试述档案行政指导的层级性

吴雁平

摘要：档案行政指导必须遵循法律优先原则。既不能设定过死，也不能恣意滥用。法律法规规章及规范性文件的位阶，决定了档案行政指导设定具有一定的层级性，不同位阶的档案法律、法规、规章、规范性文件规定的档案行政指导的范围、内容存在着事实上的差异，厘清这种差异，有助于各级档案行政管理机关明确各自的职责，更有针对性地开展档案行政指导工作。

关键词：档案行政指导；档案行政指导设定；层级性

档案行政指导作为一种“用于弥补档案行政执法的法外空间，对法律空白之处予以填补”[1]的档案行政行为，必须遵循法律优先原则。既要给档案行政指导部门一定的档案行政指导设立权和档案行政指导实施权，充分发挥档案行政指导的灵活性，又必须遵循相关的法律精神和法律原则，不可随意设置档案行政指导，更不能滥用档案行政指导权。而法律法规规章及规范性文件的位阶，又决定了档案行政指导设定具有一定的层级性，不同位阶的档案法律、法规、规章、规范性文件规定的档案行政指导的范围、内容存在着事实上的差异。

1 法律中设定的档案行政指导

“从理论层分析，法律可以制定行政指导，但是在制定行政指导时必须符合法律优先原则和法律保留原则，并在制定机关的职权范围之内。”[2]“从国外行政指导设定的现状看，在单行法之中设定行政指导是极其必要的，且国外关于行政指导的设定和实施情况都是规定在部门单行法和程序法之中。”[3]“从我国法律中设定的行政指导现状来看，在单行法之中规定行政指导已成为一种普遍的现象。”[4]并结合了具体部门和领域的实际，将其予以具体化。档案行政指导就是由单行法《档案法》所规定。

《档案法》第六条第一款规定：“国家档案行政管理部门主管全国档案事业，对全国的档案事业……监督和指导。”明确了国家档案行政管理部门对全国档案事业进行档案行政指导的责任。

《档案法》第六条第二款规定：“县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门主管本行政区域内的档案事业，并对本行政区域……档案工作实行监督和指导。”明确了县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门负有对本行政区域内机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作实行档案行政指导的责任。

《档案法》第六条第三款规定：“乡、民族乡、镇人民政府应当指定人员负责保管本机关的档案，并对所属单位的档案工作实行监督和指导。”《档案法》第七条规定：“机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构或者档案工作人员，负责保管本单位的档案，并对所属机构的档案工作实行监督和指导。”上述法律条款明确规定了的乡、民族乡、镇人民政府；机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构负有的档案行政指导的具体范围、内容。

此外，第九条第二款规定的“在档案的收集、整理、保护和提供利用等方面成绩显著的单位或者个人，由各级人民政府给予奖励”和第十六条第三款规定的“向国家捐赠档案的，档案馆应当予以奖励”，亦应当视为法定的档案行政指导事项。

从《档案法》上述条款的具体规定中可以看到对不同层级的档案行政管理机关，不设档案行政管理机关的政府机关中负责档案工作的人员，机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构及其负责档案工作的人员，所担负的档案行政指导的范围、内容并不相同，存在着明显的层级差异。此外，《档案法》对档案行政指导的规定还是宏观性的，内容比较宽泛，还有待于在今后的修改中进一步完善之。

2 法规中设定的档案行政指导

档案行政指导的设定，不仅在法律层面由《档案法》给予确定，在法规层面亦有明确的规定。

2.1 国家法规中设定的档案行政指导。例如，《档案法实施办法》第七条第四款规定：国家档案局“对中央和国家机关各部门、国务院直属企业事业单位以及依照国家有关规定不属于登记范围的全国性社会团体的档案工作，中央级国家档案馆的工作，以及省、自治区、直辖市人民政府档案行政管理部门的工作，实施监督、指导”；第五款规定：国家档案局“组织、指导档案理论与科学技术研究、档案宣传与档案教育、档案工作人员培训”。明确了国家档案行政管理机关档案行政指导的范围和内容。

第八条第三款规定：县级以上地方各级人民政府档案行政管理部门应当履行“监督、指导本行政区域内的档案工作，依法查处档案违法行为”的职责。第四款规定：县级以上地方各级人民政府档案行政管理部门应当履行“组织、指导本行政区域内档案理论与科学技术研究、档案宣传与档案教育、档案工作人员培训”的职责。设定了县级以上地方各级人民政府档案行政管理机关档案行政指导的范围和内容。

