项目融资租赁与政府投资项目业主虚位研究
2014-06-10夏立明郑君君
夏立明 郑君君
摘要：通过项目融资租赁模式，政府让渡产权给出租人完成项目建设，既可以确立出租人为独立于政府之外的项目业主地位，又可以满足政府拥有项目使用权服务社会公众的需求，实现业主“实位”。期望这一设计能为政府投资项目建设管理模式研究提供参考。
关键词：政府投资项目；业主虚位；产权；项目融资租赁；主体职责
中图分类号：F2721 文献标识码：B
收稿日期：2013-09-12
作者简介：夏立明（1960-），男，天津人，天津理工大学管理学院教授，研究方向：工程项目管理、供应链金融；郑君君（1988-），女，河北保定人，天津理工大学管理学院研究生，研究方向：工程项目管理。
一、引言
在政府投资项目中，政府作为项目的决策、投资、建设管理主体，担负着业主职责。由于政府集项目的“投资、建设、监管、使用”于一身，不但面临着巨大的财政压力，而且在工程指挥部型（临时一次性业主）、基建处型、和专门机构型（事业单位）这些典型模式中，政府不具备专业的项目建设管理能力，直接委托行政代理部门负责项目的建设，导致投资失控，并且由于各主体的职责划分不明确，推诿责任和腐败的现象频频发生。
随着《国务院关于投资体制改革的决定》的贯彻实施，代建制改善了政府“四位一体”的局面，但由于我国法律不承认代建单位的业主地位，其也不具备真正的业主权利。由于明确业主主体地位是有效管理政府投资项目建设的前提，而政府虽然作为业主进行项目的投资，但是因其自身职能的特殊性无法直接管理项目，现行体制下通过委托一方代理其履行业主职责。然而由于政府投资项目公有制特征的约束和政府对代理方授权的种种制度限制，委托代理的激励问题得不到有效解决，并且即使代理方尽职尽责，也无法拥有法律承认的业主地位，由此导致的业主虚位是政府投资项目管理亟待解决的关键问题。
二、文献回顾
目前我国对于政府投资项目业主的主体职能的研究主要集中在建设管理模式的问题，单纯谈政府在项目中主体地位的文献比较少。陶寅生（2008）在分析发达经济体政府投资工程管理体制的基础上，提出我国可以借鉴的管理方式，力求集中化、专业化、市场化的管理。刘芳（2011）受新加坡政府投资工程管理模式变迁的启示，提出完善我国政府投资项目管理模式，包括使政府从以往的项目的直接生产者、提供者向促进者、合作者、管理者和监督者的角色转变。
而在政府投资项目建设模式的研究中，大多数集中于代建制模式，很少有文献针对性提出业主虚位这一问题。尹贻林、严玲（2003）政府投资项目组织管理和监管的运行机制方面探讨了我国实施的代建制模式，指出为避免代建制的运行中出现效率低下、权责不明的问题，要建立政府投资项目良好的监督体系。严玲、赵黎明（2005）分析了政府和代理人之间的委托代理关系，指出这种业主行政代理模式无法解决代理人的激励问题和代理人对建设方的监督，从而指出实施代建制模式的市场潜力。陈关聚、张鹏（2010）从实施代建制的必要性入手，提出基于EPC的政府委托三级代理模型，提倡通过政策建立监督激励机制以完善代建制。李军、崔淼、刘江（2007）基于分权理论和授权理论分析了代建制的两种模式，比较了两者的优缺点。
对于利用产权理论来分析政府投资项目的研究更加匮乏。学者多注重国有产权的分配和企业的产权结构分析。叶波、刘澄（2005）从约束与激励制度设计的角度问责了国有产权代表。丁友刚（2011）围绕国有企业的产生、发展和问题，回顾了政府控制产权激励不足和政府过度干预两个问题的思想演进及民营化和部分民营化的政策演进。
