黄河水权制度建设与黄河水权转让实践

陈永奇

(水利部黄河水利委员会水资源管理与调度局,河南郑州 450003)

黄河水权制度建设与黄河水权转让实践

陈永奇

(水利部黄河水利委员会水资源管理与调度局,河南郑州 450003)

依据黄河流域水资源开发利用和管理调度现状,论述黄河水权制度建设的流域省级、地(市）级和县级初始水权分配情况;结合实施最严格水资源管理制度“三条红线”用水总量控制实践,提出了实施黄河水权转让的必要性和遵循原则、实施条件和步骤、转让年限和费用、实施效果和建议。黄河水权制度建设可为我国大江大河的流域水权制度建设和水权转让实践提供借鉴,为水权理论研究提供实例。

黄河流域;水权制度;水权转让

1 黄河水权制度建设

1.1 黄河可供水量省级初始水权分配

黄河流经我国西北干旱、半干旱地区,属资源型缺水河流,承担着流域内外繁重的供水任务。从1972年起,黄河下游出现了断流现象,到20世纪80年代,断流情况日趋严重,自90年代黄河主要支流也相继出现了断流。为协调沿黄河省区用水,保障社会经济稳定协调发展,从1982年开始至1986年,黄河水利委员会(简称黄委)按照国家计委和水电部的要求,在认真研究沿黄河省(区)灌溉发展规模、工业和城市用水增长以及大中型水利工程兴建可能性的基础上,提出了《南水北调工程生效前黄河可供水量分配方案》。1987年国务院批准了这一方案,如表1所示。

表1 南水北调工程生效前黄河可供水量分配方案 亿m3

表1是我国首次批准的大江大河流域—省级初始水权分配方案,国务院在《黄河可供水量分配方案》的批复文件中,明确要求沿黄河各省(区、市)以黄河可供水量分配指标为控制,合理安排本省(区、市)的经济社会发展规模和经济发展布局。多年来,该分配方案作为沿黄河省(区)国民经济发展规划和用水计划制定的控制指标,对黄河水资源的合理利用及节约保护起到了重要作用。1988年《中华人民共和国水法》颁布以后,此方案为黄河水资源统一管理和调度提供了基本依据,尤其是1999年实施黄河水量统一调度以来,分水方案作为黄河水资源的管理调度依据,保证黄河下游连年不断流起到了关键作用,同时也为我国其他流域水资源初始水权分配以及水资源管理调度提供了借鉴经验。

1.2 黄河流域地市级初始水权分配

为加强黄河取水许可总量控制管理,2006年7月经水利部同意,黄委发出了《关于开展黄河取水许可总量控制指标细化工作的通知》,要求流域内各省、自治区水利厅将国务院1987年批准《黄河可供水量分配方案》分配给本行政区域的黄河取水许可总量控制指标,细分到各市(地、州),并明确黄河干流和支流。

1.3 黄河流域县级初始水权分配

水利部“关于实施《取水许可和水资源费征收管理条例》有关工作的通知”,要求各省(区)水利厅应在省级和市级初始水权分配的基础上,将初始水权进一步分解到各县(旗)。目前宁夏回族自治区已完成了此项工作。

2 黄河水权转让

2.1 黄河水权转让的必要性

近年来,随着我国改革开放和西部大开发战略的实施,宁夏和内蒙古西部地区的主要产煤区依托当地丰富的煤炭资源优势和国家宏观经济发展的战略布局,迫切需要快速发展当地经济,当地政府也以此作为优势招商引资并制定相关优惠政策,围绕煤炭资源开发、转化和深加工工业项目纷纷要求上马。但这两个地区的特点是当地自产水资源量少,主要依赖过境黄河水支持经济的发展。根据黄河用水统计和黄河取水许可审批情况,这两个自治区的黄河耗水指标已经用完且存在超指标用水情况。建设项目由于没有用水指标而无法立项建设,水资源问题成为制约经济发展的瓶颈。宁夏、内蒙古是黄河流域传统的灌溉农业区,农业灌溉配置的初始水权比重过大,且两区引黄灌区灌排工程老化失修严重,渠道砌护率低,渠系渗漏严重,渠系水利用系数低,田间灌溉定额偏大,农业用水浪费,节水潜力较大。为此,2002年底,黄委与内蒙古、宁夏水行政主管部门共同协商、积极探索,提出由工业项目业主出资对引黄灌区进行节水工程改造,将灌区节约的水量指标有偿转让给工业项目使用,通过水权转让方式获得黄河取水指标。

