新一轮“民工荒”问题的阐释与对策——基于多重视阈的分析<br/>

新一轮“民工荒”问题的阐释与对策——基于多重视阈的分析

2014-06-11

中国人力资源开发 2014年11期

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■责编/倪超 Tel: 010-88383907 E-mail：nc714@163.com

“民工荒”问题始于2004年。在随后的几年里，其持续时段、所在行业及发生区域都呈现明显扩充和蔓延之势。受2008年国际金融危机影响，“返乡潮”曾一度取代“民工荒”，成为社会关注热点。但此后不久，随着宏观经济走势整体趋好，“民工荒”卷土重来，且势头更猛。以最早出现这一问题的珠三角城市广州为例，其节后用工缺口2010年为15万，2012年为11.38万，2013年为11.29万，2014年为12.33万。与2008年之前的“民工荒”不同，近年来的新一轮“民工荒”，不再主要是“技工荒”、而且也是“普工荒”；不只是“节后荒”，甚至成为“全年荒”；不仅是集中在沿海发达地区的“局部荒”，而且也成为蔓延至东北、中西部地区的“全国荒”。新一轮“民工荒”问题正在变得更加复杂，对其进一步研究也更显紧迫。尤其在国家大力推进新型工业化和新型城镇化的背景下，研究“民工荒”问题，既能从人力资源角度对经济结构调整、产业转型升级提供借鉴，也能为完成2020年“1亿”农民工融入城市的任务提出建议。

在此背景下，本文基于前人的研究，将尝试运用一种更为综合的视阈探讨“民工荒”问题，在理论上提出新的解释框架，并结合最新数据与研究结论予以证明。本文的结构是：首先对理论界已展开的“民工荒”问题研究做梳理；其次探讨以“刘易斯拐点”和“托达罗模型”为代表的西方劳动力流动理论在中国的适用性问题，并提出解释“民工荒”问题的理论假设；再次，挖掘已有研究与数据，论证解释“民工荒”的多重因素；最后落实到实践层面，给出解决“民工荒”问题的政策建议。

一、文献述评

理论界已开展的关于“民工荒”问题的研究，为继续探讨这一问题打下了坚实基础。本文通过查阅文献，总结了五种典型解释：

一是“总量说”。蔡昉等（2008、2010）研究认为，中国或在2004年已达到“刘易斯拐点”。作为“刘易斯拐点”研究核心对象的剩余劳动力已进入缺乏期，中国劳动力无限供给的时代已经过去。高铁梅等（2011）从农业、劳动密集型行业及收入差距等角度建立了计量经济模型，论证了中国已在2005年后越过刘易斯第一转折点，进入劳动力有限供给阶段。同样利用这一理论，约翰·奈特等（2011）的研究则认为，尽管农民工劳动力市场正变得更加一体化，但农村剩余劳动力与农民工工资上升两种现象并存的局面，在未来几年仍将持续，而且这主要是制度因素造成的。因此，中国不一定会明确存在“刘易斯拐点”。

二是“结构论”。章铮等（2005、2011）认为，“刘易斯拐点”的出现不取决于中国乡村总体上有多少劳动力，而是取决于乡村青年劳动力有多少。尽管农民工所从事的主要是劳动密集型行业中的简单重复性工作，但对从业者的体力、反应灵敏度或操作精确度有较高的要求，需要的主要是年轻农民工，尤其是年轻女性或技术工人，而现有农村剩余劳动力的年龄偏大，不具备再次转移的基础，也就造成了劳动力供给和需求不能有效地匹配，进而出现“民工荒”。由于中国35岁以下的乡村劳动力资源总体上已经枯竭，乡村“黄金年龄段”劳动力资源加速耗竭，使得“民工荒”的出现提前了10-15年。另一种更广义的“结构说”涵盖了较为宏观的因素，如王朝明等（2011）就认为，“民工荒”产生和持续出现的缘由更多地与我国现阶段的经济结构，诸如人口结构、劳动力结构、产业结构、收入结构、城乡二元结构等的演变和调整相关，也是经济发展结构性失衡的必然反映。