委托代理在政府投资项目建设模式的研究中占有举足轻重的地位，而如何解决业主虚位这一关键问题，深入的研究比较匮乏，没有方向上的指导与路径的创新。基于此，本文从产权理论出发，分析产生业主虚位问题的根源，并探寻政府产权的改革途径，分析项目融资租赁方式在理论和实践上的可行性，促进政府投资项目建设主体职能真正落实到位，实现政府投资项目业主的专业化管理，并为政府投资项目的建设模式研究提供新思路。
三、基于产权理论的业主虚位分析
德姆塞茨（H. Demsetz，1967）对产权的定义是：“所谓产权，意指使自己或他人受益或受损的权利”；“产权是一种社会工具，其重要性在于事实上它能帮助一个人形成他与其他人进行交易的合理预期”；“产权的一个主要功能是引导人们实现将外部性较大地内在化的激励”。这个定义在西方被广泛引用，他从产权功能的角度对产权做出了解释，强调产权可以用来协调人们的社会关系。菲吕博腾、配杰威齐（2003）总结了各位产权经济学家的理论，认为“产权不是人与物的关系，而是由于物的存在和使用而引起的人们之间的一些被人认可的行为关系，社会上盛行的产权制度便可描述为界定每个人在稀缺资源利用方面的地位的一种经济关系”。他的解释更接近产权的本质。
虽然经典文献对“产权”的理解存在不同侧重，但对产权的本质属性的界定是相同的，即在市场经济的条件下，产权是以财产所有权为核心的一组权利的有机结合体，是所有权的动态表现，强调由物的存在而引发的人与人之间的行为关系，体现的是经济利益的权利（Grandori，Anna，2005）。这组权力束的核心是所有权，法学领域对所有权的定义是指所有人对自己财物享有的占有、使用、收益和处分的权利。这些以所有权为根本的权利都是产权关系的范畴，所有权决定着占有权、使用权、收益权和处分权。不容忽视的是，产权关系的性质由产权主体的状况决定。
从产权制度来看，经济主体在财产归属、使用、运作及其控制方面做出的制度安排及机制规定着财产所有者、建设者、经营者在一定条件下的地位、相互关系及各自的作用。所以政府投资项目的产权决定了谁是主体，谁是项目真正的业主身份。业主对项目具有占有、使用、处分和收益的权利，并且对项目负责（Ole Jonny Klakegg，2010）。
政府工程项目投资属于政府采购的范畴，按盈利能力划分，政府投资项目分为经营性项目和非经营性项目，其核心目的都在于提供公共物品供公众使用。公共物品和私有物品的不同之处在于它的非排他性和非竞争性，公众作为理性经济人都想搭便车享受产品成果。因此产生了有关政府投资项目的委托代理关系，委托方是公众，即纳税人，代理方是政府。由于政府投资项目的非排他性和非竞争性会造成市场机制的失灵，而公众又享有公共物品和公共服务的权利，所以只能由政府投资建设项目为纳税人提供项目成果供其使用。这是从委托代理角度的解释即纳税人通过缴纳税款委托政府进行工程项目的投资。公众对公共物品的需求越强烈，所支付的交易成本就越大，而公众又不可能行使退出权，这时政府代表公众拥有产权就成为一种必然。所以，这一层委托代理关系赋予了政府对项目产权的把握，是项目的真正业主，负责项目的投资与建设管理，作为最直接的主体拥有项目的剩余控制权并且掌握着获得与之对应收益的剩余索取权。
当政府因其自身职能特点往往不能行使业主职责的时候，就产生了第二层委托代理关系。从之前的行政代理模式逐渐向市场代理模式的转变虽然克服了行政代理模式中政府“四位一体”的弊端，但是市场代理模式依然无法解决业主虚位的问题。政府把项目委托给代建单位建设完成，表面上代建单位的出现使政府投资项目拥有了专业的管理主体，帮助政府从直接建设管理的位置上抽离出来，只从事监督、指导工作，但在实际操作中，代建单位虽享有项目的控制权，由于政府和代建单位的权、责、利不明确，根本无法形成良好的监督、激励机制。
