推进农业水价改革的思考

2014-06-09张献锋尤庆国仇小霖

水利经济 2014年1期

关键词：水费水价供水

张献锋,冯巧,尤庆国,仇小霖

(1.中国水利经济研究会,北京 100053;2.北京中水新华国际工程咨询有限公司,北京 100044;

3.水利部发展研究中心,北京 100038;4.水利部淮河水利委员会沂沭泗水利管理局,江苏徐州 221009)

推进农业水价改革的思考

张献锋1,冯巧2,尤庆国3,仇小霖4

(1.中国水利经济研究会,北京 100053;2.北京中水新华国际工程咨询有限公司,北京 100044;

3.水利部发展研究中心,北京 100038;4.水利部淮河水利委员会沂沭泗水利管理局,江苏徐州 221009)

改革开放以来我国的农业水价改革不断深入,农业水价有所提高,水费计收率有了增长。但是,受目前我国农民收入相对较低、农民用水承受能力弱、农业供水计量基础设施差等一系列因素的影响,农业水价改革面临水价偏低与水费计收困难的两难局面,农业水价改革还不到位,有必要对农业水价改革重新认识,全面分析和认识当前农业水价改革所存在问题,进而有针对性地采取有效的政策措施,完善农业水价形成机制。

农业水价;改革;思考

1 农业水价改革的进展与成效

1.1 农业水价改革的进展和水费计收现状

2004年国家发展和改革委员会、水利部颁发《水利工程供水价格管理办法》以后,在地方政府的领导下,采取“小步快走”的策略,不断完善水价成本核算和水费计收管理办法,努力提高水费实收率。据统计,2010年底有414处大型灌区开展了成本水价测算,目前90%灌区的农业灌溉平均成本水价为0.01～0.36元/m3,10%灌区的农业灌溉平均成本水价为0.37～1.18元/m3;90%的灌区现行水价为0.01～0.15元/m3,10%的灌区现行水价为0.16～0.35元/m3。2010年419处大型灌区农业水费收入为33.7亿元,大型灌区农业水费实收率为77.0%[1]。

1.2 农业水价改革的成效

1.2.1 农业水价改革提高了广大基层干部和农民群众的水商品意识

通过农业水价改革,水资源作为紧缺资源,其商品属性已深入人心,农民用水户有了水商品意识;通过农业水价改革,将水费从带有强制性的行政事业性收费转变为农业服务管理组织收取的生产经营费,在一定程度上减少了农民的抵触心理,避免了作为行政事业性收费随时被取消的可能,确立了农业灌溉水费收取的合法地位。

1.2.2 农业水价改革提高了农民群众珍惜水资源意识

通过农业水价改革,农民认识到水资源的宝贵,改变了以往“福利水”、“大锅水”的落后观念,提高了珍惜水资源的意识,减少了浪费,水资源得到了有效利用。农业水价改革发挥了节约用水的经济杠杆作用,提高了农业灌溉用水效率。在过去20多年全国农业灌溉用水总量基本有所下降的前提下,亩均灌溉用水量减少,有效灌溉面积增加,灌溉用水有效利用系数明显提高[2]。

1.2.3 农业水价改革提高了水管单位维持运行的能力

通过农业水价改革,农业水费标准逐步提高,水费收入也有所增加,在一定程度上缓解了供水工程服务保障能力差与维修养护经费不足的矛盾,对于改善供水工程设施、稳定水管单位职工队伍、提高水管单位持续运行的能力起到了积极作用。

1.2.4 农业水价改革促进了农业生产提质增效和农民增收

从2004年以来,我国粮食已连续9年丰收,粮食总产量连续6年在5 000亿kg以上,除了中央重视农业,推行粮食直补政策,粮食播种面积有所扩大外,农业灌溉工程与设施在灌区抗旱保收、改善农业生产条件方面起到了十分重要的作用,是粮食增产与农民增收的重要因素。

1.2.5 农业水价改革促进了农业节水灌溉工程节水改造

农业水价改革促进了农业用水向节水灌溉的方向发展,各级政府加大了灌区节水改造投入。2011年中央安排62亿元用于大型灌区节水改造、节水灌溉示范项目及牧区水利试点为重点的农村水利设施建设,安排中央财政小型农田水利设施建设补助专项资金126亿元。据2011年水利发展统计公报,截至2011年底,全国农田有效灌溉面积达到6 168.2万hm2,全国工程节水面积2917.9万hm2,灌区固定渠道防渗长度所占比例为24.9%,其中干支渠防渗长度所占比例为34.9%。