第三种为“制度说”。世界银行（2011）的主要观点认为，“民工荒”是由附带福利差别的城乡户籍制度和土地制度等所致。简新华等（2005）的研究也指出，“民工荒”主要是各种制度上的缺陷造成的，要通过改革户籍制度、就业制度、劳动保障制度、住房制度等来消除。樊纲等（2013）发展了一种新的观点，认为“农民工早退”是出现“民工荒”的主要原因。正是由于制度上缺陷，导致农民工在城市里打工的时间平均只有7年，农民工难以市民化，不得不“早退”回农村而衍生出“民工荒”。

第四种为“代际说”。刘传江等（2006）的研究认为，中国农民工群体已经在内部产生了分化。通过对第一代农民工和第二代农民工的特征及其劳动力供给的经济学分析，揭示了“民工荒”的微观原因。

第五种为“要素说”。夏永祥（2013）从要素空间配置的角度指出，“民工荒”影射出“资本和技术主导型的、以中西部地区劳动力向东部地区流动为内容的要素空间配置模式已经不合时宜，需要尽快实现向劳动力、土地和自然资源复合主导型的新的要素空间配置模式转变。”

学术界从经济学角度进行研究的其他学者也基本沿袭了这些观点。如萧琛（2010）提出的“三因素”说，从供求因素看，是因为民工有效供给不足而有效需求扩大；从结构性因素看，是因为劳动者技能低下、新生代农民工观念的转变和产业转型升级落后；从体制因素看，是由于中国劳工市场转型、缺乏民主法治与人文关怀。此外，从人口学、社会学角度开展的研究也很多，如翟振武等（2011）的研究就从人口波动的视角对“民工荒”现象作了解读，认为“民工荒”并不主要是刘易斯拐点所描述的农业劳动力向城市转移减少的城乡间流动问题，而是由于人口波动和高等教育扩招造成年轻的体力劳动者规模整体减少。国虹等（2006）运用社会交换论的权力结构、权力运用、平衡运用三个核心概念分析，得出：“民工荒”是农民工自发调适权力结构和权力运用以求达到平衡的结果。

正如“民工荒”问题本身的演变过程那样，理论界关于民工荒的讨论较多地采用了归纳分析的方式，有的从经济结构、产业结构等较为宏观的视野来阐释；有的从农民工个体的心理及行为抉择等过于微观的角度去探讨。这样的研究具有一定的说服力，也能够为政策出台提供建议，但随着城镇化的推进，“民工荒”涉及区域、行业、工种等的不断变化，很多既有研究“只见树木，不见森林”的时代局限性逐渐显现，需要有更综合性的解释。

二、理论分析

“民工荒”问题的讨论，离不开发展经济学中对于劳动力流动问题的解释。这其中，最具代表性的是“刘易斯拐点”理论和托达罗的“人口流动性模型”。前者强调由于工、农两部门间劳动生产率的不同所引发的工资差别，将使得农村剩余劳动力向工业部门转移，直至将沉淀在农村的剩余劳动力完全吸收，形成城乡统一的劳动力市场为止；而后者提出人口迁移主要是人们对预期收入差距的反映，而预期收入差距主要由城乡实际收入差距和获得城市就业机会的可能性组成。只要在边际上期望城市收入超过乡村收入，乡城人口流动就不会停止。这些理论对发达国家已走过的道路具有较强解释力，但对于中国这样一个发展时间短、速度快，而又正在打破二元制度壁垒的国家，还有很大商榷的余地。

我们首先考察“刘易斯拐点”理论及其存在的假设前提。如图1所示，在NQ阶段，工业劳动边际生产率由初始的MN状态提高到PQ状态，农业剩余并未减少，而工业工资也没增加，因此农业劳动力和工业劳动力的工资水平分别为OC和OW，工资水平的差别致使L1L2量的农村剩余劳动力转移到城市；此后QT阶段，工业边际劳动生产率继续增长至ST，而农业边际劳动生产率开始提升，农业与工业生产部门的边际劳动生产率和工资水平都将趋向于达到均衡点T；从而达到农村剩余劳动力全部出清，城乡统一的劳动力市场形成。总的看，整个劳动力市场经历了农业劳动力无限供给—有限供给—短缺阶段。其中Q点和T点又被称为“刘易斯第一拐点”（工资转折点）和“刘易斯第二拐点”（供需转折点）。