政府在市场通过采购方式选取代建单位，代表政府行使业主职能和项目管理职能，这层委托代理关系仅仅依靠合同来约束，实质是一种契约关系。由于代建单位不拥有项目的产权，只掌握部分剩余索取权甚至是不掌握，产权的激励功能起不到任何作用，反而是委托代理产生的道德风险刺激了代理人谋求私利的欲望，因而出现资源配置效率低、管理积极性差、以牺牲业主利益实现自身利益的问题。再加上代建单位的主体地位不受法律认可，很容易形成项目建设管理主体虽存在但不发挥主体作用，以及代建单位虽发挥管理职能但因没有主体地位从而积极性不高的矛盾。
产权的明晰化是约束经济主体责、权、利划分的基础。拥有项目产权的业主才可以从自身利益最大化的角度出发实现资源的有效配置，获得项目建设的优质成果。那么政府在寻求代理方进行项目建设管理时，既然想通过给予其一定的剩余索取权实现激励，就应该彻底“放权”。类似于特许经营期内项目产权归投资方的BOT模式，如果存在一种方式可以通过转移项目的产权使独立于政府之外的主体从根本上拥有业主身份，自己投资建设、控制项目，还能确保政府对项目的监管与使用实现为公众提供服务的目的，可谓一举两得。
四、项目融资租赁的引入与研究
项目融资租赁是融资租赁发展到一定阶段的产物。融资租赁20世纪80年代引进中国，已经引起了金融业的重视，从有利于行业长远发展角度来讲，融资租赁公司应该积极探索，扩展业务范围，打破当前业务种类单一、功能短缺的瓶颈。而项目融资租赁正是一种以项目为租赁物的新兴模式，具有市场发展潜力。在以“融物”为标志的常规融资租赁方式的基础上，租赁对象如果不仅仅局限于设备类固定资产，扩展到新建项目的范畴，再结合项目融资的特点，则产生了一种新的融资租赁模式——项目融资租赁。项目融资租赁是以项目本身为融资对象且租赁载体，通过建成项目的资产或预期收益为保证的一种无追索权或有限追索权的融资租赁模式。就其融资对象来说，它属于项目融资的范畴，而建成后的项目又会作为租赁对象按融资租赁的方式运作。
2012年9月17日由国务院审批，人民银行会同银监会、证监会、保监会、外汇局共同编制的《金融业发展和改革“十二五”规划》（以下简称《规划》）正式发布，《规划》阐明了国家在“十二五”时期推动金融业改革发展的指导思想、主要目标和政策导向。其中政策着力点包括促进金融创新，鼓励和加强金融组织、产品和服务模式创新。融资租赁业作为结合了金融和贸易的服务产业，正处于快速发展的阶段，租赁市场未来的成长空间和潜力巨大。由于融资方式比较单一，业务范围比较局限，政府也在积极制定行业政策助力融资租赁业的发展，鼓励业务创新，这充分说明我国对融资租赁业的重视，为融资租赁的发展创造了良好的政策环境。而项目融资租赁作为新兴模式，是融资租赁业的创新体现，市场前景广阔，但应用还处于起步阶段。
目前我国学者对于常规融资租赁的研究比较多，目的是突出其融资功能、厘清融资租赁合同关系。而关于项目融资租赁的研究还比较少，仅集中于对其概念、特征的阐述和适用性问题上。陈栋才、侯玉玲、黄文杰（2007）从概念出发，比较了项目融资租赁和BOT的区别，得出适用于项目融资租赁模式的项目特征。黄文杰、刘娜、冯新红（2008）通过对比其他几种融资模式分析出项目融资租赁因其具有将产权和经营权分离的特性，从而最适合应用于电网建设项目。项目融资租赁的研究，现阶段其应用范围还比较局限，具有进一步深入研究的价值。
五、项目融资租赁的产权特点与政府项目业主主体的实现