第九条规定：“机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构依照《档案法》第七条的规定，履行下列职责：……（二）指导本单位文件、资料的形成、积累和归档工作；……（四）监督、指导所属机构的档案工作。”设定了机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构档案行政指导的范围和内容。

再如：《机关档案工作条例》第四条规定：机关档案部门的基本任务是：（一）对本机关文书部门或业务部门文件材料的归档工作，进行指导和监督；……（三）中央和地方专业主管机关的档案部门，应根据本专业的管理体制，负责对本系统和直属单位的档案工作进行指导、监督与检查。对机关档案部门档案行政指导进行了设定。

还有《科学技术档案工作条例》第二十六条规定：“国家档案局和各级档案管理机关应当加强对科技档案工作的指导、监督和检查。”明确了国家档案局和各级档案管理机关对科技档案工作的指导之责。

从上述三个法规相关条款的具体规定中可以看到，一方面与《档案法》相似，对不同层级的档案行政管理机关，机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构，所设定的档案行政指导的范围、内容存在着层级差异；另一方面设定的档案行政指导的内容更为具体。

2.2 地方法规中设定的档案行政指导。根据《立法法》的规定，具有立法权的地方权力机关可以制定颁布地方性法规。因此，地方人大在制定颁布有关档案事务的地方法规中亦可涉及或设定档案行政指导的事项与内容。以对国务院法制办网站法律法规全文检索系统2013年9月22日的检索，在地方法规中的115部与档案事务有关的地方法规中，有113部（占98.26%）涉及指导；有77部（占66.96%）涉及表彰；有98部（占85.22%）涉及奖励；计有188处与行政指导有关的内容。由于涉及的地方性法规数量较大，具体法规及相关条款在此就不一一列举。

虽然法规中有关档案行政指导的规定较之《档案法》有所细化，具体了许多，但总体上讲还比较笼统，内容较为空泛。

3 规章中设定的档案行政指导

与有限的档案法律、法规相比，档案行政规章的数量要多许多。这里分别进行梳理。

3.1 国家档案行政管理部门规章中设定的档案行政指导。国家档案局是国家档案行政管理部门，其颁布的行政规章中有相当一部分涉及或设定了档案行政指导事项与内容。从国家档案局网站2013年9月22日政策法规栏目下的21部规章中检索看，有12部（占57.14%）24处中涉及行政指导。具体见下表：

3.2 国务院部委部门规章中设定的档案行政指导。国务院各部委部门负责国家某一领域的行政管理工作，同时也是此领域专门档案事务的行政管理部门。因此，其颁布的有关档案事务的行政规章中亦有涉及或设定档案行政指导的事项与内容。从国务院法制办网站法律法规全文检索系统2013年9月22日部门规章中的20部部门规章中检索看，有14部（占70%）23处中涉及行政指导。具体见下表：

3.3 地方政府规章中设定的档案行政指导。地方人民政府负责某一行政辖区的行政管理工作，同时亦对本行政辖区内的档案事务负责。因此，地方人民政府颁布有关档案事务的地方性行政规章中亦有涉及或设定档案行政指导的事项与内容。从国务院法制办网站法律法规全文检索系统2013年9月22日的检索结果看，在地方政府规章库中的183部与档案事务有关的地方法规中，有153部（占83.61%）涉及指导；有39部（占21.31%）涉及表彰；有70部（占38.25%）涉及奖励；计有262处属行政指导范畴的内容。由于这一部分涉及的地方政府规章数量较多，具体规章名称及相关条款内容就不再一一列举。

与法律法规中设定的档案行政指导相比，规章中设定的档案行政指导的具体性、针对性有所提高，但与湖南省人民政府公布的《湖南省行政程序规定》、山东省人民政府公布的《山东省行政程序规定》、工商总局颁布的《工商行政管理机关行政指导工作规则》、汕头市人民政府公布的《汕头市行政程序规定》、酒泉市人民政府公布的《酒泉市行政程序规定》、西安市人民政府公布的《西安市行政程序规定》、海口市人民政府公布的《海口市行政程序规定》中，以专门章节对行政指导的原则、手段、方式、类型、程序给予明确规定相比，还存在着明显差距。

