食品安全协同治理运行机制分析

2014-06-10陈彦丽

商业研究 2014年1期

关键词：协同治理运行机制食品安全

摘要：本文运用协同学基本原理提出了食品安全多元主体协同治理运行机制的基本框架，并结合中国食品安全治理的现状，提出食品安全协同治理建设的基本思路，以期为提升我国食品安全治理水平寻找新的立足点。

关键词：食品安全；协同学；协同治理；运行机制

中图分类号：F2732 文献标识码：A

收稿日期：2013-09-27

作者简介：陈彦丽（1974-），女，黑龙江北安人，哈尔滨商业大学管理学院副教授，哈尔滨商业大学经济学院博士研究生，研究方向：食品安全规制。

基金项目：黑龙江省哲学社会科学规划项目“黑龙江省食品安全治理协同机制研究”，项目编号：13B026；教育部人文社会科学研究青年基金项目“社会转型期我国食品安全规制创新研究：一个网络治理框架的构建”，项目编号：11YJC790168。

党的十八届二中全会和十二届全国人大一次会议审议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》，其中一个重要的内容就是食品安全监管机构的改革。《方案》提出，组建国家食品药品监督管理总局，将工商行政管理、质量技术监督部门相应的食品安全监督管理队伍和检验检测机构划转食品药品监督管理部门，同时要求，改革后的食品药品监督管理部门要充分发挥市场机制、行业自律和社会监督作用。这实际上是在加强食品安全监管机构内部调整的同时，确定了社会治理的基本取向。

我国食品市场规范化程度低，情况复杂，监管难度较大，专靠政府监管很难有效解决食品安全问题。公共治理理论突破了单一政府解决公共问题的局限，强调政府与社会各种组织的合作治理（James，1992）。从治理理论的角度而言，政府部门只是具有权威性的治理主体之一，多元共治更强调各种社会组织的共同治理（陈季修和刘智勇，2010）。食品安全的相关制度安排需要考虑到各方的互动：政府的管制、消费者的参与、生产者的服从等（starbird，2000；Henson，2001）。消费者有效参与食品安全治理，能够起到弥补政府有关部门的监管不足、推动社会监督以及制约食品经营者等重要作用。有效的公众参与是食品安全治理的民主和公正基础（王辉霞，2012）。

目前对食品安全多元主体治理模式的研究较多，但对多元主体内在合作机制的研究还尚显不足。本文尝试从协同的视角，探讨食品安全治理各主体的内在合作机制，配合正在进行的食品安全监管机构改革，以期构建新的食品安全治理格局。

一、食品安全协同治理的内涵及特性

（一）食品安全协同治理的内涵

协同学（Synergetics）是由德国著名物理学家赫尔曼·哈肯于20世纪70年代创立的，该理论主要研究系统在外参量的驱动和子系统的相互作用下，在宏观尺度上形成有序结构的条件、特点及演化规律。协同学基本原理包括协同效应原理、自组织原理、序参量与支配原理等。食品安全治理属于公共经济管理的范畴，亦可用协同学原理来解决。

食品安全协同治理是指食品安全最广泛的利益相关者，利用各自的资源优势，平等地展开竞争与协作，促使食品安全治理系统中各种要素有机结合，最终使系统由无序变为有序、由低层次向高层次跃升的持续过程。食品安全协同治理的主体是最广泛的利益相关者，包括政府、第三部门、企业、消费者以及社会公众。政府主要是发挥“掌舵者”职能，制定食品安全管理的标准和实施规则，提供食品安全治理的基本服务和基础平台，对整体治理状态进行监督和把握。第三部门是指独立于政府主体和私人主体之外的社会组织，以其独立、公正的地位，承担食品安全标准制定、风险评估、信息管理、检验检测、信用评估等职能，是食品安全治理的直接有效力量。消费者是食品安全事故的直接受害者，是最重要的利害相关者。消费者在食品安全治理中发挥着涨落触发器的作用，因为食品安全事故多是由消费者提起。因而，消费者的积极参与是食品安全治理的关键。社会公众是指除了政府、第三部门、消费者之外的更广泛的参与人。社会公众在食品安全治理中的作用一方面是对政府、第三部门、企业行为的监督，另一方面是对消费者的信息通报。企业在这里主要指食品生产者、经营者本身和供应链上的其他企业。在有效机制的作用下，企业的目标函数可以和社会的目标函数相一致，企业在食品安全治理中也起到积极作用。各主体在竞争与协同机制的作用下，为实现食品安全投入不同要素，并获得不同回报（如图1所示）。多元主体的参与不仅可以弥补政府单一监管资源上的不足，解决食品安全的市场失灵问题，还能减少政府的寻租腐败行为，克服政府失灵，符合治理变革的基本逻辑。