项目融资租赁与常规融资租赁同样具有租赁物的所有权和经营权分离的特性。通常所说的常规融资租赁中的所有权属于财产所有权的范畴，是一种法学概念，包括财产的占有、使用、收益和处分的权利。对于租赁物是工程项目的项目融资租赁来说，所有权和产权是等价概念，项目的占有、使用、收益和处分的权利是产权的一组权利束。这也体现出产权的本质属性，即拥有、保护、享有收益或交易某种资产过程中的权利或权利关系。通过对这组权利束的安排来达到项目剩余索取权与剩余控制权尽可能地对应。在这种意义上，项目融资租赁的功能在于独特的产权配置方式，即实现项目所有权与经营权的分离。出租人享有租赁物的所有权，在其产权分配时，把项目的使用权或者是经营权让渡给有使用意愿的承租人，这样承租人在租赁期内通过支付租金而获得对租赁物的占有、使用和收益的权力，而出租人保留着对项目的处分权（张旭东等，2003）。从承租人角度来看，承租人是项目的发起人，出于融资的考虑，依靠出租人的资金实力投资建设项目，这同时符合“谁投资、谁所有、谁受益”的原则。承租人并不仅是委托出租人代理建设和管理项目，而且还让渡了所有的剩余索取权给出租人，在明晰的产权关系下，意味着出租人可得到的相应利益是什么，获取相应利益的条件是什么，以及他有权做什么，这也就是所说的产权激励。出租人要为其承担的全部风险负责，同时他的行为有了利益激励，就能充分调动自己的主体积极性，为了达到预期的收益，追求行为的数量、质量与其收益相一致的目标，高效优质交付项目成果供承租人使用。
鉴于上述特征，如果政府作为承租人，政府投资项目作为租赁物，政府不一定要掌握着项目产权，可以寻求融资租赁公司作为出租人，通过让渡项目产权使出租人以业主身份进行项目的投资与建设，直接管理项目并享有剩余索取权。这种方式可以理解为政府更加注重对公众使用权的提供与保障，但并不排除最终获得项目所有权的可能。这样一来，出租人成为项目的真正法人，在产权激励和自身利益最大化的驱使下，确保项目的建设达到最优效果，待项目建成租赁给政府使用或经营。政府也达到了把建设成果提供给社会，服务于公众的目的。因为出租人所关心的是通过融资租赁合同的约束，要求承租人按合同规定交纳租金，从而取得融资利益。而政府采取项目融资租赁的目的在于通过租赁取得对租赁标的物的使用权，以及租赁期满后对租赁物获得留购、续租、退还的选择权。政府完全可以利用期满后的优先购买权实现对公共设施的最终产权。因此，引入项目融资租赁既能使出租人行使业主职能来实现项目业主的实位，也回避了政府对代理方授权等体制、制度方面的约束限制。
六、政府投资项目融资租赁模式的主体关系与主体职责
项目融资租赁的特点决定了其参与主体众多，业主和其他主体的关系，尤其是和政府的关系，是需要进一步探讨的问题。这些主体之间的关系实质上是一种契约关系，要在融资租赁合同和建筑工程合同的架构下来确立。
一般融资租赁合同的约束限定于承租人、出租人和供应商之间，承租人与出租人签订租赁合同，出租人和供应商签订买卖合同；而项目融资租赁涉及的主体除了承租人、出租人和供应商，还包括承包商、监理方、设计方等。前者和后者所说的“供应商”含义不同，有广义和狭义之分。前者中，租赁物由出租人向供应商购买后供承租人使用，供应商就是单纯的提供货物或设备等。而对于后者，租赁物是新建项目，租赁物的形成过程是由出租人和承包商之间依靠建设工程合同的约束实现的，所以承包商界定为广义的供应商，主要职能是提供建好的工程项目给承租人使用。而在项目建设过程中，向承包商或出租人提供设备、材料的供货商才是狭义的供应商，与前者中的供应商的职能相同。因此，在项目融资租赁模式中，供应商还包括承包商。
鉴于项目融资租赁参与主体众多，厘清各个主体之间的合同关系是必要的。首先，明确项目融资租赁主体、项目管理主体和政府投资项目主体三个视角；其次，横向梳理各角度下的主体方；最后，纵向分析每个层面上的主体之间的合同关系，构建出主体关系图，如图1所示。出租人作为业主处在核心位置，成为联系政府、承包单位、供货单位和监理单位的纽带，使之成为一个整体。