图1 “刘易斯拐点”的构成

“刘易斯拐点”理论对存在二元制经济结构的国家具有普遍的指导意义，但由于其理论建构在劳动力无限供给的假设基础上（阿瑟·刘易斯，1989），也成为研究者的最大争议。从中国的劳动力市场整体态势看，劳动力就业人口总量在2012年已经出现转折，这意味着劳动力无限供给的时代已经过去。但这也并不表明劳动力在总量上已“绝对短缺”。事实上，中国的劳动力供给空间依然充足，突出表现为“民工荒”与“就业难”并存；“普工难觅”与大学生“就业即失业”问题同在；青年劳动力人口缺乏与大量中老年未就业人口现象交织。由此可见，劳动力就业总量及剩余劳动力问题的讨论，可能只算作部分原因。但“刘易斯拐点”讨论所蕴含的政策寓意还是要高度重视，它至少预见了未来劳动力市场的趋势“一是工资上涨属必然且将逐渐加快；二是劳动关系要发生剧烈变化；三是经济发展方式转变迫在眉睫。”（蔡昉，2011）

为进一步在理论层面分析，我们引入托达罗的“人口流动性模型”。托达罗在不充分就业假设基础上提出了自己的理论，他认为农村剩余劳动力是否决定向城市转移，取决于城乡间的预期收益差距，这种预期差异由城乡实际收入差异和农村剩余劳动力预期在城市中得到工作的概率共同决定。这一理论更接近于发展中国家的现实情况，但存在的缺陷在于未考虑农村地区也会存在剩余劳动力问题，而这一问题其恰恰在中国表现地较为突出。目前我国从事农业生产的劳动力仍占总劳动人口的30%左右，无论是总量还是占比，都远超过美国、日本等发达国家，很多人存在由农业劳动向工业、服务业等高附加值领域转移的必要。换言之，在我国存在着农村与城市两个“剩余劳动力市场”。此外，“托达罗模型”同“刘易斯拐点”理论一样，都没有考虑制度差异、心理成本、技能水平以及城乡生活成本等因素。

借鉴以上两个劳动力流动研究领域的经典理论，我们认为，考察中国劳动力转移问题，应当有一个包含劳动力总量与结构、转移劳动力个体决策和二元体制等制度因素在内的多重视阈。为此，我们提出了一种新的解释 “民工荒”问题的基本框架。这个框架由宏观和微观两部分构成，宏观上还是离不开讨论劳动力总量和结构问题；微观上构建基于收益、成本、预期三者的函数，以分析农民工决定他们是否会向城市转移，且要向哪一类城市转移（大城市、中等城市还是小城镇）问题，其表达式为S=S（R，C，E）。其中，收益R体现在能够获得一份工作并获取基本满意的工资上，也表现为能够在身份、价值的认同、各项社会保障和公共服务共享上；而成本C则包括迁移成本以及衣食住行等基本生活成本，还包括一定的心理、情感成本等；对于预期E而言，一个重要的衡量标准是能否有自己的住房以安身立命；在不久的将来，所谓的“农民工”标签能否会褪去等等。所有这些，基本构成了农村剩余劳动力决定是否转移，并向何处转移的决策影响因素。这也构成了本文的研究假设，即之所以出现“民工荒”问题，劳动力总量与结构的变化只是诱因之一，构成农民工转移决策因素的“畸形”和“变异”才是更为重要的因素。

三、数据验证

我们选取劳动力总量及结构、直接决定收益的工资水平、在预期要素中最重要的住房问题以及各种制度性因素为对象，挖掘近些年的统计数据和已有研究予以证明，提出以下观点：

（一）以“黄金剩余劳动力”减少为标志的劳动力结构变化不可避免

先从总量上把握劳动力市场的总体变动态势。本文借用CIER指数①来观测近些年就业变动情况，如图2所示，CIER高峰值出现在2008年4季度，为2.61，而峰谷值出现在2013年3季度，为0.66。据此判断，最近五年CIER指数总体上是持续走低的。这表明，企业空缺岗位的竞争者逐渐减少，劳动力市场整体上呈现职位多、应聘人员少的格局，也可以说，整个劳动力就业市场已经出现了由“买方市场”向“卖方市场”转变的端倪。而随着劳动力整体就业形势的好转，出现“民工荒”现象也就不足为奇。更具体地看（见表1），利用2008-2013年的农民工数量变动数据分析可以得出，尽管近年来农民工总量仍呈现上涨趋势，但涨幅已趋向缓和，由2010年的5.42%下降到2013年的2.41%；而外出农民工总量的变动趋势也基本相同，从2010年的5.52%降至1.68%；但后者的收缩幅度更大。由此可见，外出农民工增幅已跟不上农民工总量的增幅。更多的转移农民工选择在本地打工，而由于这些农民工家乡的分布多与就业容量大的发达地区或大城市相背离，从而使得“用工荒”的现象较为突出。