4 规范性文件中设定的档案行政指导

规范性文件是日常档案行政管理中数量最大、涉及面最广的，其间设定档案行政指导规定的数量也最多，限于篇幅，这里就不做赘述。这里仅以2009年8月昆山市档案局制定的《昆山市档案局行政指导工作实施意见》和2011年8月昆明市呈贡县档案局制定的《昆明市呈贡县档案局行政指导工作手册》为例，对档案行政指导所涉及的主要内容进行梳理，以供大家学习与借鉴。

（1）档案行政指导的依据。法律、法规、规章、政策、规范性文件与法定职权范围。

（2）档案行政指导的适用。对行政相对方不正当的行为进行规制；对自然人、法人和其他社会组织之间发生的利害冲突进行调整；对行政相对方进行辅助、服务、引导。

（3）档案行政指导的特点。档案行政指导采取非强制性手段和方法进行。一般可对特定行政相对人提出建议、劝告、警示；向特定行政相对人提供辅导、协助；向社会或一定范围的行政相对人发布不具有强制力的政策指南或者提供咨询意见等指导方式。

（4）档案行政指导的原则。档案行政指导遵循合法性原则、合理性原则、自愿性原则、公正性原则、正当性原则和必要性原则等。

（5）档案行政指导的方式与类型。行政指导根据不同的标准可以划分为不同的种类：以行政指导有无具体的法律依据为标准，可分为有法律依据的行政指导和无法律依据的行政指导；以行政指导的对象是否具体为标准，可分为普遍的行政指导和个别的行政指导；以行政指导的功能差异为标准，可分为规制性行政指导、调整性行政指导和助成性行政指导。

（6）档案行政指导的程序。

（7）档案行政指导的规范化文书。

上述规范性文件对档案行政指导的设定，不仅系统，而且结合了档案行政管理机关的职权职责，在其行政管辖区内对其管辖的档案事务的行政指导进行设定，对开展档案行政指导工作有着非常强的现实指导意义和重要的借鉴意义。

5 结语

综上所述，法律、法规、规章、规范性文件均可以设定档案行政指导，但各层级所设定的档案行政指导规范的侧重点不一样，各自的权限也不相同。总体上是层级越高，规范越宏观、越概括、越原则；层级越低，规范越微观、越具体、越详细。我们相信，随着档案行政指导人员法制化观念的不断加强，法律素养的不断提升，档案行政指导将会更为广泛地用于档案行政管理活动之中，在依法行政、依法治档工作中发挥更为重要的作用。

*本文为国家社科基金项目《依法治档研究》（项目编号：13BTQ068）阶段成果。

参考文献：

[1][2][3][4]陆伟明，周继超.行政指导在行政执法中的规范运用[M].北京：知识产权出版社，2013.149.

虽然法规中有关档案行政指导的规定较之《档案法》有所细化，具体了许多，但总体上讲还比较笼统，内容较为空泛。

3 规章中设定的档案行政指导

与有限的档案法律、法规相比，档案行政规章的数量要多许多。这里分别进行梳理。

3.1 国家档案行政管理部门规章中设定的档案行政指导。国家档案局是国家档案行政管理部门，其颁布的行政规章中有相当一部分涉及或设定了档案行政指导事项与内容。从国家档案局网站2013年9月22日政策法规栏目下的21部规章中检索看，有12部（占57.14%）24处中涉及行政指导。具体见下表：

3.2 国务院部委部门规章中设定的档案行政指导。国务院各部委部门负责国家某一领域的行政管理工作，同时也是此领域专门档案事务的行政管理部门。因此，其颁布的有关档案事务的行政规章中亦有涉及或设定档案行政指导的事项与内容。从国务院法制办网站法律法规全文检索系统2013年9月22日部门规章中的20部部门规章中检索看，有14部（占70%）23处中涉及行政指导。具体见下表：

3.3 地方政府规章中设定的档案行政指导。地方人民政府负责某一行政辖区的行政管理工作，同时亦对本行政辖区内的档案事务负责。因此，地方人民政府颁布有关档案事务的地方性行政规章中亦有涉及或设定档案行政指导的事项与内容。从国务院法制办网站法律法规全文检索系统2013年9月22日的检索结果看，在地方政府规章库中的183部与档案事务有关的地方法规中，有153部（占83.61%）涉及指导；有39部（占21.31%）涉及表彰；有70部（占38.25%）涉及奖励；计有262处属行政指导范畴的内容。由于这一部分涉及的地方政府规章数量较多，具体规章名称及相关条款内容就不再一一列举。