承租人——政府作为项目发起人，以项目本身的资产或效益为保证，与出租人——融资租赁公司签订融资租赁合同。合同中明确出租人作为业主方，拥有项目的产权，根据承租人的要求负责项目的投资与建设。在项目建设过程中，出租人依照承租人的意愿与供货商签订买卖合同，供货商作为出卖人负责设备、材料等的供应。同时，出租人对承包商、监理方等项目相关主体的选择也需在承租人同意的基础上进行相应合同的签订。这些合同的具体操作与建筑工程合同一致，按照一般项目管理的方式进行。可见，使政府实现“放权”，成为项目的发起人和监督者的关键在于合同关系的约束。
在明确了政府投资项目五个主体间的关系后，与其他建设模式一样，实现主体间的权利与义务则需要依靠合同的约束对各方职责进行界定，因此出租人以业主身份联系起承租人、承包商、供货商和监理方的过程也就是业主“实位”的过程。
（一）各主体在操作过程中的基本职责
在融资租赁合同和建设工程合同的范围内，结合项目建设本身的特点，以下从政府投资项目的决策、前期准备、建设、竣工和租赁阶段进行各主体的职责界定。
1.决策阶段。政府根据社会发展要求和公众的需求提出投资项目的建设意愿，明确项目的建设内容、建设标准、具体使用功能要求、专业技术要求等基本情况，编制项目建议书。
2.前期准备阶段。政府选择有能力的融资租赁公司对其提出项目融资和租赁意向，说明项目的建设要求和标准，移交建设用地使用权，赋予出租人拥有土地使用权和进行项目建设的权利，奠定出租人业主地位的基础。
双方做好以项目融资租赁方式投资、建设、租赁项目的详细策划。出租人明确项目投资建设的价值并相信政府的租金支付能力，在此基础上，双方商议协定项目成果的交付标准和交付期限以及租赁期限、租金的偿还方式，明确在项目建设和租赁期间的权责问题，对于租赁期满后的项目归属达成共识，签订融资租赁合同。则出租人作为项目的投资、建设主体，在项目施工准备阶段主要职责如下：（1）利用自有资金和本身融资优势落实项目资金；（2）办理项目建设所需的各种行政审批手续；（3）组织编制可行性研究报告；（4）进行现场勘察，并在满足政府项目要求的基础上进行项目的初步设计，提供设计图纸；（5）招标方式选择承包商，与其签订承包合同；（6）选择监理方，与其签订监理合同；（7）提供建设场地。
3.建设阶段。项目由出租人进行投资、建设与管理。这里的管理即项目管理，包括：总体控制项目的成本、进度质量和安全情况，协调承包商、监理方的关系，处理项目施工过程中出现的合同变更，做好信息管理工作等。其中，选择供货商签订采购合同后，要严格检查供货商提供的材料、设备等的质量，确保项目的建成后达到政府规定的技术标准和质量标准。政府在出租人交付项目之前是项目的监管者，配合项目的实施，检查项目的实施情况，发现建设过程中偏离自己意愿的时候，应该及时和出租人沟通，协商处理办法。承包商和监理方的工作和建设领域中各自的职责相同。
4.竣工阶段。项目建设完成后，出租人组织政府、承包商、监理方和质量监督部门等相关单位进行竣工验收。验收合格的，承包商交付项目，出租人支付价款，验收合格的日期作为租赁期的开始日期。验收不合格的，出租人书面通知承包商进行修整，直至验收合格。这期间由承包商原因造成延误交付的责任由承包商承担。
5.租赁阶段。自承包商交付项目给承租人，承租人通知出租人收到标的物的时间起即进入租赁阶段。此阶段中，政府作为项目的使用者、占有者和受益者，按约定方式支付租金给出租人。对于经营性项目，政府依靠项目的经营获得现金流量作为租金的来源；对于非经营性项目，租金来源于政府的财政收入旨在提供纯公益性项目给公众。租赁期满，项目的归属问题依照双方约定执行。由于政府投资项目的属性，双方应当在考虑租赁期满时项目的残值基础上，约定产权转移时的价格，办理登记手续移交项目，从而使政府拥有项目的最终产权。
