文不可或缺的一个部分。《条例》确定的党政机关公文（也是司法解释中的狭义公文），它不同于党政机关的其他事务文书或者一般性交际文书，它的形式上的严肃性、法律上的强制性、运用中的权威性和防伪上的必要性等诸重特点，都迫切要求党政机关公文必须加盖印章，而不是可有可无处于两可之间。我国台湾2007年修订、以所谓“行政院命令”颁布的“《公文程式条例》”中，将机关公文的印信使用分为三种情况：“一是盖用机关印信，并由机关首长署名、盖职章或盖签字章。二是不盖用机关印信，仅由机关首长署名，盖职章或盖签字章。三是仅盖用机关印信。”三种情况中，无论哪一种情况都必须加盖印章，没有不加盖印章的公文。只有在传送方式上，当“各款之公文，必要时得以电报、电报交换、电传文件、传真或其他电子文件行之”的时候，才“不盖用印信或签署”[8]。这种规定是比较严谨的，对于大陆党政机关公文加盖印章的规定制定与完善有一定借鉴意义。

以上论述对于《条例》中前14种党政机关公文来说，必须加盖印章可能容易被人接受。但对于第15个文种会议纪要，时至今日仍然有不少学者主张不需要加盖印章；有的学者画蛇添足地将会议纪要区分为无须盖章的会议纪要和必须盖章的会议纪要两种。将必须盖章的会议纪要界定为所谓“文件式会议纪要”，无须盖章的会议纪要界定为简报式会议纪要[9]。其实如果把会议纪要视为党政机关公文，而党政机关公文的强制属性就决定这种区分是没有道理的。《条例》规定“会议纪要适用于记载会议主要情况和议定事项”，其文书功能只是“记载”而已，这说明会议纪要这一文种不具备一般行政公文所具有的行政效能[10]。因此，有学者提出将其排除出《条例》规定的党政机关公文种类，笔者十分赞同。

在而今这样一个越来越重信用、讲证据加之伪造技术也是不断翻新的时代，党政机关印章的有无，直接关系到党政机关的权威、公文内容的信用以及实践运用的效率。基于此，建议和呼吁国家行政立法部门应该对《条例》包括加盖印章在内的、一些专家学者已经提出来的瑕疵进行及时、权威、科学的解释说明甚至于修订。只有这样方能真正实现机关公文驰命八方、惠泽生民的功能。

参考文献：

[1]中国社会科学院语言研究所词典编辑室.现代汉语词典[M].北京：商务印书馆，2007：1267.

[2]马正平.高等写作学引论[M].北京：中国人民大学出版社，2002：97.

[3]唐隽永.新旧机关公文格式比较[J].秘书，2013（1）：36～38.

[4]栾照钧.《党政机关公文格式》缺憾瑕疵探析[J].秘书，2013（5）：9～13.

[5]伪造、变造、买卖国家机关公文、证件、印章罪构成要件[EB/OL].http：//www.66law.cn/zuiming/264_goucheng.aspx.

[6]张井宏，陈娜.伪造公文的司法判定[J].人民司法，2009（22）：69～71.

[7]熊永明，胡祥福.伪造、变造国家机关公文、证件罪争点新诠[J].南昌大学学报：人文社会科学版，2005，36（5）：36～40.

[8]公文程式条例[EB/OL]. http：//www.rootlaw.com.tw/LawArticle.aspx？LawID=A040030000000100-0960321.

[9]杨素华.谈公文可以不加盖机关印章的几种情况[J].档案管理，2007（3）：56～59.

[10]祁丙才.建议不把会议列入法定行政公文文种[J].秘书，1996（8）：44～45.