1.2.6 农业水价改革促进了广大农民积极参与用水管理

通过农业水价改革,农民组建了用水户协会,参与农业灌溉管理,解决了农村土地家庭承包经营后集体管水组织主体“缺位”与大量小型农田水利工程和大中型灌区的斗渠以下田间工程有人用、没人管,老化破损严重等问题,增强了农民民主管理意识,密切了供用水双方的关系,加强了支渠以下渠道及其建筑物的维修和养护,提高了田间灌排服务水平,在促进节约用水、提高水费收取率、减轻农民不合理负担、降低农业生产成本、保证农民增收、减少农业用水纠纷、推动“一事一议”等方面取得了一定的成效。

2 农业水价改革存在的问题

2.1 农业水价偏低,农业供水存在亏损

当前,我国农业水价仍然偏低。据不完全统计,大型灌区平均农业现行水价较以往有所提高,但多数灌区执行水价不足供水成本的50%,且不能达到全额收缴(水费实收率不足80%)[3]。农业供水实际价格远不及供水成本,灌区管理单位入不敷出,存在价格政策性亏损,影响农业供水服务质量,而且导致农田水利的管养经费严重不足,水利工程状况日趋恶化,严重影响工程的良性运行。

2.2 供水计量手段落后,水费构成不合理

由于大部分末级渠系不配套,计量手段和量测水设施不完善,难以实现按方计量,水费只能按亩计收,而按亩计量存在严重缺陷,水费与用水多少没有直接关系,农民没有节约用水的积极性。传统以灌溉面积核算水费既不能大面积地实施,又容易引起水事纠纷;先放水后上门收取水费的方式配之以松散的约束机制,难以摆脱水费实收率低的现状。由于农业供水管理层次和环节较多,水费收取不规范,层层加价,农民实际水费成本较高,层层加码的水费增加了农民的负担,不利于水费的征收。

2.3 农民用水水费承受能力较低,水费收取困难

当前农业发展还相对落后,农民收入增长缓慢,农民承受能力也相对较低。2012年农村居民人均纯收入7917元,仅为城镇居民人均可支配收入的30%,农民对包括灌溉水费在内的农业生产成本的承受能力还比较弱。以西南某省为例,大、中、小型灌区农民的农业水费平均成本分别为480元/hm2、375元/hm2和225元/hm2左右;而同期小麦每hm2生产投入3 485元,不同灌区类型水费支出占生产总投入分别为 13.97%、10.91%、6.55%;小麦每hm2纯收益为3375元,不同灌区类型水费支出占纯收益分别为14.22%、11.11%、6.67%。可见农业水费在农民的生产投入和收益中还占有较高的比例,与农民的经济承受能力还不相适应,一些农民不愿意交水费,造成水费收取困难[4]。

2.4 农业供水工程公益性成本得不到政府财政有效补偿

农业供水工程特别是农业灌溉工程承担着广大农村地区极其重要的抗旱减灾、防洪保安、灌溉排涝、保护生态等公益性任务,但相关费用长期得不到公共财政的应有补偿。这些本应由公共财政承担的费用,却由管理单位从十分有限的水费收入中负担,客观上加剧了灌区管理单位经营困难的矛盾。

3 农业水价改革的再认识

3.1 全面认识农业水价的社会承受能力

当前农民的收入相对较低,对水价的承受能力有限,农业用水是国家为农民提供的基本服务,具有较强的公益性。因此不同时期国家在制定农业水价时十分重视农民用水户的承受能力。但是只考虑农民用水户的承受能力,是不全面的,实际上农业水价的社会承受能力应该包括3个方面。

①水管单位的承受能力,即供水方的承受能力。根据马克思政治经济学原理,商品价格必须弥补生产商品的成本费用的消耗,才能维持简单的再生产活动,同样水管单位只有在所收取的水费(包括各种补贴)能够弥补所耗费的成本时才能维持基本的运行。②各类用水户的承受能力,即需水方的承受能力。用水户的承受能力是水费计收的必要条件,如果水价超过了用水户的承受能力,用水户就会选择不用水或者少用水。③政府的财政承受能力,即政府财政用于弥补农业供水成本和实收水费之间差额部分的支出能力。由于农业灌溉属于公益较强的农业生产基础设施,不能完全由市场来调节其供求关系,还需要政府的宏观调控来维持农业供水单位和用水户之间的利益平衡。因此,政府除了一次性投入建设或者改造供水工程外,还应当补贴供水成本和实收水费之间的差异,维持供水管理单位基本的日常运行,但是政府的财力是有限的,弥补差额必须考虑政府的承受能力。