2.2 黄河水权转让试点及扩展

水权转让在黄河流域是一项新的工作,没有成功的经验可以借鉴,黄委的思路是先试点再推广,积极稳妥地开展工作。2003年4月和9月,黄委先后印发了《关于在内蒙古自治区开展黄河取水权转让试点工作的批复》和《关于宁夏回族自治区开展黄河取水水权转让试点工作的复函》,选取蒙达发电有限责任公司达拉特电厂四期扩建工程和宁夏灵武电厂一期工程等5个项目,分别在内蒙古黄河南岸灌区和宁夏青铜峡灌区开展黄河干流水权转让试点,通过对引黄灌区的渠道衬砌和节水改造,把节约的水量有偿转让给工业项目,并要求内蒙古、宁夏两个自治区编制《水权转让总体规划》报黄委审查,建设项目的《水资源论证报告书》和《水权转让可行性研究报告》则由自治区水利厅初审后报黄委审查。截至2013年6月,在水权转让试点的基础上,黄委已批复内蒙古、宁夏两个自治区水权转让项目39个,合计转让水量 3.37亿 m3,节水工程投资25.12亿元,单方水工程投资7.45元。其中,批复内蒙古自治区水权转让项目30个,合计转让水量2.49亿m3,节水工程投资21.07亿元,平均单方水工程投资8.47元;批复宁夏回族自治区水权转让项目9个,合计转让水量0.88亿m3,节水工程投资4.05亿元,平均单方水工程投资4.61元。

2.3 黄河水权转让实践

2.3.1 黄河水权转让适用范围

《黄河水权转让管理实施办法》规定3种情形下应进行水权转让:①与国务院黄河可供水量分配方案相比,取水许可无余留水量指标的省(区),需新增项目取水的;②与省(区)人民政府批准的黄河取水许可总量控制指标细化方案相比,市(地、盟)无余留水量指标的行政区域,需新增项目用水的;③引黄耗水量连续两年超过黄河水量调度年度分配指标,且超出幅度在5%以内的省(区),需新增项目用水的。

2.3.2 黄河水权转让原则

结合黄河水资源管理与调度的实际,黄委提出了黄河水权转让遵循的5项原则。

a.总量控制原则。黄河水权转让必须在国务院批准的黄河可供水量分配方案确定的耗水量指标内进行。

b.水权明晰原则。实施水权转让的省(区)应制定黄河取水许可总量控制指标细化方案,将黄河耗水量指标分配到各市(地、盟)及黄河干支流,经黄委审核同意后,由省(区)人民政府批准。需要调整省(区)黄河取水许可总量控制指标细化方案,应经原程序审核批准。

c.统一调度原则。实施黄河水权转让的省(区)必须严格执行黄河水量调度指令,确保省(区)际断面下泄流量和水量符合水量调度要求。水权转让双方应严格按照批准的年度计划取水。

d.可持续利用原则。黄河水权转让应有利于黄河水资源的合理配置、高效利用、有效保护和节水型社会的建设。

e.政府监管和市场调节相结合的原则。黄委和地方各级人民政府水行政主管部门应按照公开、公平、公正的原则,加强黄河水权转让的监督管理,切实保障水权转让所涉及的第三方的合法权益,保护生态环境,发挥市场机制在资源配置中的作用,实行水权有偿转让,引导黄河水资源向低耗水、低污染、高效益、高效率行业转移。