与法律法规中设定的档案行政指导相比，规章中设定的档案行政指导的具体性、针对性有所提高，但与湖南省人民政府公布的《湖南省行政程序规定》、山东省人民政府公布的《山东省行政程序规定》、工商总局颁布的《工商行政管理机关行政指导工作规则》、汕头市人民政府公布的《汕头市行政程序规定》、酒泉市人民政府公布的《酒泉市行政程序规定》、西安市人民政府公布的《西安市行政程序规定》、海口市人民政府公布的《海口市行政程序规定》中，以专门章节对行政指导的原则、手段、方式、类型、程序给予明确规定相比，还存在着明显差距。

4 规范性文件中设定的档案行政指导

规范性文件是日常档案行政管理中数量最大、涉及面最广的，其间设定档案行政指导规定的数量也最多，限于篇幅，这里就不做赘述。这里仅以2009年8月昆山市档案局制定的《昆山市档案局行政指导工作实施意见》和2011年8月昆明市呈贡县档案局制定的《昆明市呈贡县档案局行政指导工作手册》为例，对档案行政指导所涉及的主要内容进行梳理，以供大家学习与借鉴。

（1）档案行政指导的依据。法律、法规、规章、政策、规范性文件与法定职权范围。

（2）档案行政指导的适用。对行政相对方不正当的行为进行规制；对自然人、法人和其他社会组织之间发生的利害冲突进行调整；对行政相对方进行辅助、服务、引导。

（3）档案行政指导的特点。档案行政指导采取非强制性手段和方法进行。一般可对特定行政相对人提出建议、劝告、警示；向特定行政相对人提供辅导、协助；向社会或一定范围的行政相对人发布不具有强制力的政策指南或者提供咨询意见等指导方式。

（4）档案行政指导的原则。档案行政指导遵循合法性原则、合理性原则、自愿性原则、公正性原则、正当性原则和必要性原则等。

（5）档案行政指导的方式与类型。行政指导根据不同的标准可以划分为不同的种类：以行政指导有无具体的法律依据为标准，可分为有法律依据的行政指导和无法律依据的行政指导；以行政指导的对象是否具体为标准，可分为普遍的行政指导和个别的行政指导；以行政指导的功能差异为标准，可分为规制性行政指导、调整性行政指导和助成性行政指导。

（6）档案行政指导的程序。

（7）档案行政指导的规范化文书。

上述规范性文件对档案行政指导的设定，不仅系统，而且结合了档案行政管理机关的职权职责，在其行政管辖区内对其管辖的档案事务的行政指导进行设定，对开展档案行政指导工作有着非常强的现实指导意义和重要的借鉴意义。

5 结语

综上所述，法律、法规、规章、规范性文件均可以设定档案行政指导，但各层级所设定的档案行政指导规范的侧重点不一样，各自的权限也不相同。总体上是层级越高，规范越宏观、越概括、越原则；层级越低，规范越微观、越具体、越详细。我们相信，随着档案行政指导人员法制化观念的不断加强，法律素养的不断提升，档案行政指导将会更为广泛地用于档案行政管理活动之中，在依法行政、依法治档工作中发挥更为重要的作用。

*本文为国家社科基金项目《依法治档研究》（项目编号：13BTQ068）阶段成果。

参考文献：

[1][2][3][4]陆伟明，周继超.行政指导在行政执法中的规范运用[M].北京：知识产权出版社，2013.149.

虽然法规中有关档案行政指导的规定较之《档案法》有所细化，具体了许多，但总体上讲还比较笼统，内容较为空泛。

3 规章中设定的档案行政指导

与有限的档案法律、法规相比，档案行政规章的数量要多许多。这里分别进行梳理。

3.1 国家档案行政管理部门规章中设定的档案行政指导。国家档案局是国家档案行政管理部门，其颁布的行政规章中有相当一部分涉及或设定了档案行政指导事项与内容。从国家档案局网站2013年9月22日政策法规栏目下的21部规章中检索看，有12部（占57.14%）24处中涉及行政指导。具体见下表：