图2 2008年3季度到2013年3季度CIER指数变动情况

表1 2008-2013年农民工总量及外出农民工总量及变动情况对比

事实上，中国的劳动力绝对人口自2012年就开始下降，2013年继续“缩水”，而且这将是一个持续的过程。就农村剩余劳动力而言（张兴华，2013），2011年，从事农业生产的劳动力需求量为17025万人，农业剩余劳动力数量为852万人，占农村劳动力总数的2.1%，中国农村剩余劳动力所剩无几（见表2）。

从农民工年龄构成分析，我们综合了2008—2012年外出农民工年龄结构数据（见图3）。其中40岁以下农民工所占比重逐年下降，由2008年的70%下降到2012年的59.3%；21—40岁年龄段的适龄劳动力就业占比下降较为明显。这种年龄结构的变化，总的特征是年轻的“黄金剩余劳动力”正在减少。分年看，2010年外出农民工41—50岁占比41.8%；50岁以上占比25.2%。2011年的检测调查中，外出农民工和本地农民工中41岁及以上人员的比例，分别为18.2%和60.4%。两者比例高达1:6。这表明，年轻劳动力以选择外地打工为主，而超过50岁以上农民工以在本地打工为主。

劳动力年龄结构的变化，表层原因在于，“大龄农民工不仅外出缺少竞争力，而且需要照顾家庭，这使得他们的外出积极性减弱”，因而“已婚、年纪较大的农民工更倾向于就近就地转移”（国家统计局，2012）。虽然农村每年剩余劳动力还会加入农民工行列，但通过分析农民工年龄结构变化能够得出，劳动力无限供给的时代正在过去，“刘易斯第一拐点”已经出现。

这一结构的变化，同农民工就业的行业、岗位性质不无关系。目前，农民工所从事的职业主要集中在一般制造业和建筑业等领域，对体力、学习能力以及灵活度等有一定要求，一般不雇佣40岁以上的劳动力，年龄偏大的农民工不得不退出这些领域；而另一端的年轻人，由于所具有的新生代特质，以及对工作层次及预期的高要求，再加上高校、职校扩招等的分流，让“黄金剩余劳动力”优势更快消失。未来这一趋势是否一直延续下去？我们认为，这种“掐尖”式的劳动力年龄结构在未来很有可能会被打破。一个有力的证明是，2008-2012年农民工平均年龄已由34岁上升到37.3岁。这也预示着，以后的劳动力结构中中老年人比重将持续上升。

表2 2011年农村劳动力就业状况

表3 2008-2012年外出农民工在不同地区务工的月收入水平（单位：元）

（二）工资收入差距缩减引发的收益减弱是农民工流动性降低的核心动因

从2004年起，农民工工资水平总体呈现快速上升趋势。地区之间、大中城市与小城镇之间农民工的收入差距在逐年缩小。由于产业的跨区域转移、国家对中西部地区基础设施建设重视以及各地房地产市场的活跃，为传统的劳动力转移地区带来了较多的就业机会，地区间工资差距正在被弥合，农民工收入在东中西部地区走向逐步趋同。如表3所示，尽管近些年东部地区相较中西部地区仍有一定优势，但已明显式微。随着中西部地区工资水平的提升，这些地区农村转移劳动力有了更多选择机会。尤其是考虑到生活成本的提升，东部地区已基本没有优势。2012年的监测报告显示，扣除生活成本，外出农民工每人月均收入结余1557元。而中部、西部地区农民工在东部地区的收入结余分别是1518元和1344元，都低于在本地区务工的农民工平均结余。考虑到生活成本问题，越来越多的转移劳动力将会把选择离家近的地区作为工作选择的重要标准，这也成为当前劳动力流动格局发生变化的主要原因。