2.3.3 黄河水权转让技术审查及要求

a.黄河水权转让项目审批权限。实施水权转让的省(区)应编制《省区黄河水权转让总体规划》报黄委审查后组织实施。总体规划调整的,需经原程序审批。水权转让项目双方或有一方取水属于黄委取水许可管理权限的,由所在省(区)水行政主管部门初审后报黄委审批。其他水权转让项目由所在省(区)水行政主管部门审批,审查批复意见应在30日内报黄委备案。

b.技术报告审查。包括3个方面:①《省区黄河水权转让总体规划》审查;②水权受让方《建设项目水资源论证报告书》审查;③水权出让方《水权转让可行性研究报告》审查。

c.节水方式及节水量。农业节水转让要采用输水渠道节水与田间节水相结合,常规方式节水与高新技术节水相结合,以工程措施节水为主,鼓励发展设施农业,推行灌溉方式改变、种植结构调整等节水措施;工业节水转让要采用节能与减排相结合,推行先进的用水工艺,主要用水指标应符合国家或地区的行业用水指标,退水水质应达到国家规定的行业标准。水权转让实施过程中,节水工程应与拟建项目一一对应,且确保节水工程先于受让方取水工程投入运用。同时强调,农业节水向工业用水转让的,由于工业供水保证率与农业供水保证率的不同,为保证供水安全,其节约水量应按不小于转让水量的1.2倍考虑。

2.3.4 黄河水权转让期限及费用

黄河水权转让的期限最长不超过25年;水权转让总费用主要包括五项,即是节水工程建设费用、节水工程和量水设施运行维护费用、节水工程更新改造费用、工业供水因保证率较高致使农业损失的补偿以及必要的经济利益补偿和生态补偿。水权转让节水工程运行维护费实行预交制,每次预交期为1～2年。水权转让其他费用由省(区)水行政主管部门制定相关办法并监督落实到位。

黄委办法还规定,黄河水权转让申请经批准后,水权受让方应按照规定缴纳一定比例的保证金,且在建设项目经核准后,其节水工程建设资金必须按期到位,对未通过核准的建设项目,将其保证金及利息一并退回受让方。

2.3.5 黄河水权转让节水工程核验

为控制水权转让节水工程项目的建设质量和节水效果,保障黄河水权转让工作有序进行,2005年11月黄委颁发了《黄河水权转让节水工程核验办法(试行)》,规定工程核验的主要内容是:节水工程的位置、建设规模及其内容是否符合经批准的有关文件要求;抽样检查的工程结构和工程质量是否达到设计要求;量水设施是否安装,其计量精度是否符合国家规范、标准规定;节水工程影响区地下水位监测设施是否布设;节水工程运行期维护管理措施和费用是否落实、可行;节水工程试运行期间的监测情况。核验合格出具核验意见,没有通过核验的,由核验组提出限期整改意见。有关单位按要求整改完毕后,申请重新核验。2011年9月,黄委会同内蒙古自治区水利厅对内蒙古鄂尔多斯市黄河南岸灌区一期水权转让节水工程进行了核验。宁夏和内蒙古两个自治区即将对其他已经完成节水工程建设进行核验。

3 黄河水权转让取得的成效及存在的问题

3.1 黄河水权转让取得的成效

黄河水权转让取得显著效果,主要体现在4个方面:①农民得利,根据内蒙古黄河南岸灌区的调查,渠道衬砌后,灌水时间由原来的15 d缩短到5～7 d,平均每公顷水费减少了270元,比原来节省了1/3;②工业项目通过建设引黄灌区节水改造工程获得了水权,有了水资源保障,从而获得了今后工业产品的高额利润机会;③地方政府不仅改善了当地农业灌溉基础设施,而且保证了新增工业项目用水,赢得了本地区GDP的快速增长,获得了巨大的地方财政收入;④作为河流代言人的流域机构也比较满意,因为黄河耗水总量并没有因经济发展而有所增加。

3.2 黄河水权转让存在的问题

黄河水权转让实践尽管取得了很好的成效,但还存在一些问题需要进一步探索和研究。如大范围渠道衬砌对灌区地下水的影响;黄河流域开展水权转让的省区较少;农业高效节水技术如何运用于黄河水权转让;黄河水权转让交易市场尚未建立;黄河水权转让基础研究薄弱等问题,一定程度上影响着黄河水权转让工作的深入开展,应当尽快进行研究解决。