3.2 国务院部委部门规章中设定的档案行政指导。国务院各部委部门负责国家某一领域的行政管理工作，同时也是此领域专门档案事务的行政管理部门。因此，其颁布的有关档案事务的行政规章中亦有涉及或设定档案行政指导的事项与内容。从国务院法制办网站法律法规全文检索系统2013年9月22日部门规章中的20部部门规章中检索看，有14部（占70%）23处中涉及行政指导。具体见下表：

3.3 地方政府规章中设定的档案行政指导。地方人民政府负责某一行政辖区的行政管理工作，同时亦对本行政辖区内的档案事务负责。因此，地方人民政府颁布有关档案事务的地方性行政规章中亦有涉及或设定档案行政指导的事项与内容。从国务院法制办网站法律法规全文检索系统2013年9月22日的检索结果看，在地方政府规章库中的183部与档案事务有关的地方法规中，有153部（占83.61%）涉及指导；有39部（占21.31%）涉及表彰；有70部（占38.25%）涉及奖励；计有262处属行政指导范畴的内容。由于这一部分涉及的地方政府规章数量较多，具体规章名称及相关条款内容就不再一一列举。

与法律法规中设定的档案行政指导相比，规章中设定的档案行政指导的具体性、针对性有所提高，但与湖南省人民政府公布的《湖南省行政程序规定》、山东省人民政府公布的《山东省行政程序规定》、工商总局颁布的《工商行政管理机关行政指导工作规则》、汕头市人民政府公布的《汕头市行政程序规定》、酒泉市人民政府公布的《酒泉市行政程序规定》、西安市人民政府公布的《西安市行政程序规定》、海口市人民政府公布的《海口市行政程序规定》中，以专门章节对行政指导的原则、手段、方式、类型、程序给予明确规定相比，还存在着明显差距。

4 规范性文件中设定的档案行政指导

规范性文件是日常档案行政管理中数量最大、涉及面最广的，其间设定档案行政指导规定的数量也最多，限于篇幅，这里就不做赘述。这里仅以2009年8月昆山市档案局制定的《昆山市档案局行政指导工作实施意见》和2011年8月昆明市呈贡县档案局制定的《昆明市呈贡县档案局行政指导工作手册》为例，对档案行政指导所涉及的主要内容进行梳理，以供大家学习与借鉴。

（1）档案行政指导的依据。法律、法规、规章、政策、规范性文件与法定职权范围。

（2）档案行政指导的适用。对行政相对方不正当的行为进行规制；对自然人、法人和其他社会组织之间发生的利害冲突进行调整；对行政相对方进行辅助、服务、引导。

（3）档案行政指导的特点。档案行政指导采取非强制性手段和方法进行。一般可对特定行政相对人提出建议、劝告、警示；向特定行政相对人提供辅导、协助；向社会或一定范围的行政相对人发布不具有强制力的政策指南或者提供咨询意见等指导方式。

（4）档案行政指导的原则。档案行政指导遵循合法性原则、合理性原则、自愿性原则、公正性原则、正当性原则和必要性原则等。

（5）档案行政指导的方式与类型。行政指导根据不同的标准可以划分为不同的种类：以行政指导有无具体的法律依据为标准，可分为有法律依据的行政指导和无法律依据的行政指导；以行政指导的对象是否具体为标准，可分为普遍的行政指导和个别的行政指导；以行政指导的功能差异为标准，可分为规制性行政指导、调整性行政指导和助成性行政指导。

（6）档案行政指导的程序。

（7）档案行政指导的规范化文书。

上述规范性文件对档案行政指导的设定，不仅系统，而且结合了档案行政管理机关的职权职责，在其行政管辖区内对其管辖的档案事务的行政指导进行设定，对开展档案行政指导工作有着非常强的现实指导意义和重要的借鉴意义。

5 结语

综上所述，法律、法规、规章、规范性文件均可以设定档案行政指导，但各层级所设定的档案行政指导规范的侧重点不一样，各自的权限也不相同。总体上是层级越高，规范越宏观、越概括、越原则；层级越低，规范越微观、越具体、越详细。我们相信，随着档案行政指导人员法制化观念的不断加强，法律素养的不断提升，档案行政指导将会更为广泛地用于档案行政管理活动之中，在依法行政、依法治档工作中发挥更为重要的作用。

*本文为国家社科基金项目《依法治档研究》（项目编号：13BTQ068）阶段成果。

参考文献：

[1][2][3][4]陆伟明，周继超.行政指导在行政执法中的规范运用[M].北京：知识产权出版社，2013.149.