只有这三者之间维持平衡,水管单位才能步入良性运行的轨道,农民用水户的用水才能得到保证,农民通过农业灌溉确保农业生产增产丰收,确保国家粮食安全。因此,农业水价改革是一个十分复杂的系统工程,不能简单从水商品的成本考虑水价,必须统筹协调好国家、地方、水管单位和农民用水户等各方面的利益,既要运用农业水价的经济杠杆作用,增强农民的节约用水的意识,促进农业节水,发展节水高效农业,又要充分考虑到各方对水价的实际承受能力,稳步推进农业水价改革。

3.2 农业水价改革的总体思路

深入贯彻落实中央解决“三农”问题的政策方针,建立与社会主义新农村建设相适应的新型农业水价形成机制。以保障与改善民生为出发点与落脚点,以促进农业节水、减轻农民用水成本、农村供水灌溉工程良性运行为目的,落实强农惠农政策,增加对农业供水灌溉工程设施建设的投入,对骨干工程与末级渠系同时进行节水改造和续建配套,从整体上促进农业节水;统筹水价改革与体制改革、工程改造,兼顾骨干工程与末级渠系,创新供水灌溉工程成本合理分摊机制与运行管理财政补贴机制,建立末级渠系改造奖补机制和财政补贴工程日常运行管理和养护经费机制;以农民用水自治的管理体制为核心,以配套完好的工程体系为基础,以科学合理的终端水价制度为保障,通过工程改造、水价改革和管理体制改革,解决农业供水灌溉工程建设、管理、运行中的突出问题,建立健全农业供水灌溉工程良性运行的长效机制,提高农业用水效率和效益,减轻农民用水生产成本,促进农业增产、农民增收和农村发展。

4 农业水价改革的对策与保障措施

4.1 农业水价改革的对策

4.1.1 继续推进灌区节水改造和灌区配套设施建设

推进灌区改造与配套设施建设,首先要开展农村供水灌溉工程现状调查摸底,然后根据各地的实际情况,搞好标准化工程规划,推进工程标准化建设;积极实施灌区整合,把规模小、建成时间久、效益较差的灌区进行合并,扩大规模,提高工程整体效益;大力抓好灌区改造,将建设久、运行长、效率低的灌区工程泵房设施设备、渠道列入改造计划,逐年实施改造;更新机泵设备,对老化、塌损的机泵设备及时更新淘汰,选用高效、节能的新型机泵设备,提高机泵效率,降低灌溉成本。

4.1.2 建立灌溉工程运行管理补贴机制

公共财政承担农业水价改革成本,将农业灌溉工程运行管理纳入农村基本公益服务体系;完善农业基础设施补贴机制,将农业灌溉工程运行管理纳入补贴范围,实施利于农业灌溉发展的补贴政策。灌溉工程运行管理补贴机制基本框架是:补贴主体上,以中央财政为主体,地方财政为辅,充分发挥中央和地方两个主体的作用;补贴对象上,主要考虑灌区管理单位的灌溉工程运行管理费用和配套设施建设与节水改造技术投入;补贴形式上,要采取资金、灌区改造设备、物资、节水技术等多种形式;补贴标准上,根据灌溉工程供水成本和实收水费之间的差额情况,补贴差额运行管理费用,加大对灌区节水改造的投入,逐步使灌区步入良性运行的轨道[5]。

4.1.3 提高农民用水户参与用水管理的力度

提高农民用水户协会综合管理能力,推行农民用水自治是推进农业水价改革、改造并有效管理末级渠系工程设施、构建农业供水灌溉工程良性运行机制的重要措施之一。积极探索大力推进用水户协会参与管理的模式,政策引导,资金配套,为协会规范运行提供有效支持,推动农民用水户协会的标准化建设,将工程的所有权、使用权、管理权和用水的决策权交给农民,调动农民“自己事自己办、自己工程自己管”的积极性。各有关部门按各自职责积极支持协会的发展,分别从产权制度、水价改革、农村投入导向等政策上构建农民用水户协会运行的长效机制。

4.1.4 建立灌区成本约束机制

目前,农业供水灌溉用水成本高的原因是因为缺乏成本约束机制和农业灌溉水费构成不合理。推进农业水价改革,必须建立灌区成本约束机制的措施。①要加快灌区水管单位管理体制改革,核定并落实“两费”,建立健全水费使用管理制度,强化成本约束机制,加强水费支出管理,严格控制水费支出范围,确保水利工程水费全额用于水利工程运行、管理和维护,减少非生产性开支。②制定灌区供水成本测算办法,重点做好农业灌溉用水基本成本的测算工作[6]。③加强末级渠系水费管理,末级渠系供水费用的使用,必须做到公开、透明,坚持“一事一议”制度,末级渠系水费要全额用于农民用水户协会和末级渠系工程的运行管理和维修养护,任何单位和个人不得截留挪用。有关部门要加强对农民用水户协会对末级渠系水费使用的监督管理,帮助用水户协会建立和规范完善的财务管理制度,并指导用水户协会做好末级渠系水费的管理工作。