（二）各主体在操作过程中的风险职责
所谓风险职责，是各方针对自己可能遇到的重大风险而事先界定的职责，目的是使各方在关键问题上达成共识，规避风险，实现各方权利、义务的均衡。下面通过一些关键问题界定各方的风险职责。
1.承包商、监理方、供货商的选择问题。在我国《合同法》分则融资租赁合同中规定：“出租人根据承租人对出卖人、租赁物的选择订立的买卖合同……”。可见，标的物——项目建设成品是必须依据政府的意愿进行设计、采购、施工，所以出租人对承包商、监理方、供货商的选取都必须征求政府的意见，在其同意后方可进行相关合同的签订，避免了出租人在建设好项目后达不到政府的要求，无人租用的风险。
2.项目的交付问题。融资租赁合同中规定：“……出卖人应当按照约定向承租人交付标的物，承租人享有与受领标的物有关的买受人的权利”。由于承包商是广义的供应商，所以出卖人即指承包商。那么依据合同，项目作为标的物经验收合格后不是由出租人直接交付给政府，而是由承包商交付给政府使用、收益，承包商未按约定交付的，应负不履行的违约责任。政府享有直接购买者的权利，是实质上的买受人，有权验收项目、提出索赔等。而对于出租人，这其实是降低了其风险，但由于承包合同的约束，承包商还要承担对出租人不履行的违约责任，相应的，出租人作为业主有义务促使承包商交付合格的项目。
3.项目的瑕疵担保问题。融资租赁合同中规定：“租赁物不符合约定或者不符合使用目的的，出租人不承担责任，但承租人依赖出租人的技能确定租赁物或者出租人干预选择租赁物的除外。”如果政府在正常使用过程中，项目出现质量问题，出租人是要承担责任的。虽然融资租赁合同对出租人有“瑕疵担保免责特约”的条款，政府直接要求承包商承担责任，但是由于项目作为租赁物本身的特殊性，项目的建设过程必然依赖出租人的管理水平。所以，项目出现质量问题后，出租人的免责不成立，应当按照建设工程合同中的约定界定出租人和承包商的责任，从而确保政府利益的实现。
4.政府索赔权的行使问题。融资租赁合同中规定：“出租人、出卖人、承租人可以约定，出卖人不履行买卖合同义务的，由承租人行使索赔的权利。承租人行使索赔权利的，出租人应当协助”。承包商不履行的行为包括未按约定交付标的物和交付的标的物有瑕疵，未按约定交付标的物前面已经解释过，在此只针对标的物有瑕疵的情况。对于工程项目来说，如果项目出现质量问题等瑕疵，承包人的原因导致的此类问题同时损害出租人和政府的利益，如果仅由政府直接向其提出索赔，出租人只起到协助作用的话，出租人的业主地位将被弱化。因此，出租人可以保留自己向承包商行使索赔的权利，而不约定由政府向承包商索赔，这样使索赔环节涉及两个直接参与主体，落实责任更加明确。对于政府方面的索赔权可以由三方协商而定，从而降低政府的风险。
5.政府的保管维修义务问题。融资租赁合同中规定：“承租人应当妥善保管、使用租赁物。”政府应当正常使用项目，杜绝超负荷使用损害项目寿命的行为，做到正常适用范围内的保管、维修。对于非政府方面原因造成的问题，按项目保修期内的权责界定处理。
七、总结
基于融资租赁所有权与经营权完全分离的特征，将项目融资租赁方式用于政府投资项目全寿命周期，政府让渡产权给出租人（或一个时间范围），在建设完成后取得项目的使用权以实现服务公众的目的，从而实现政府投资项目业主“实位”和投资、建设、管理、使用的真正分离。期望这一模式设计能为政府投资项目提供一种可借鉴的建设管理方式。
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[7] 张旭东，刘秀玲.论融资租赁合同与类似合同的关系[J].前沿，2003（9）：152-153.