4 深化开展黄河水权转让工作的建议

a.加强水权转让节水工程的监测。建设灌区引退水实时监测系统,加强灌区节水工程节水效果的监测评估。在干渠、支渠、斗渠、农渠引退水口设置水位、流量监测断面,为计算渠道渗漏量和节水量积累资料。同时加强灌区地下水位的动态监测,在衬砌的渠道沿线和灌区内部布设地下水位监测仪器,及时掌握灌区地下水位变化情况,采取相应措施防止对灌区生态系统的破坏。

b.扩大黄河水权转让范围。在总结黄河水权转让试点经验的基础上,下一步要积极稳妥地逐步开展黄河流域水权转让工作。①扩大开展水权转让的省(区)范围,从宁夏、内蒙古两个自治区扩展到年度取耗水量超过水量分配指标的省(区);②在取水许可总量控制指标细化到干支流的基础上,实现从黄河干流水权转让扩展到重要支流水权转让;③适时启动跨地(市)水权转让试点,逐步开展省(区)内跨地(市)行政区域的水权转让。

另外,进一步丰富水权转让模式,在目前农业向工业水权转让的基础上,将水权转让扩大到灌区与灌区之间、用水户与用水户之间,在经济社会发展的不同用水层面实施水权转让,提高水资源利用效率及效益,对水资源进行更优化的配置。在目前“点对点”水权转让模式的基础上,探索“点对面”的水权转让模式。

c.在重点地区实施现代化高效节水农业的水权转让。将水权转让与取水许可紧密结合,市场交易与行政调剂相结合,通过建立黄河水权交易市场,积极推动喷灌、滴灌等高效节水技术在黄河水权转让中的应用,鼓励取水人通过调整产品和产业结构、改革工艺、节水等措施节约水资源,在取水许可的有效期和取水限额内,经原审批机关批准,依法有偿转让其节约的水资源。黄委批准的内蒙古《鄂尔多斯市引黄灌区水权转换暨现代农业高效节水工程规划》,就是此举的探索。

d.构建黄河水权交易市场。进一步开展水权转让制度构建方面的创新研究,解决水权转让中存在的转让费用到位难、水权指标空占、实施过程中出现的各种不一致等问题。

根据黄河流域特点,构建黄河水权交易市场,分析各级水市场建立的可行性,研究水市场组织结构建设、组织要素、运行模式、管理制度等。加强水权转让与取水许可制度的紧密结合,市场交易与行政调剂相结合。严格区分政府行为和市场行为,属于政府宏观调控职责范畴的一定管理到位,属于市场调节范畴的应发挥市场配置的作用,切忌政府行为和市场行为不分,政府过多地干预市场行为。

e.加强黄河水权转让基础研究工作。黄河水

权转让的基础研究仍是薄弱,需要加大基础研究的投入为水权转让的可持续进行提供技术支撑。①加强建立完善水权转让监测体系和水权转让效果评估体系研究,建立从信息采集、传输、处理和决策的水权监测体系及规范的水权转让评估体系;②加强节水工程运行长效机制的建立及对相关利益受损方的补偿研究,确定相关利益方的补偿主体、补偿原则、补偿标准的确定方法与依据等;③加强水权转让可转让水量的研究,确定可转让水量中节水项的构成,保障可转让水量的稳定性;④加强水权转让费用构成及期限确定的研究,分析影响因素,确定相对合理的水权转让费用构成及期限。

[1]水利部.关于内蒙古宁夏黄河干流水权置换试点工作指导意见[EB/OL].[2004-05-21].http://www.mwr.gov. cn/slzx/tzgg/qtxx/200405/t20040521_156761.html.

[2]黄河水利委员会.黄河水资源管理与调度[M].郑州:黄河水利出版社,2008.

[3]黄河水利委员会.黄河水权置换制度构建及实践[M].郑州:黄河水利出版社,2008.

[4]黄河水利委员会.黄河水权转让管理实施办法[R].郑州:黄河水利委员会,2009.

[5]内蒙古自治区水利水电勘测设计院.黄河水权转换总体规划报告[R].呼和浩特:内蒙古自治区水利水电勘测设计院,2005.

[6]宁夏回族自治区水文水资源勘测局.黄河水权转换总体规划报告[R].银川:宁夏回族自治区水文水资源勘测局,2005.

F407.9

A

1003 -9511(2014)01 -0023 -04

2013 -10 -20 编辑:张志琴)

10.3969/j.issn.1003 -9511.2014.01.006

陈永奇(1956—),男,河南民权人,教授级高级工程师,从事水资源管理研究。E-mail:chenyongqi@yrcc.gov.cn