4.2 推进农业水价改革的保障措施

4.2.1 加大各级财政投入

按照中央2011年一号文件精神和农村工作会议精神,建立与农业供水灌溉工程设施定位相适应的稳定的长效投入机制。对于大型工程,中央应加大财政投入力度,适当减少地方匹配比例,特别是对粮食主产省和地方财政困难省份,适当加大中央财政投资比例;加大地方配套投资政策落实力度,建立地方配套资金落实保障机制,确保大型工程节水改造的可持续性。对于中型灌区,加大国家农业综合开发项目对重点中型工程节水改造的投入力度,启动一般中型灌区节水改造,积极争取将中型灌区节水改造列入国家基本建设投资计划。对于小型工程,要结合小型农田水利补助资金以及支农、国土整治等其他渠道资金,逐步加大田间工程改造投入,建立中央补助性投入与群众投劳投资相结合的有效机制,使田间工程改造与骨干工程改造同步推进,发挥灌排工程整体效益。

4.2.2 完善农业灌溉供水计量设施

在财政的支持下,首先加大供水计量设施的建设,逐步实行用水计量收费。鉴于当前农民承包的田块分散,面积较小,普遍安装水表既不经济也不便管理,各地水利部门可引导农民用标准口门如量水堰的方式进行用水计量。其次要加快灌区末级渠系改造,减少末级渠系输水损失,实现可计量或者可估量的使用水量,确保农民明明白白灌溉,清清楚楚交费。三是建立国家支持、水管单位引导、农民管理的末级渠系自主管理体系,充分调动农民自我管理的积极性,明确在末级渠系的水量分配方面的责任,使农民认可灌溉水量,确保农民合理交水费。

4.2.3 建立水权交易制度

推进农业水价改革,必须建立农业水权交易制度。水权交易制度就是将农民原来用的灌溉水,进行量化,明晰其具体农户的使用权和处置权,农民可以自由地将节省下来的水在水权交易市场上出售,从买主那里得到收益。农民的水使用权收益可以通过以下3种办法加以选择得以实现:①提高灌溉效率,出售节约下来的水;②换种需水量少的作物,出售他们不再需要的那部分水;③换种旱地作物或退耕,使土地完全退出灌溉,将灌溉用水全部省下来出售。

4.2.4 加强水管单位内部管理

水管单位要以科学发展观为指导,转变经济增长方式,彻底改变以前那种粗放经营的作风,必须规范合理科学界定供水成本,确保水价改革顺利实施。灌区管理单位要加强内部管理,强化成本约束,防止不合理成本增长,政府物价部门、水行政主管部门要针对水价形成中存在的成本核算方法不完善、成本核算不实的现象予以纠正,加强成本监管,使供水成本和水价的核算规范、合理。

4.2.5 完善农民用水自治组织

农业水价的改革,最终通过农民用水户的支持得以实现。所以,进行农业水价改革时,应该将用水户作为主体参与其中,建立用水户参与管理决策的民主管理机制。完善农民用水自治组织就是要采取渐进的方式,在保留原有管理体制优点的基础上,引进市场经济机制和监督机制,让用水户直接参与管理,用转换角色的方式解决长期以来支渠以下灌溉用水中所形成的“政府不该管,也管不好;农户很想管,又管不到”的问题。

[1]中国灌溉排水发展中心,水利部农村饮水安全中心. 2010年中国灌溉排水发展研究报告[R].北京:中国灌溉排水发展中心,水利部农村饮水安全中心,2011.

[2]冯广志.完善农业水价形成机制若干问题的思考[J].水利发展研究,2010,10(8):26-29.

[3]李鹏,汪志农,李强.大型灌区农业水价改革中存在的问题与对策[J].安徽农业科学,2008,36(14):6068-6070.

[4]年自力,郭正友,雷波,等.农业用水户的水费承受能力及其对农业水价改革的态度[J].中国农村水利水电, 2009(9):158-161.

[5]程国强.发达国家农业补贴政策的启示[J].北京农业, 2010(1):12-13.

[6]罗斌,梁金文.农业水费计收和管理的调查与思考[J].中国水利,2009(10):63-64.

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2013 -10 -20 编辑:陈玉国)