食品安全协同治理的运行不是靠外在的命令和组织，而是靠内在的沟通、协调、对话和利益诱导等机制。各参与主体均处于平等、能动的地位，系统可以自行组织，自行演化，是自组织的方式。食品安全协同治理的目的是实现食品安全治理系统从无序到有序、从低水平向高水平的演化。

（二）食品安全协同治理的自组织特性

协同学认为，系统的协同合作机制不是外在强加的，而是由系统的自组织特性决定的。系统成为自组织必须具备开放性、远离平衡态、非线性、涨落等条件，食品安全协同治理拥有成为自组织的必要条件。

1.食品安全协同治理是一个开放系统

开放系统相对于封闭系统，是指与外部环境存在物质、能量和信息交换的系统，其在自然界及人类社会都大量存在。食品安全协同治理受多种因素影响，自然条件、工业化水平、高新技术、环境污染、消费方式、收入水平以及法律、文化、体制、道德等都对食品安全产生复杂的影响，同时，食品安全协同治理的多元主体与外界也有千丝万缕的联系，表明食品安全协同治理与环境有明显的输入与输出关系。

2.食品安全协同治理系统处于非平衡态

自组织的有序结构是“活结构”，系统不断产生熵（entropy），又不断从外界引入负熵，使系统不断吐故纳新。食品安全问题就是食品安全治理系统的熵，各主体的协同共治就是向系统输入负熵。当前，我国的食品安全问题严重，层出不穷、变幻莫测的有毒有害食品可谓触目惊心。食品安全治理存在的问题也较多，政府多部门监管依然存在矛盾和冲突；实践中的“运动式”执法效率低下；政府的权力寻租现象严重；政府部门之外的其他主体参与食品安全治理的程度很低，消费者权益得不到有效保障；食品安全公共品的供给与需求存在明显失衡。这些都表明我国的食品安全治理系统目前处于非平衡态。

3.食品安全协同治理系统内部存在非线性相互作用

非线性作用指的是系统内各要素共同作用的结果不等于各要素单独作用的累加，可能出现不同于“线性叠加”的增益或减损。一个非线性体系的组成部分在数量上要大于等于二，在性质上要相互独立且有相当的差异。食品安全协同治理是多主体的共同参与，政府、企业、第三部门、消费者、公众等在平等的基础上相互竞争与合作，从不同的角度作用于食品安全治理，其在数量上、性质上都符合非线性的判据，它们之间的作用是非线性的。

4.食品安全协同治理系统存在明显涨落

涨落也被称作起伏，有时也被称为噪声和干扰，是状态量对平均值的偏离。涨落在自组织中起极为重要的作用。系统通过涨落去触发旧结构的失稳，促进新结构的形成。在食品安全协同治理系统中，当涨落出现即食品安全事故发生时，各治理主体会在非线性机制的作用下采取整体性行为，通力合作，从不同侧面解决食品安全问题，促使系统回到有序的状态。

二、食品安全协同治理的动力机制分析

（一）食品安全协同治理动力机制的应然分析

食品安全协同治理系统自我发展、自行演化的动力机制来自于系统内部的竞争与协同。竞争与协同是两种相反的状态和趋势，竞争反映事物的个体性与独立性，协同反映事物的集体性与合作性。竞争与协同既相互区别又相互依赖，相竞相争和相辅相成是联系在一起的。