图3 2008-2012年农民工年龄结构表（单位：%）

按农民工从业的城市级别分，在大中城市务工的收入与在一般县市的差别也在逐年缩减（见图4）。以2012年为例，在直辖市务工的农民工人均月收入水平2561元；在省会城市务工的农民工月收入水平2277元；在地级市和县级市务工的农民工月收入水平分别为2240元和2204元。而从近两年的情况看，大城市的务工收入水平和增加额要高于中小城市的水平。但相比于更加快速增长的生活成本，逐年缩小的工资差距已很难对农民工产生吸引力。

图4 不同务工地区月收入水平（单位：元/人）

（三）住房问题难解决成为削弱农民工市民化预期的最大诱因

“有恒产者有恒心”。中国人历来重视住房问题，注重安居乐业的传统价值。由于农业转移人口都来自农村，对住房的看重更为传统和保守。能否解决住房问题，将直接决定着农村转移劳动力的预期。而随着近年来房地产价格的快速攀升，农民工在所在务工城市置业正变得越来越难。统计显示，能够在务工地自购房的打工者比率逐年降低，2008年到2012年从0.9%下降到0.6%（见图5）。从中可看出，有能力在城市买房的农民工极少，多数农民工都遵循“在外打工，然后选择离得近的县城或乡镇购置商品房”的模式，而房子问题一旦解决，更成为异地打工农民工选择返乡的重要筹码。对于他们来说“有了住房，其他一切都好说；没有住房，解决其他问题都是空话，也没有多少实际意义。”（陈先奎，2013）

图5 外出农民工的住宿情况（单位：%）

（四）城乡二元制度痼疾成为农民工难以市民化最主要阻碍

好的制度供给能够给农民工以稳定的、值得坚守的预期；也能够降低农民工市民化的成本，提高农民工的综合收益。但在过去几十年，横亘在城乡间的巨大制度“鸿沟”一直都还存在，突出表现为城乡间含金量不同的“户籍制度”、城乡分割的土地市场，尤其是农村集体土地在产权上的“失位”；城乡间不平等的社会保障体系、公共服务体系，乃至政治参与体系等，从而成为农民工向往城市生活，而又不能融入城市的重要原因。事实上，农民工个体选择冲破制度壁垒，而又真正实现市民化的人很少。很多地区在执行国家政策时大打折扣，现有的户籍、土地、住房、教育制度和社会保障制度，已经成为制约劳动力进一步转移的主要阻碍。大量的农民工仅把自己最黄金的工作时间留给城市，却并未获得进入城市的“门票”。这种人为设置的障碍，将成为下一步推进城镇化改革的重点，也必将成为破解“用工荒”问题的主要抓手。

四、结论与对策建议

在构建多重视阈的研究框架下，我们的研究证明了以“黄金剩余劳动力”减少为标志的劳动力结构正在发生变化；工资收入差距缩减引发的收益减弱使得农民工流动性更加降低；住房问题难解决成为削弱农民工市民化预期的最大诱因；城乡二元制度痼疾成为农民工难以市民化的最主要阻碍。总体看，劳动力结构的变化只是“民工荒”问题的诱因之一，构成农民工转移决策因素的“畸形”和“变异”才是更为重要因素。对此，提出以下解决“民工荒”问题的政策建议：

首先，发挥市场的决定性作用，推进产业结构和就业结构调整升级。依靠政府出台优惠政策、牺牲资源、挥霍人口红利的经济增长阶段已经过去，必须发挥市场在资源要素配置中的决定性作用。一方面，经济发达地区的很多传统劳动密集型企业正在丧失比较优势，需要加快产业转型升级步伐，以知识、技术、资本密集型产业为转型方向，更有效益、更能提高工人待遇的企业代替传统企业；另一方面，中西部劳动力资源丰富地区，更要做好产业转入准备，加大人才培训，完善配套设施，增强中小城市产业承接能力，降低进城务工成本，以“宜业宜居、亲近乡情”的优势，引导农民工就地就近转移就业，逐步实现劳动人口的合理均衡分布。