（责任编辑：李江）
5.租赁阶段。自承包商交付项目给承租人，承租人通知出租人收到标的物的时间起即进入租赁阶段。此阶段中，政府作为项目的使用者、占有者和受益者，按约定方式支付租金给出租人。对于经营性项目，政府依靠项目的经营获得现金流量作为租金的来源；对于非经营性项目，租金来源于政府的财政收入旨在提供纯公益性项目给公众。租赁期满，项目的归属问题依照双方约定执行。由于政府投资项目的属性，双方应当在考虑租赁期满时项目的残值基础上，约定产权转移时的价格，办理登记手续移交项目，从而使政府拥有项目的最终产权。
（二）各主体在操作过程中的风险职责
所谓风险职责，是各方针对自己可能遇到的重大风险而事先界定的职责，目的是使各方在关键问题上达成共识，规避风险，实现各方权利、义务的均衡。下面通过一些关键问题界定各方的风险职责。
1.承包商、监理方、供货商的选择问题。在我国《合同法》分则融资租赁合同中规定：“出租人根据承租人对出卖人、租赁物的选择订立的买卖合同……”。可见，标的物——项目建设成品是必须依据政府的意愿进行设计、采购、施工，所以出租人对承包商、监理方、供货商的选取都必须征求政府的意见，在其同意后方可进行相关合同的签订，避免了出租人在建设好项目后达不到政府的要求，无人租用的风险。
2.项目的交付问题。融资租赁合同中规定：“……出卖人应当按照约定向承租人交付标的物，承租人享有与受领标的物有关的买受人的权利”。由于承包商是广义的供应商，所以出卖人即指承包商。那么依据合同，项目作为标的物经验收合格后不是由出租人直接交付给政府，而是由承包商交付给政府使用、收益，承包商未按约定交付的，应负不履行的违约责任。政府享有直接购买者的权利，是实质上的买受人，有权验收项目、提出索赔等。而对于出租人，这其实是降低了其风险，但由于承包合同的约束，承包商还要承担对出租人不履行的违约责任，相应的，出租人作为业主有义务促使承包商交付合格的项目。
3.项目的瑕疵担保问题。融资租赁合同中规定：“租赁物不符合约定或者不符合使用目的的，出租人不承担责任，但承租人依赖出租人的技能确定租赁物或者出租人干预选择租赁物的除外。”如果政府在正常使用过程中，项目出现质量问题，出租人是要承担责任的。虽然融资租赁合同对出租人有“瑕疵担保免责特约”的条款，政府直接要求承包商承担责任，但是由于项目作为租赁物本身的特殊性，项目的建设过程必然依赖出租人的管理水平。所以，项目出现质量问题后，出租人的免责不成立，应当按照建设工程合同中的约定界定出租人和承包商的责任，从而确保政府利益的实现。
4.政府索赔权的行使问题。融资租赁合同中规定：“出租人、出卖人、承租人可以约定，出卖人不履行买卖合同义务的，由承租人行使索赔的权利。承租人行使索赔权利的，出租人应当协助”。承包商不履行的行为包括未按约定交付标的物和交付的标的物有瑕疵，未按约定交付标的物前面已经解释过，在此只针对标的物有瑕疵的情况。对于工程项目来说，如果项目出现质量问题等瑕疵，承包人的原因导致的此类问题同时损害出租人和政府的利益，如果仅由政府直接向其提出索赔，出租人只起到协助作用的话，出租人的业主地位将被弱化。因此，出租人可以保留自己向承包商行使索赔的权利，而不约定由政府向承包商索赔，这样使索赔环节涉及两个直接参与主体，落实责任更加明确。对于政府方面的索赔权可以由三方协商而定，从而降低政府的风险。
5.政府的保管维修义务问题。融资租赁合同中规定：“承租人应当妥善保管、使用租赁物。”政府应当正常使用项目，杜绝超负荷使用损害项目寿命的行为，做到正常适用范围内的保管、维修。对于非政府方面原因造成的问题，按项目保修期内的权责界定处理。
七、总结
基于融资租赁所有权与经营权完全分离的特征，将项目融资租赁方式用于政府投资项目全寿命周期，政府让渡产权给出租人（或一个时间范围），在建设完成后取得项目的使用权以实现服务公众的目的，从而实现政府投资项目业主“实位”和投资、建设、管理、使用的真正分离。期望这一模式设计能为政府投资项目提供一种可借鉴的建设管理方式。
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[7] 张旭东，刘秀玲.论融资租赁合同与类似合同的关系[J].前沿，2003（9）：152-153.