在食品安全协同治理系统中，竞争和协同来自于多元主体的共同参与。政府、第三部门、企业、消费者、社会公众等性质不同、职能不同，对食品安全治理的作用不同，构成食品安全协同治理的各个子系统。各主体地位独立，相互制约，相互影响，即产生竞争机制。同时，各主体又在食品安全协同治理的统一目标下进行合作、协调，采取同步行为，即产生协同机制。竞争与协同导致各主体间发生非线性作用，产生协同效应，能有效实现食品安全的目标，同时发生系统的涌现，如社会信任、民众自主精神等，并且伴随食品安全水平的不断跃升（如图2所示）。当发生涨落（食品安全事故）时，先由消费者或公众发现并提起，再由第三部门检验，然后由政府进行责任认定和处罚，在声誉机制和执法威慑下，其他企业进行自查和自我控制，最后由政府进行相关法规、制度的修改和调整。整个过程中，社会舆论在正反馈机制作用下，将涨落不断放大，引起全社会关注，促使各主体积极采取有效行为，使食品安全得以实现，食品安全协同治理系统有序运行。

（二）食品安全治理动力机制的实然状态

就我国目前的状况来看，食品安全以政府监管为主，监管部门之外的其他主体参与食品安全治理的程度很低。实践中许多地方政府对社会管理主体多元化仍有抵触心理，重政府包揽、轻多方参与的现象非常普遍（彭向刚，2012）。虽然《食品安全法》规定了惩罚性赔偿制度和民事赔偿优先原则，提高了消费者参与食品安全治理的积极性，但举证难却成为消费者维权过程中的最大障碍。《食品安全法》未实行举证责任倒置原则，消费者要证明问题食品的缺陷以及问题食品与自已所受损害的因果关系十分困难，很难获得司法救济。同时，生产企业也常常无力支付赔偿（吴凡，2011）。另据一份权威调查显示，消费者在遇到食品安全问题时选择向有关部门投诉的只占173%，说明消费者通过行政途径来维权的热情也不高。同时，我国的民间组织整体发育程度不足，缺乏自主性，行业协会也常被利益集团俘获，未能发挥其应有作用。媒体和公众虽起到一定程度的信息披露和舆论谴责作用，但对食品安全问题一般不会产生实质影响。因此，我国食品安全治理的参与主体不够，竞争机制和协同机制不足，食品安全协同治理的动力机制缺乏。

三、食品安全协同治理的实现机制分析

按照协同学支配原理，复杂系统的演化进程受少数慢变量制约和支配，这些慢变量就是序参量。序参量是通过各个部分的协同作用创建的，反过来又支配各个部分。食品安全治理是多元主体参与的多重博弈过程。食品供给者（生产者、经营者、销售者）之间、食品供给者与消费者之间、其他治理主体（政府、非政府组织、公众等）之间存在着错综复杂的利益关系，合理的利益关系是引导各参与者坚持食品安全价值取向的支配力量。同时，各参与者的行为要有必要的约束，既针对食品供给者，又针对食品安全治理主体，这一约束需由国家的公权力来提供，表现为国家的法律制度。高效率的法律制度是实现食品安全治理的又一支配力量。此外，食品安全问题产生的根源是信息不对称，减少信息不对称会减轻委托人的劣势地位，通过发挥消费者选择机制来减弱市场失灵，故畅通的信息系统也是实现食品安全治理的支配力量。因此，从宏观尺度上说，食品安全协同治理系统演化的序参量是利益关系的合理性、法律制度的效率性和信息系统的畅通性。由此可以得出，食品安全协同治理的实现机制包括激励机制、约束机制以及消减机制。

（一）食品安全协同治理实现机制的应然分析

1.激励机制：利益关系的合理性

食品安全问题归根结底是由经济利益引发的，因此合理的利益关系是食品安全协同治理得以实现的激励机制。食品安全协同治理激励机制的设计应充分考虑各参与主体间的矛盾关系和食品安全协同治理的目的性。