其次，推进以人为本的城镇化进程，扫除农民工“市民梦”的制度障碍。以户籍制度改革为突破口，推进以人为核心的新型城镇化。探索创新农民工落户的新办法，分类实施、有序推进。如加快实施居住证制度，逐步剥离与户籍挂钩的诸多利益；建立与居住年限等条件相挂钩的积分落户制度；严格控制大城市人口规模，进一步放宽中小城镇落户限制等。在完善社会保障体系方面，逐步消除城乡居民之间在养老、医疗保险方面的制度鸿沟，建立城乡统一的社会保障体系。发挥各方合力，解决农村转移人口住房问题，放开城市公共租赁房和廉租房申请；在此同时，出台更加细化、明确的随迁子女教育政策等。

再次，加大职业教育培训力度，构建多层次的劳动力结构体系。一是加大财政直接投入。政府要进一步增加对“阳光工程”、“雨露计划”等培训资金投入，扩大受益面。二是将职业技能培训与职业资格证书相结合，辅助以自由可选的在职学历教育，提高农民工劳动技能。三是科学设置培训内容。立足市场需求，开发针对性强、实用性突出的培训课程并把创业培训纳入到培训内容体系。四是以工会组织为纽带，搭建劳务输出地和用工地省级劳务合作平台，建立职业培训后续保障机制。

最后，高度重视中老年劳动力的就业问题，提高存量劳动力的利用能力。随着适龄劳动力人口年龄的逐年增大，老龄化社会的来临，中老年人口的就业及保障问题日益凸显。为此，从宏观层面，要全面、审慎、积极地研究和制定出台延迟退休年龄的政策措施。在中微观层面，首先，可考虑大力扶持适合中老年劳动力就业的服务型行业，如新型社区建设中的家政服务、商品物流、健康保健、环境卫生服务等，让他们在家门口就能有大量的工作机会。其次，在技能培训、知识培训和职业操守培训等方面，也可以适当开发适合老年人的项目。最后，要制定相关政策，维护好中老年劳动力就业环境，支持和鼓励用人单位招聘中老年劳动力。

注释

①CIER指数是由中国人民大学中国就业研究所，以智联招聘数据、苏州工业园区数据等为基础，独立研发，用以反映劳动力市场上求职人数与职位空缺的比例状况就业竞争指数体系。CIER指数是用来反映劳动力市场紧张度的指标，其计算方法是：CIER指数＝市场求职申请人数/市场招聘需求人数。CIER指数越大，表示一定空缺岗位的竞争者越多，劳动力市场的紧张程度越大。中国就业研究所自2009年第一季度开始，通过发布这一指数跟踪劳动力市场的短期变动。

1.阿瑟·刘易斯：《二元经济论》，北京经济学院出版社，1989年版。

2.蔡：《“民工荒”现象：成因及政策涵义分析》，载《开放导报》，2010年第4期，第5-10页。

3.蔡：《挖掘无限的二次人口红利潜力》，载《财经》，2011年1月28日。

4.陈先奎：《住房问题决定人心向背和天下兴亡》，载《环球时报》，2013年11月4日。

5.樊纲、郭万达等：《农民工早退：理论、实证与政策》，中国经济出版社，2013年版。

6.高铁梅、范晓非：《中国劳动力市场的结构转型与供求拐点》，载《财经问题研究》，2011年第11期，第 22-31页。

7.国虹、毛丹：《交换关系的断裂与重塑：关于“民工荒”的政治社会学分析》，载《浙江社会科学》，2006年第4期，第82-90页。

8.国家统计局：《2011年我国农民工调查监测报告》，2012年4月27日。

9.刘传江、徐建玲：《“民工潮”与“民工荒”：农民工劳动供给行为视角的经济学分析》，载《财经问题研究》，2006年第5期，第73-80页。

10.简新华、张建伟：《从“民工潮”到“民工荒”：农村剩余劳动力有效转移的制度分析》，载《人口研究》，2005年第2期，第49-55页。

11.王羚：《北大学者称35岁以下劳力总体枯竭民工荒提前10年出现》，载《第一财经日报》，2011年3月22日。

12.王朝明、马文武：《中国“民工荒”与经济结构调整——基于刘易斯—托达罗理论模型的综合解释》，载《河北经贸大学学报》，2011年第11期，第64-70页。