（责任编辑：李江）
5.租赁阶段。自承包商交付项目给承租人，承租人通知出租人收到标的物的时间起即进入租赁阶段。此阶段中，政府作为项目的使用者、占有者和受益者，按约定方式支付租金给出租人。对于经营性项目，政府依靠项目的经营获得现金流量作为租金的来源；对于非经营性项目，租金来源于政府的财政收入旨在提供纯公益性项目给公众。租赁期满，项目的归属问题依照双方约定执行。由于政府投资项目的属性，双方应当在考虑租赁期满时项目的残值基础上，约定产权转移时的价格，办理登记手续移交项目，从而使政府拥有项目的最终产权。
（二）各主体在操作过程中的风险职责
所谓风险职责，是各方针对自己可能遇到的重大风险而事先界定的职责，目的是使各方在关键问题上达成共识，规避风险，实现各方权利、义务的均衡。下面通过一些关键问题界定各方的风险职责。
1.承包商、监理方、供货商的选择问题。在我国《合同法》分则融资租赁合同中规定：“出租人根据承租人对出卖人、租赁物的选择订立的买卖合同……”。可见，标的物——项目建设成品是必须依据政府的意愿进行设计、采购、施工，所以出租人对承包商、监理方、供货商的选取都必须征求政府的意见，在其同意后方可进行相关合同的签订，避免了出租人在建设好项目后达不到政府的要求，无人租用的风险。
2.项目的交付问题。融资租赁合同中规定：“……出卖人应当按照约定向承租人交付标的物，承租人享有与受领标的物有关的买受人的权利”。由于承包商是广义的供应商，所以出卖人即指承包商。那么依据合同，项目作为标的物经验收合格后不是由出租人直接交付给政府，而是由承包商交付给政府使用、收益，承包商未按约定交付的，应负不履行的违约责任。政府享有直接购买者的权利，是实质上的买受人，有权验收项目、提出索赔等。而对于出租人，这其实是降低了其风险，但由于承包合同的约束，承包商还要承担对出租人不履行的违约责任，相应的，出租人作为业主有义务促使承包商交付合格的项目。
3.项目的瑕疵担保问题。融资租赁合同中规定：“租赁物不符合约定或者不符合使用目的的，出租人不承担责任，但承租人依赖出租人的技能确定租赁物或者出租人干预选择租赁物的除外。”如果政府在正常使用过程中，项目出现质量问题，出租人是要承担责任的。虽然融资租赁合同对出租人有“瑕疵担保免责特约”的条款，政府直接要求承包商承担责任，但是由于项目作为租赁物本身的特殊性，项目的建设过程必然依赖出租人的管理水平。所以，项目出现质量问题后，出租人的免责不成立，应当按照建设工程合同中的约定界定出租人和承包商的责任，从而确保政府利益的实现。
4.政府索赔权的行使问题。融资租赁合同中规定：“出租人、出卖人、承租人可以约定，出卖人不履行买卖合同义务的，由承租人行使索赔的权利。承租人行使索赔权利的，出租人应当协助”。承包商不履行的行为包括未按约定交付标的物和交付的标的物有瑕疵，未按约定交付标的物前面已经解释过，在此只针对标的物有瑕疵的情况。对于工程项目来说，如果项目出现质量问题等瑕疵，承包人的原因导致的此类问题同时损害出租人和政府的利益，如果仅由政府直接向其提出索赔，出租人只起到协助作用的话，出租人的业主地位将被弱化。因此，出租人可以保留自己向承包商行使索赔的权利，而不约定由政府向承包商索赔，这样使索赔环节涉及两个直接参与主体，落实责任更加明确。对于政府方面的索赔权可以由三方协商而定，从而降低政府的风险。
5.政府的保管维修义务问题。融资租赁合同中规定：“承租人应当妥善保管、使用租赁物。”政府应当正常使用项目，杜绝超负荷使用损害项目寿命的行为，做到正常适用范围内的保管、维修。对于非政府方面原因造成的问题，按项目保修期内的权责界定处理。
七、总结
基于融资租赁所有权与经营权完全分离的特征，将项目融资租赁方式用于政府投资项目全寿命周期，政府让渡产权给出租人（或一个时间范围），在建设完成后取得项目的使用权以实现服务公众的目的，从而实现政府投资项目业主“实位”和投资、建设、管理、使用的真正分离。期望这一模式设计能为政府投资项目提供一种可借鉴的建设管理方式。
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（责任编辑：李江）