（1）食品供给者与消费者之间的利益关系。在利益最大化的驱动下，食品生产者、经营者和销售者有利用信息不对称进行劣质产品生产的机会主义倾向，消费者处于信息的劣势，无法通过“选择”或“不购买”等理性行为来约束食品供给者，因此这一领域利益机制设计的关键是促使食品供给者自律。（2）食品供给者之间的利益关系。这一领域的利益关系设计主要是让供给者成为利益共同体，使其相互促进、相互制约，共同对食品安全负责。（3）政府与食品供给者之间的利益关系。政府与食品供给者是行政管理的主体和相对人，这一领域的利益关系设计主要是切断二者的经济利益联系，摆正政府的位置，发挥政府的宏观管理功能。（4）第三部门与食品供给者之间的利益关系。这一领域的利益关系设计也是切断第三部门与食品供给者之间的经济利益联系，发挥第三部门客观、公正的管理功能。（5）政府与第三部门之间的利益关系。这一领域主要是合理界定政府与第三部门各自的职能范围，形成政府与社会的良性互动。

2.约束机制：法律制度的效率性

法律制度作为食品市场的通用契约，对各参与者之间责、权、利关系进行有效配置，确定各参与者的行为边界，构成食品安全协同治理的约束机制。约束机制能否发挥作用受制于法律制度的效率性。效率性是法经济学评价法律制度的价值标准，强调经济效益与效率，同时包括公平的内容，“效率就是经济意义上最大的公平，效率还可以丰富公平的含义”（曲振涛，2006）。效率性要求食品安全法律制度最大化食品安全公共品的价值，达到在没有交易费用的情况下，各参与者通过自由谈判也能实现的效果。实践中，效率性是指食品安全法律制度能够最大限度地保障食品安全，立法、执法、司法及其他制度有机配合，协调发挥作用的状态。食品安全协同治理法律制度应包括食品安全治理主体法规和食品安全治理行为法规。前者是规范各参与主体的地位、职能及责任，主要是确定政府和第三部门公权利的边界；后者是规范食品安全治理的各种行为，包括食品安全标准制度、食品安全经营管理制度、食品安全风险管理制度、食品安全赔偿制度、食品安全诉讼制度等。

3.消减机制：信息系统的畅通性

在食品安全治理中，有两个层次的信息系统：一是食品安全治理信息系统，是系统自组织程度的表征，反映了食品安全治理的整体状况；二是食品安全信息系统，是食品安全信息资源传递状况的表征，反映了人们搜寻、获取、公开食品安全信息的总体程度。作为食品安全治理自组织序参量的信息系统，显然是指第二种。畅通的食品安全信息系统既可保障人们有效获取与食品有关的种植、生产、加工、流通信息，减少食品交易中的信息不对称，又可为食品安全治理提供统一的信息平台，实现信息资源的共享、互通。信息系统作用于食品安全问题产生的源初，不断向系统输入负熵，增加确定性，是食品安全协同治理的消减机制。食品安全信息系统应包括食品安全风险监测与评估信息系统、食品安全追溯信息系统、企业信用信息系统、食品安全管理信息系统等。

（二）食品安全治理实现机制的实然状态

1.扭曲的激励机制

我国现有的食品安全利益关系未能体现食品安全治理的最终目的和价值，形成扭曲的激励机制，突出表现在两个方面：一是食品供给者之间。食品供给者之间利益共享有利于在供应链上把食品安全风险降到最低，而目前食品供给者之间未能形成利益共同体。以奶业生产为例，由奶农、奶站、乳品企业组成的奶产品链是断裂的，乳品企业可以进口国外奶粉生产“复原乳”而不依赖国内原奶，很少考虑奶农和奶站的利益，而奶农和奶站由于规模小且分散，风险不易控制（李静，2011）。二是食品监管者与食品供给者之间。食品监管者与食品供给者不存在利益关系才能保证监管职能有效发挥，而目前二者却存在直接利益关系。问题食品企业往往是当地财政税收的重要来源，同时又是地方政府政绩的体现，地方政府在进行食品安全监管时更强调经济发展而忽视食品安全的公共价值，有些地方政府甚至把问题产业当特色产业来扶持①。此外，信息优势和特供体系使食品供给者和监管者可以获得相对安全、健康的食品，阻断了不安全食品对其造成的潜在的威胁，使其难以克服经济利益的诱惑而采取有利于食品安全的行为。

2.低效的约束机制

目前，我国食品安全方面的法规虽然数量较多，但运行效率不高。一方面，食品安全治理主体法规关于公共管理产权的界定不明确：（1）监管部门间权责划分不明确。我国食品安全监管部门繁多，机构改革前食品安全监管部门有13个，改革后也还有10个以上，各部门的权责范围难免交叉重复。（2）政府监管部门权力的边界不清，政府未能准确定位在“掌舵者”角色，行政垄断依然存在。（3）政府监管部门与第三部门间职能划分不清，第三部门未能发挥应有作用。这些都导致行政执法中过高的交易成本，为行政不作为、权力寻租留下了破口和空间。另一方面，食品安全治理行为法规标准偏低：（1）食品安全质量标准偏低。我国食品加工业采用ISO标准的只有40%，采用CAC标准的只有12%。同时，我国食品标准还存在“内外差别”，食品内销合格率在90%以上，而出口合格率保持在998%以上（李晓萌，2011）。（2）食品安全违法成本低。由于现有食品安全法规可操作性不强，对不法分子而言违法成本低而收益巨大，威慑力不足，常导致边罚边犯。例如，贩卖病死猪、注水猪现象屡禁不止的原因就在于法院立案标准高而导致的违法成本低。生产销售不安全食品罪需要两个要件：一是涉案金额达5万元，二是对人民生命健康造成严重损害。实践中贩卖几头病死猪达不到这个标准，难以受到惩罚。

3.阻滞的消减机制

我国食品安全信息系统目前还存在许多结构性障碍，造成消减机制受阻，其主要原因有两个方面：第一，技术上未能形成全程可追溯体系。可追溯性是农业及食品行业保证食品安全的基石。发达国家对食品的可追溯性有严格规定，而我国的农业及食品加工业生产分散、技术水平低，普遍实行全程可追溯体系具有相当的难度。第二，制度上对食品安全信息的人为阻断。在当前的食品安全监管制度下，人们获取食品安全信息依赖监管部门的发布，但受利益关系的驱使和制度的限制，监管部门有时并不能充分、及时发布信息。据2013年7月24日中国青年报的报道，3 604名受访者中的836%的受访者认为监管部门对当前食品安全信息公开得不充分。再加上在信息发布过程中还存在信息来源无权威、信息发布不统一、信息混乱等问题，导致其非但不能成为消减食品安全治理系统不确定性的负熵，反而易引起社会恐慌，成为增加系统不确定性的熵。

四、结语

我国食品安全治理机制还存在较大问题，表现为动力机制缺乏、激励机制扭曲、约束机制低效、消减机制阻滞，这是我国食品安全治理水平难以提高的根本原因。基于此，本文认为食品安全协同治理的建设思路应当是：构建动力机制，理顺激励机制，强化约束机制，疏通消减机制。

虽然本文尝试性地从协同的视角对食品安全协同治理运行机制进行了较为详细的分析，但这仅仅是一个简单的框架，未来应进一步加强以下两方面的研究：一是构建食品安全多元主体协同度模型，从定量的角度考察我国食品安全治理机制的运行状况；二是设计实现食品安全协同治理的政策体系。

注释：

① 胡展奋，杨江.食品安全事件十年：部分地方将问题产业当特色[N].新民周刊，2012-04-25.

参考文献：

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[10]李晓萌，王新.食品安全保障的国外经验及其借鉴[J].管理现代化，2011（6）：59-61.

[11]陈彦丽.市场失灵、监管懈怠与多元治理——论中国食品安全问题[J].哈尔滨商业大学学报：社会科学版，2012（3）：59-64.

Abstract：This paper puts forwards the basic framework of operating mechanism of food safety multiple subjects synergistic governance by use of the basic principle of synergetics， and points out the basic ideas of food safety synergistic governance construction combining with the status quo of Chinese food safety governance， in order to promote food safety governance level in China.

Key words： food safety；synergetics ；synergistic governance ；operating mechanism

（责任编辑：张曦）

注释：